明年一號文件初定

2013年12月底，中央農(nóng)村工作會議等多個與“三農(nóng)”問題相關(guān)的會議閉幕之后，多數(shù)農(nóng)業(yè)專家相信，2014年中央“一號文件”的主旨內(nèi)容大致框定，將繼續(xù)聚焦于農(nóng)業(yè)問題和農(nóng)村發(fā)展，一些重要領(lǐng)域的改革有望獲得重要突破進(jìn)展。

近日，有關(guān)部委多位參與文件起草討論或課題調(diào)研的人士分析，這份旨在推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村“綜合改革”的重要文件，應(yīng)當(dāng)會涵蓋糧食安全、生態(tài)農(nóng)業(yè)及農(nóng)村土地等多重相關(guān)內(nèi)容。

“十八屆三中全會為今后一段時期內(nèi)的三農(nóng)政策指出了一系列方向，2014年一號文件將對其進(jìn)行細(xì)化與補(bǔ)充?！鞭r(nóng)業(yè)部政法司司長張紅宇表示。

糧食安全新解

2013年，中國糧食產(chǎn)量首次突破60193.5萬噸大關(guān)，實(shí)現(xiàn)了糧食“十連增”。而就在此之際，近日召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議，卻將糧食安全列為明年六大工作任務(wù)之首。

中共中央總書記習(xí)近平多次在調(diào)研時公開強(qiáng)調(diào)，“自己的飯碗主要要裝自己生產(chǎn)的糧食”、“糧食安全要靠自己”。

這些現(xiàn)象其來有自，原因之一是中國的糧食自給率正在逐年降低。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2012年1月到12月，中國進(jìn)口谷物為1398萬噸，大豆5838萬噸。以中國2012年的糧食進(jìn)口總量（包括大豆）7236萬噸計算，進(jìn)口量已相當(dāng)于中國全年糧食產(chǎn)量的12.2%。

1996年《中國的糧食問題白皮書》中首次提及了“95%的糧食自給率”紅線。而2008年的《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》則再次明確提出了“我國糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上”。但上述數(shù)字意味著，中國多年來一直堅(jiān)持的糧食自給率紅線已經(jīng)失守。

全國人大農(nóng)委委員張曉山近日指出，此次中央罕見地重視糧食安全，另外一層“醉翁之意”，與土地制度改革和城鎮(zhèn)化建設(shè)有關(guān)。張曉山擔(dān)心的是，中央的城鎮(zhèn)化思路在地方實(shí)踐時會出現(xiàn)走樣，變成大拆大建，如此勢必造成耕地減少及土地利用效率的降低。因此，中央不得不三令五申，一再強(qiáng)調(diào)糧食安全、耕地紅線這些原則必須嚴(yán)守。

“如果（糧食安全）這個問題不解決好，什么都是空話。領(lǐng)導(dǎo)要給地方敲一敲警鐘，以此作為導(dǎo)向?！卑不帐≌泵貢L劉奇也說。

據(jù)悉，在文件起草討論和相關(guān)調(diào)研中，不少專家建議，作為突破性的提法之一，明年的一號文件應(yīng)當(dāng)考慮調(diào)整衡量糧食安全重要指標(biāo)的自給率。有關(guān)建議的調(diào)整思路是：“谷物基本自給、口糧絕對安全?！毕嚓P(guān)建議還提出，可將糧食自給率的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化為三個層次，依重要性排序?yàn)椋嚎诩Z（即水稻和小麥）、谷物（即口糧+玉米）、糧食（谷物+豆類+薯類）。

比如，更具體的指標(biāo)可以考慮：口糧自給率基本達(dá)到100%，谷物自給率基本保持在90%以上，中國糧食總體自給率長期要保持在80%以上。以此突出糧食安全的工作重點(diǎn)，有助于整合資源支持重點(diǎn)糧食品類的有效供給。

在熟悉農(nóng)業(yè)問題的專家看來，這些新提法也非首次提及，事實(shí)上間接呼應(yīng)了多位農(nóng)業(yè)官員此前提及的，應(yīng)當(dāng)將多年不變的糧食安全觀進(jìn)行微調(diào)的建議。

