《未成年人保護法(2020修正案)》評述

高維儉

(西南政法大學 法學院，重慶 401120)

引言

未成年人是家庭、國家和社會的未來。未成年人法治事業(yè)的發(fā)展具有國家及社會發(fā)展層面的重大戰(zhàn)略意義。一直以來，我國都非常重視未成年人法治工作的發(fā)展，包括2020年10月17日修訂通過的《未成年人保護法(2020修正案)》(以下簡稱《2020修正案》)在內，自1991年《未成年人保護法》頒行以來，為適應社會發(fā)展和變遷，《未成年人保護法》一共經(jīng)歷了三次修改?！?020修正案》從篇章結構、具體條文及制度設置等方面對其進行了修訂，具有重要的進步意義。梳理《未成年人保護法》的演進脈絡，可見包括《2020修正案》在內的三次修改并未突破《未成年人保護法》既有的基本框架，并在相當程度上延續(xù)了《未成年人保護法》存在的不足。因此，筆者擬在梳理相關立法演進脈絡的基礎上，著力分析相關立法的遺留問題，從而探尋系統(tǒng)建構少年法律制度體系的方案。

一、《未成年人保護法》的立法演進

(一)1991年頒行的《未成年人保護法》

1991年頒行的《未成年人保護法》是我國第一部保障未成年人合法權益的全國性專門法律，具有劃時代的標志性意義，與我國簽署的《兒童權利公約》《少年司法最低限度標準》(又稱《北京規(guī)則》)等國際法律規(guī)范文件共同構成保護未成年人的法律規(guī)范體系為未成年人保護的法律實踐提供了重要的法律依據(jù)，也為未來的少年法治建設提供了一定的系統(tǒng)性基礎藍本。

1991年《未成年人保護法》共54條，分為“總則”“家庭保護”“學校保護”“社會保護”“司法保護”“法律責任”及“附則”7章。僅有的54個條文顯然無法滿足系統(tǒng)建構相關制度體系的需要。正因如此，1991年《未成年人保護法》中的多數(shù)條文對很多問題僅作了概括性和宣誓性的規(guī)定，意圖以較少的條文覆蓋更多的內容。這勢必會導致法律規(guī)定的實踐適用性不足，從而無法充分滿足未成年人保護問題的實踐需求。

(二)2006年及2012年的局部修訂

1991年《未成年人保護法》頒布之后，先后經(jīng)歷了2006年和2012年兩次局部修訂。2006年修訂的主要內容包括兩個方面。首先，是對一些重要的法律規(guī)范進行了補足和細化。一方面，以較為系統(tǒng)的法律規(guī)范形式明確規(guī)定了未成年人的合法權益，彌補了原有法律規(guī)范的缺失；另一方面，對負有未成年人保護職責的主體進行了調整和細化，在減少概括性、增加明確性方面有了一定的進步。其次，是對一些相關的社會熱點問題進行了立法回應。一方面，針對留守兒童問題，規(guī)定了委托監(jiān)護制度；另一方面，針對未成年人沉迷網(wǎng)絡的問題，增加了預防未成年人沉迷網(wǎng)絡的有關規(guī)定。

2012年修訂的主要內容是明確規(guī)定了訊問未成年犯罪嫌疑人及被告人、詢問未成年被害人及證人時應當通知其法定代理人或其他人員到場，使其與刑事訴訟法的規(guī)定相一致。由此可知，2012年對《未成年人保護法》的修改僅僅是為了使其內容與《刑事訴訟法》相適應所做的簡單調整，修改的內容非常有限。

綜上而言，《未成年人保護法》先前的兩次修訂都只是在原有制度框架下所做的簡單修補，原有的制度譜系并沒有發(fā)生變化，舊有的一些缺陷依舊存在，也未能解決其缺乏可操作性的問題，致使其在我國的法律體系中仍然處于邊緣化的地位。

