遏制地方GDP排位賽

中西部地區(qū)的地方競爭可能帶來嚴重的負面后果。從省級政府層層向下的GDP排位賽正在被作為促進經濟增長的手段。根據筆者和合作者的一項最新研究以及我們對中西部部分省市的訪談，我們發(fā)現，在GDP排位賽下，地方政府官員紛紛采取“大干快上”的工作方式，恐怕不利于經濟健康持續(xù)發(fā)展。

快速發(fā)展的惡果

首先，投資增長速度過快，惡性競爭現象嚴重。在西部某省的縣一級，2012年絕大多數的縣級固定資產投資增長速度超過50%，有五個縣（區(qū)）的投資增速超過100%。各地方為了爭取項目，紛紛采取零地價和稅收優(yōu)惠的政策，甚至有地方采取配贈商業(yè)地產的手段。在招商引資過程中，盲目引進各種項目，而對于環(huán)境等長期發(fā)展目標較為輕視。

第二，城市面積增長過快，土地利用效率低下。某縣城在短短幾年內便將城區(qū)面積擴張3倍。有的省目前有超過100個工業(yè)園，幾乎每個縣都有工業(yè)園，工業(yè)園規(guī)劃中的面積超出實際招商引資的需要，規(guī)劃中的大量工業(yè)用地并沒有實際的項目落地，不少建設好的標準廠房出現空置。我曾在幾年前利用1990年-2006年的數據作過分析，如果區(qū)分東部、中部、西部，西部的城市建成區(qū)面積擴張速度和非農業(yè)人口增長速度分別為8.63%和3.4%，前者是后者的2倍多；而東部的增速分別為8.6%和6.8%，二者的差距遠遠小于西部。

第三，地方政府債務增長過快，還款風險不容忽視。一些欠發(fā)達地區(qū)本身的底子薄，發(fā)展經濟需要大量投入。尤其是地形崎嶇不平的地區(qū)，要建設工業(yè)園或擴建城區(qū)，實際的土地平整和開發(fā)成本比平原地區(qū)高。地方政府通過各種渠道舉債，來籌集建設用的大量資金。近來，地方政府的融資成本有所上升，在一些案例中，通過銀行理財產品等方式籌資的年利率達到10%以上。

第四，經濟增長數據失真，監(jiān)管難度增加。由于上級對下級的層層施壓和排名，下級政府普遍采用了數據造假的手段來提高增長數據。除了直接對企業(yè)做工作讓其高報產值，還有地方政府采取補貼企業(yè)的方式，將其下年產量計劃作為今年完成的產值。

扭曲經濟發(fā)展方式

地方政府工作人員普遍反映，上述現象的根本原因在于地方政府自上而下的管理方式，特別是層層向下的GDP排位賽。有的省對下屬市、區(qū)、縣設置了幾十項經濟發(fā)展指標，每月均進行排名。這些考核方式是否兼顧了經濟效率和社會公平，卻沒有經過詳細的論證和考察。這種考核機制容易扭曲地方政府的行為，也會對經濟發(fā)展造成傷害。

在當前中國的政府管理體制下，一任政府官員的任期不長，一個地方的主要領導在當地任職的時間平均為3年-4年。在這樣的體制下，政府官員的目標非常容易短期化，而民生、環(huán)境等更為長遠的目標容易被忽視。

最為令人擔憂的是，一些地方政府已經感覺到，與其債務增長速度和融資成本相比，招商引資的效果不好，短期的經濟增長速度有明顯的投資拉動特征，而未來如果沒有足夠的產業(yè)作為支撐，當前投資的回報不高，地方債務的償還壓力非常大。

在全國范圍內，近年來，地方政府債務增長迅速。僅從公開的地方政府城投債來看，其規(guī)模增長明顯。其中，中西部所占份額呈上升趨勢。債務的違約風險是否大，本質上要看其融資成本和潛在收益之間的關系。從城投債增長迅速的2012年來看，人均GDP水平較低的中西部省份，新增城投債與GDP之比相對較高的省份數目不少。

遏制地方GDP排位賽

針對以上問題，中央下決心遏制地方的GDP排位賽，從制度的源頭出發(fā)，改進地方政府官員的考評體系，削弱地方政府過于注重短期經濟增長和招商引資的傾向。

第一，堅決遏制省級政府對下級政府的GDP和招商引資排位。即使在短期內難以完全取消GDP和招商引資排位，也要對地理條件欠佳和自然條件更宜發(fā)展旅游業(yè)的地區(qū)降低經濟指標的權重。如果必須要保留對于地方官員的指標考核，也應以基于民調的民眾滿意度這樣一個更為綜合的指標來取代原先較為單一的經濟指標。

第二，應敦促省級政府制定科學的工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在省內不同市（縣）設置不同的工業(yè)發(fā)展目標和模式。工業(yè)園的設置應考慮各地的區(qū)位、交通和地形條件，在遠離大城市、交通不便捷和地形崎嶇的地方，不宜普遍設立工業(yè)園，也不應對其設置工業(yè)發(fā)展目標。全省要科學地制定工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在有條件的地區(qū)有選擇地發(fā)展符合其比較優(yōu)勢的產業(yè)，避免不同的市（縣）出現產業(yè)同構和相互之間招商引資的惡性競爭。

第三，加強對欠發(fā)達地區(qū)的基礎設施和公共服務的轉移支付。欠發(fā)達地區(qū)財政實力較為薄弱，而基礎設施和公共服務的提供卻是發(fā)展地方經濟的必須條件。為了支持欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展，避免欠發(fā)達地區(qū)過度舉債，應將政策重點轉為針對基礎設施和公共服務（特別是教育和醫(yī)療）的財政轉移支付，同時降低（甚至取消）欠發(fā)達地區(qū)的財政投入配套要求。為了便于監(jiān)管，建議加強針對具體項目的專項轉移支付，重點投入制約欠發(fā)達地區(qū)經濟社會發(fā)展的基礎設施項目。

第四，減緩建設用地指標向內地傾斜的政策實施力度。土地作為一種稀缺的經濟資源，除了滿足于必要的基礎設施需求，用于經濟發(fā)展的建設用地應按其產出效率進行配置。建議中央在加大財政轉移支付的同時，減緩將建設用地指標作為扶持內地發(fā)展手段的政策，允許內地將所擁有的富余建設用地指標與經濟發(fā)達地區(qū)進行交易。

第五，加快人口流入地（特別是大城市）的戶籍制度改革。地區(qū)間經濟的平衡發(fā)展應強調在人均收入和生活質量方面的平衡，城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的人口自由流動是實現平衡發(fā)展的根本途徑。特別是對那些已經流動到經濟發(fā)達地區(qū)的居民，要盡快通過戶籍制度改革使其能在常住地安居樂業(yè)。相應地，要設計制度使進入城市的農村人口有償放棄家鄉(xiāng)的宅基地，使其宅基地能復耕為農業(yè)用地。這樣，隨著人口適當流出，欠發(fā)達地區(qū)便可通過發(fā)展規(guī)?；霓r業(yè)、旅游業(yè)和資源型產業(yè)來提高人均收入。

第六，對于地方政府的統(tǒng)計數據失真，要設立嚴格的問責制度。建議加大中央對地方、省對下屬縣市的監(jiān)管力量，對統(tǒng)計數據人為造假的行為采取有針對的打擊措施，對相關的負責人應予以問責。特別是各級政府的主要領導，即使其已經離任，對其在任期間的統(tǒng)計數據失真也要追究責任。

作者為上海交通大學特聘教授