“新形勢下，不能籠統(tǒng)地以糧食自給率衡量糧食安全是否存在問題。保持糧食安全的自給率，應(yīng)該是滿足人們基本實(shí)物消費(fèi)的糧食自給率，而不是全社會糧食總消費(fèi)的自給率?！?國務(wù)院研究室農(nóng)村司司長郭瑋稱，“中國只要保持糧食自產(chǎn)5億噸以上，糧食就是安全的?！?/p>

在如何具體保障糧食安全上，各有關(guān)部門也有不同措施方法。

在12月15日召開的全國發(fā)展改革工作會議上，國家發(fā)改委主任徐紹史稱，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是農(nóng)田、水利建設(shè)和農(nóng)村環(huán)境整治，繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村水電路氣房建設(shè)。

農(nóng)業(yè)部部長韓長賦亦在相關(guān)工作會議上提出五條保障糧食安全的措施：一是堅(jiān)守18億畝的耕地紅線。二是不斷鞏固和強(qiáng)化農(nóng)業(yè)的政策扶持和科技投入。三是依靠科技。四是體制創(chuàng)新。五是始終堅(jiān)持立足抗災(zāi)奪豐收。

有關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面，國家發(fā)改委農(nóng)經(jīng)司副司長方言則向《財經(jīng)》記者表示，相關(guān)的措施目前亦在緊張的協(xié)商當(dāng)中。目前的主要思路是對糧食、大豆及棉花等農(nóng)作物進(jìn)行價格補(bǔ)貼。但“目前的難度在于，實(shí)行了上述補(bǔ)貼之后，還要不要收儲”。方言說。

“生態(tài)農(nóng)業(yè)”成綱

中央農(nóng)村工作會議及中央經(jīng)濟(jì)工作會議均已提出，要堅(jiān)持糧食生產(chǎn)的數(shù)量質(zhì)量并重，要更加注重農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，注重對生產(chǎn)源頭治理和產(chǎn)銷全程監(jiān)管，這被認(rèn)為是對糧食安全更進(jìn)一步的闡釋。

對農(nóng)業(yè)生態(tài)安全的重視，此前已多有跡象。

今年以來，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在多個場合講到糧食安全問題時，都強(qiáng)調(diào)生態(tài)安全要協(xié)調(diào)發(fā)展，同時還提出要使水土等農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息。

十八大將“生態(tài)文明”列為新的執(zhí)政理念之后，十八屆三中全會通過的決定中還專門指出了解決思路：要穩(wěn)定和擴(kuò)大退耕還林、退牧還草范圍，調(diào)整嚴(yán)重污染和地下水嚴(yán)重超采區(qū)耕地用途。

中央在部署明年糧食安全任務(wù)時，提出發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)，實(shí)際上已指明這是未來發(fā)展農(nóng)業(yè)的兩條道路。

中國農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究室主任朱立志近日指出，中國要發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)還將面臨一系列的難題。具體是：1.農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源與環(huán)境基礎(chǔ)薄弱。2.人才與技術(shù)儲備不足。3.分散經(jīng)營的規(guī)模效益不高，抗風(fēng)險能力弱。

上述種種“長期積累的隱患，不僅限制了常規(guī)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更成為生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。一方面，由于資源基礎(chǔ)已相當(dāng)薄弱，生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展的空間有限；另一方面，生態(tài)環(huán)境治理是一個長期的過程，短期內(nèi)生態(tài)農(nóng)業(yè)的效率很難提高”。朱立志指出。

據(jù)了解，許多專家建議，明年一號文件針對農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)，應(yīng)采取四方面的措施：

其一為劃定生態(tài)保護(hù)紅線，明年將逐步出臺生態(tài)文明評價制度，資源稅、環(huán)境稅等有關(guān)資源財稅制度等，系統(tǒng)性地構(gòu)建生態(tài)文明體系。