(三)《2020修正案》的大幅修改

近年來，隨著社會發(fā)展形勢的演進，尤其是一些未成年人惡性案件的發(fā)生嚴重影響著未成年人的健康成長，面對這一現(xiàn)狀，相關法律制度應對乏力的問題日益凸顯。因而，對未成年人法治問題的社會關注度進一步提升，歷屆全國人大及政協(xié)會議中有關未成年人法律提案的出現(xiàn)頻率不斷上升。[1][2]在這種形勢下，全國人大常委會著手展開對《未成年人保護法》的修訂工作，并形成了《2020修正案》。較前兩次修訂來說，此次修訂是修訂幅度最大、修改內容最多的一次，并于部分領域取得了顯著的進步。

1.根本原則的確立 《2020修正案》明文規(guī)定了“未成年人最佳利益原則”，且于條款的編排體系中將其置于“處理涉及未成年人事項具體原則”之前。此種編排方式實際上隱含了立法者將“未成年人最佳利益原則”作為《未成年人保護法》基本原則或根本原則的立法意圖?！拔闯赡耆俗罴牙嬖瓌t”實際上也是《2020修正案》的基本精神線索，即整體規(guī)范結構、新增法律制度及現(xiàn)有制度更新皆以實現(xiàn)未成年人最佳利益為最高意旨。正是得益于以未成年人最佳利益原則為核心的價值導向，《2020修正案》才得以進行了規(guī)?？涨暗男抻?。

2.篇章體系的適時擴展 在篇章體系方面，《2020修正案》于“社會保護”一章之后、“司法保護”一章之前增加了“網(wǎng)絡保護”“政府保護”兩個專章。一方面，網(wǎng)絡空間的發(fā)展逐漸成熟，社會對其的認知在不斷加深，網(wǎng)絡活動在未成年人生活中所占的比重不斷上升。[3]在此背景下，為推動對未成年人網(wǎng)絡保護的系統(tǒng)化，《2020修正案》將原先零散規(guī)定于“社會保護”章節(jié)中內容單薄的網(wǎng)絡保護規(guī)范設立獨立篇章，集抽象保護理念與具體保護制度為一體，并在一定程度上細化了相關責任主體的具體職責。另一方面，鑒于政府在未成年人保護方面擔任的重要角色，為提升國家親權[4]理念于《未成年人保護法》中的層級，突出國家、政府于未成年人保護中的責任主體地位，《2020修正案》設立“政府保護”專章。總之，“網(wǎng)絡保護”“政府保護”兩個專章的設立無疑是此次修法的重要進步。

3.規(guī)范條文的大量增加 此次修法充實了《未成年人保護法》的內容，條文總量由72條增至132條。在堅持延續(xù)修法過程中不斷細化規(guī)范的一貫思路和做法的基礎上，對其篇章體系進行了必要擴充。法律規(guī)范條文數(shù)量的增加，同時伴隨著未成年人保護工作參與主體范圍的擴大，相應的權利義務種類也隨之增加了。新的權利義務與新的參與主體相結合，新的法律制度得以生成，未成年人法律保護的范圍邊界得以擴展，未成年人法律保護的具體內容得以細化，從而在相當程度上彌補了原有《未成年人保護法》的缺漏。當然，規(guī)范容量擴張所吸納的多元責任主體對未成年人權益保護的積極影響究竟有多大，仍有待于進一步的實踐考察，但立法者對《未成年人保護法》完善所做的努力無疑是值得肯定的。

4.對熱點問題的積極回應 針對近年來的一些社會熱點問題，《2020修正案》給予了積極的回應。首先，確立了監(jiān)護人親職教育制度，以回應諸多未成年人案件中表現(xiàn)出的監(jiān)護人監(jiān)護能力缺失的問題；其次，進一步完善留守兒童權益保護與委托監(jiān)護制度及相關的配套制度，以回應與留守兒童保護相關的突出社會問題；再次，對學校的安全制度予以規(guī)范和細化，并著力建構防范校園欺凌的制度，以回應校園安全及校園欺凌的社會熱點問題；最后，對未成年人參與網(wǎng)絡直播的年齡予以保護性的限制，并對未成年人參與的網(wǎng)絡游戲予以分級規(guī)制，以回應未成年人網(wǎng)絡安全保護的熱點問題；等等。

這些社會熱點問題均源于現(xiàn)實中針對未成年人的法律實踐。其中，我們不難發(fā)現(xiàn)這樣一個發(fā)展脈絡，即在未成年人的法律實踐中顯現(xiàn)出一些相關的具有普遍影響的問題，因而實踐部門為之作出相應的經(jīng)驗探索，繼而理論部門會同實踐部門對其進行了相應的理論探討，以厘清其中的章法，完善相關的理性認知，并對相關的立法予以推進，從而醞釀出《2020修正案》的相關修法措施。由此可見，回應熱點問題的修法思路是具有實踐依據(jù)的。

《2020修正案》是《未成年人保護法》適應社會發(fā)展需要的一次重要革新。其以“未成年人最佳利益原則”為核心價值導向，對相關的社會熱點問題作了積極的回應，并對諸多的規(guī)范條文予以充實、更新和增補，從而在諸多方面取得了前所未有的進步。

二、《2020修正案》的立法遺憾

《2020修正案》在總體上仍然遵循傳統(tǒng)的修補思路，意圖在既有的整體規(guī)范框架內解決問題。基于對未成年人保護現(xiàn)狀及未成年人法治建設的系統(tǒng)分析，筆者認為，《2020修正案》的出臺仍然無法解決《未成年人保護法》素有的弊病，包括其缺乏實踐適用性、規(guī)范協(xié)調性不足、未成年人主體地位缺失以及規(guī)范地位的邊緣化，等等。

(一)缺乏實踐適用性

法律規(guī)范的實踐適用性程度是貫徹其理念原則、發(fā)揮其應有機能的前提?！段闯赡耆吮Ｗo法》一直存在缺乏實踐適用性的問題?！?020修正案》雖然在篇章體系、條文內容等方面做了大幅修改，但在《未成年人保護法》缺乏實踐適用性的問題上，并沒有實質上的改善。

法律規(guī)范實踐適用性的具體影響因素包括責任主體、行為方式和法律后果。對責任主體的規(guī)定是基礎性條件，是行為方式及法律后果規(guī)定的根基所在。沒有明確的責任主體，關于行為模式與法律后果的規(guī)定就無法付諸實施。對行為方式的規(guī)定是橋梁性、紐帶性的規(guī)定，責任主體承擔法律后果是以其行為違背行為方式的規(guī)定為前提的。而關于法律后果的規(guī)定是影響法律規(guī)范實踐適用性的決定性因素。然而，《2020修正案》除對行為方式進行了一定的技術性調整外，在責任主體與法律后果方面皆無明顯建樹。

1.責任主體規(guī)定的模糊性及分散性 責任主體部分并非本次修法的重點所在，其對責任主體的完善包括對責任主體的適應性調整和對責任主體的明確化等技術性調整。

首先，對責任主體歸類整合的修訂多為被動性的調整。一方面，是為了彌補原有立法的缺漏；另一方面，則是因為有關責任主體在現(xiàn)實生活中已經(jīng)發(fā)生了一定程度的變化，因此，《2020修正案》針對原有規(guī)定的滯后性進行了調整。例如，為適應0～3周歲看護機構在名稱、開辦方式等方面的變化，《2020修正案》于“學校保護”一章中將“托兒所”從未成年人安全保障的責任主體中刪除，并于章節(jié)末尾增加了“嬰幼兒照服機構”作為未成年人安全保障的責任主體以承擔未成年人的保護工作。將“托兒所”替換為“嬰幼兒照服機構”僅是為了緩解《未成年人保護法》適用過程中因詞語的陳舊所可能產生的解釋問題。(1)例如，衛(wèi)生部于1980年頒發(fā)的《城市托兒所工作條例(試行草案)》中明確規(guī)定，“托兒所是三歲前兒童集體保教機構”；而教育部2016年頒布的《幼兒園工作規(guī)程》卻將幼兒園的招生對象限定為3周歲以上的學齡前兒童。而“家庭保護”一章中責任主體由“父母”增加為“父母或其他監(jiān)護人”則是為了彌補原有規(guī)范語詞的邏輯缺漏問題。由此可見，對原法所作的適應性調整或缺漏彌補調整對改善責任主體模糊及分散的問題并無實質意義，僅屬于修法過程中的常規(guī)性或技術性調整。