其二為狠抓關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，治地治水，凈化農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境，切斷污染物進(jìn)入農(nóng)田的鏈條，對受污染嚴(yán)重的耕地、水等，劃定食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)禁止區(qū)域，進(jìn)行集中修復(fù)，控肥、控藥、控添加劑，嚴(yán)格管制亂用、濫用農(nóng)業(yè)投入品。

針對上述這些要求，目前各政府部門已經(jīng)在逐步采取細(xì)化措施。12月11日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作的通知》（下稱國發(fā)106號文），已經(jīng)明確提出要把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全納入地方官員政績考核指標(biāo)。

預(yù)計在明年中央一號文件公布之后，圍繞生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，國家發(fā)改委、財政部等方面將出臺以“生態(tài)補(bǔ)償制度”為主的多項(xiàng)支持政策，與此相關(guān)的綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低毒高效農(nóng)化領(lǐng)域?qū)⒂型@得重點(diǎn)支持鼓勵。

據(jù)悉，農(nóng)業(yè)部正在牽頭編制農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃編制工作，該規(guī)劃的主導(dǎo)思路是平衡好生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的關(guān)系，處理好區(qū)域資源環(huán)境承載力、生產(chǎn)力布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系，統(tǒng)籌好國內(nèi)生產(chǎn)、國際貿(mào)易及農(nóng)業(yè)“走出去”的關(guān)系。編制由農(nóng)業(yè)部牽頭，環(huán)保部、發(fā)改委、財政部、國土資源部等多部委共同參與。

“新土改”審慎推進(jìn)

因城鎮(zhèn)化、糧食安全皆涉及土地，中國的農(nóng)村土地制度未來將出現(xiàn)何種調(diào)整，長期以來皆受人注目，明年一號文件中亦將有所涉及，主要著力點(diǎn)將是目前農(nóng)村土地的兩個相互關(guān)聯(lián)的焦點(diǎn)問題：其一為農(nóng)村集體建設(shè)性土地如何有條件入市；其二為農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地如何流轉(zhuǎn)，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種糧積極性。

上述兩個問題，在十八屆三中全會提及要給予更多財產(chǎn)權(quán)益之后，亦將分別有新的變化。

針對第一個問題，目前許多地方正在試點(diǎn)搞農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，包括中央農(nóng)村會議在內(nèi)的多次會議都已經(jīng)強(qiáng)調(diào)：這些流轉(zhuǎn)必須在遵守用途管制和規(guī)劃的前提下進(jìn)行，不得違規(guī)進(jìn)行大拆大建。

在此基礎(chǔ)之上，農(nóng)村集體建設(shè)ACE+RfRagu9qcPuYv+9eTA==性用地有條件入市，依然有一系列需要進(jìn)行細(xì)化的內(nèi)容。

首先為十八屆三中全會重申的城鄉(xiāng)土地平等交換。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地作為農(nóng)村集體建設(shè)性用地的一種，其本身為工業(yè)用地，它會跟城里的工業(yè)用地還是商業(yè)用地同權(quán)同價，目前尚未有明晰的說法。

“主體功能區(qū)規(guī)劃、各地的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、市縣鄉(xiāng)村規(guī)劃，誰為上位法，哪個規(guī)劃管哪個？目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地的比例目前沒有限制，一旦地方自己規(guī)劃土地并入市的話，農(nóng)地入市的閘門就會被打開?！眲⑵嬲f，“這些問題，一號文件可能會對其進(jìn)行細(xì)化?！?/p>

其次，農(nóng)村集體性建設(shè)用地要在符合規(guī)劃的情況下入市，但應(yīng)符合哪一級哪一類的規(guī)劃，目前也并不明確。

近日召開的中央農(nóng)村工作會議已經(jīng)指出，在堅(jiān)持集體土地所有的基礎(chǔ)之上，以家庭經(jīng)營作為基礎(chǔ)，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。保障農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利。

不過，在土地權(quán)屬混亂情況下，土地入市障礙重重。正因如此，確權(quán)工作現(xiàn)在已是新土改其他舉措的前提。在國研中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部原部長徐小青看來，目前最迫切的改革助推，是讓已經(jīng)遇到阻力的土地確權(quán)盡快有序完成。