其次，《2020修正案》對責任主體的明確化進行了嘗試性的修訂。通常所說的責任主體模糊，多是針對監(jiān)護人、學校以外承擔未成年人保護職責的主體，尤其是國家機構中承擔未成年人保護職責的主體?！?020修正案》雖然新設立了“政府保護”一章，從形式上強化了政府作為未成年人保護的主體地位，但該章中多以“各級人民政府”“地方人民政府”“縣級以上地方人民政府”等宏觀性表述規(guī)定未成年人保護的責任主體，這樣的表述仍具有相當程度的模糊性。而其他章節(jié)中對未成年人保護國家機構主體的規(guī)定則采用了宏觀性規(guī)定和多元列舉式的規(guī)定(如“新聞出版、教育、衛(wèi)生健康、文化和旅游、網(wǎng)信等部門”)相結合的模式。其中部分規(guī)范中規(guī)定“國家”是未成年人保護的責任主體?！皣摇睂儆谡蔚乩砻~，指一個國家的整個區(qū)域[5](P.497)，而于政治意義上講，國家由特定地域的國民與公權力機構組成[6](P.930)，較之于“各級人民政府”的表述而言，以“國家”作為未成年人保護責任主體的規(guī)定更為模糊。

《2020修正案》雖然在明確責任主體方面做了修訂，且創(chuàng)舉性地將未成年人保護協(xié)調機構的試點權賦予省級人民政府，并為其留出了改革探索的選擇空間，即可以選擇由民政部門以外的行政職能主體承擔協(xié)調未成年人保護工作的職責。一方面，這有利于為相應的改革探索留出空間；另一方面，這并不能解決主體責任不清、多頭管理的問題，甚或存在加劇這種困境及亂象的風險。

2.法律責任規(guī)定的虛置問題 法律責任是法律規(guī)范對其本身適用的決定性因素。原有的《未成年人保護法》設有單獨的“法律責任”一章，共12條?！?020修正案》仍保有“法律責任”一章，并在具體內容上進行了更新和調整，對未成年人的保護義務及責任主體進行了匹配性的調整。

《未成年人保護法(草案一審稿)》(以下簡稱《草案一審稿》)第114第2款規(guī)定：“違反本法規(guī)定，侵害未成年人的合法權益，本法已規(guī)定行政處罰的，依照本法進行處罰；本法沒有規(guī)定的，依據(jù)其他法律、法規(guī)進行行政處罰?！边@一條文屬于原則性的條文，明確了違反《未成年人保護法》的法律責任與其他行政法律責任之間的位階關系，更是賦予《未成年人保護法》在未成年人保護領域相較于其他行政法規(guī)范的優(yōu)先地位，在相當程度上強化了《未成年人保護法》的實踐適用性，同時提升了《未成年人保護法》在我國法律體系中的地位?！恫莅敢粚徃濉分袑`反《未成年人保護法》法律責任條款優(yōu)先性的規(guī)定有助于提升《未成年人保護法》在實踐中的適用性。然而，《2020修正案》卻對《草案一審稿》中的上述規(guī)定進行了刪改，僅規(guī)定了違反《未成年人保護法》同時又違反《治安管理處罰法》的，應依法予以治安管理處罰。這一規(guī)定的實質是對《未成年人保護法》較低適用位階的默認。

有學者通過分析大量的裁判文書發(fā)現(xiàn)，在其調研的司法裁判中，法院沒有單獨適用《未成年人保護法》進行斷案的先例。[7]也有學者通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，《未成年人保護法》作為裁判依據(jù)多被局限于民事審判當中。[8]上述實證研究雖然無法囊括所有的司法裁判，但足以體現(xiàn)《未成年人保護法》對法律責任的規(guī)定在司法實踐中適用性不足的問題。

綜上所述，雖然《2020修正案》在責任主體和法律責任方面都進行了一定的調整，但收效甚微，對相關問題并無實質性的改進，這可能會造成《未成年人保護法》在今后的司法實踐中的適用性仍舊不足的局面。

(二)規(guī)范協(xié)調性不足

法律規(guī)范的協(xié)調性，包括法律規(guī)范內部各要素、不同規(guī)范及不同章節(jié)之間邏輯協(xié)調，以及與外在不同法律規(guī)范之間的協(xié)調。[9]法律規(guī)范的內在協(xié)調性是衡量其自身邏輯圓滿的重要標準，是合格法律規(guī)范理應具備的屬性。法律規(guī)范的外在協(xié)調性不僅僅是該法律規(guī)范自身正當性的問題，更事關整個法律體系的構建和運轉。然而，無論是在內在協(xié)調性方面，還是在外在協(xié)調性方面，《2020修正案》皆未能取得顯著的成效。

1.內在的協(xié)調性問題 《2020修正案》在內在協(xié)調性方面最大的變動在于“網(wǎng)絡保護”“政府保護”兩個專章。該項調整雖然有其積極意義，但卻打亂了《未成年人保護法》的內在邏輯結構。[10]從現(xiàn)有的《未成年人保護法》看，其是以責任主體為標準來劃分不同的章節(jié)。而《2020修正案》增加的“網(wǎng)絡保護”一章卻突破了現(xiàn)有的以責任主體為標準的篇章排列體系，形成了“空間+責任主體”的混合排列體系。然而，網(wǎng)絡空間作為一種供各種主體活動的場域，其本身并不具有任何價值傾向，要實現(xiàn)對未成年人的保護仍然需要各類社會主體的參與，包括家庭、學校、社區(qū)和政府。因而，《2020修正案》采取的混合排列體系，必然會帶來相應的邏輯重疊問題。該修正案中的“網(wǎng)絡保護”一章不僅規(guī)定了網(wǎng)絡服務提供者應履行的保護義務，還規(guī)定了國家及具體的國家機關、社會、學校、家庭、智能終端產品制造者和銷售者等保護主體在網(wǎng)絡空間領域需要對未成年人承擔的保護義務，而對上述主體所應承擔的保護義務已經(jīng)在相應的責任主體章節(jié)作了整體規(guī)定，由此便產生了法律的重復規(guī)定。因此，將“網(wǎng)絡保護”單獨成章，雖然在形式上強調了對未成年人的網(wǎng)絡保護，但實質上卻令《未成年人保護法》的內在邏輯體系更加復雜和混亂。

2.外在的協(xié)調性問題 《未成年人保護法》的外在協(xié)調主要包括與上位法(即憲法)之間的協(xié)調、與其他部門法之間的協(xié)調及與其他少年法之間的協(xié)調，而后兩者的問題較為突出。

《未成年人保護法》與其他部門法之間的協(xié)調主要存在三個方面的問題。

首先，與刑事法(主要是刑法和刑事訴訟法)之間協(xié)調的問題，其核心在于二者根本理念上的差別，即刑事法是以依法追究和懲罰犯罪為目的，以罪刑法定、罪刑相適應和罪刑平等為原則，而未成年人保護法則以保護和促進未成年人健康成長為目的，以保護未成年人的最佳利益為原則。二者在根本理念上的差別勢必會帶來具體制度上的矛盾沖突，如長期監(jiān)禁刑的適用、前科封存及消滅制度的適用、財產刑的適用，等等。其次，與行政法(主要是治安管理處罰法)之間協(xié)調的突出問題在于法律責任條款方面。一方面，是兩者之間優(yōu)先適用的問題；另一方面，在一些重要的法律責任條款缺失的情況下，如監(jiān)護人違背監(jiān)護職責的，依法應援引《治安管理處罰法》的規(guī)定給予行政處罰，然而，《治安管理處罰法》中卻沒有關于監(jiān)護人違背監(jiān)護職責應受行政處罰的具體違法類型的規(guī)定，從而導致了相應行政法律責任的重大缺失。再次，與民事法之間協(xié)調的突出問題主要在于監(jiān)護制度方面，即《未成年人保護法》以及相關刑事法律中存在著諸多與監(jiān)護制度密切相關的制度，如合適成年人到場制度、附條件不起訴制度、未成年人社區(qū)矯正制度和未成年人幫教制度、工讀學校制度、收容教養(yǎng)制度等(筆者將其統(tǒng)一稱為“未成年人刑事監(jiān)護制度”[11])，其中就存在如何與民事監(jiān)護制度進行合理銜接的問題。

《未成年人保護法》與其他少年法之間協(xié)調的問題主要在于其與《預防未成年人犯罪法》之間規(guī)范的重疊。[12]《未成年人保護法》與《預防未成年人犯罪法》是我國關于未成年人的專門法律，二者屬于平行關系。然而，兩者在規(guī)范主旨和規(guī)范內容上皆存在明顯的重疊之處。

就規(guī)范主旨而言，“預防未成年人犯罪”本身即是“未成年人保護”的重要內容，二者之間存在著明顯的理論邏輯重疊。就規(guī)范內容而言，二者多有重復或不協(xié)調的規(guī)定。例如，針對學校教職工侵犯未成年人權益的問題，《2020修正案》表述為“不得對未成年人實施體罰、變相體罰或者其他侮辱人格的行為”，而《預防未成年人犯罪法》則表述為“虐待、歧視未成年人”。

(三)未成年人主體地位的缺失

對《未成年人保護法》未能體現(xiàn)未成年人主體地位的指摘由來已久。[13]然而，作為自《未成年人保護法》頒布以來幅度最大的一次修訂，《2020修正案》仍未能充分體現(xiàn)未成年人的主體地位。

一方面，篇章體系的擴展并未確立未成年人在法律規(guī)范中的主體地位，仍然將未成年人定位于客體的地位。《2020修正案》承繼舊有立法的思路，主要強調國家、社會之中的各類主體對未成年人的保護義務，即未成年人的基本地位只是被保護的對象或客體。應當注意的是，未成年人是國家和社會的重要主體，更是《未成年人保護法》的重要主體。自由意志是未成年人健康成長的關鍵，尊重未成年人的自由意志，保障并培養(yǎng)其意愿的合理表達，不僅是《未成年人保護法》理應包含的重要內容，也是《未成年人保護法》的重要價值目標。

另一方面，《2020修正案》雖有關于增強未成年人自我防衛(wèi)意識的規(guī)定，但相關規(guī)范仍然依附于其他責任主體的職責規(guī)范。而且，具體規(guī)范中僅在少數(shù)涉及未成年人密切、重大利益事項時規(guī)定了聽取未成年人意見的條款。眾所周知，對未成年人保護的所有事項都在不同程度上關系到未成年人的健康成長，盡管未成年人受到自身認知水平的限制，無法完全主導未成年人保護規(guī)范的實施，但在相關配套保護制度的基礎上，應當聽取并尊重未成年人的意見，這不僅有助于促進相關保護制度的正確實施，也是未成年人應當享有的重要權利。

(四)規(guī)范地位的邊緣化

前述的幾個問題大體上屬于《2020修正案》的表層具象范疇。其深層的根源在于《未成年人保護法》的規(guī)范地位問題。追根溯源，我們不難發(fā)現(xiàn)，無論是在社會整體認知和法學理論上，還是在立法上，即在司法實踐中，整個少年法律體系都處于邊緣地帶?！?020修正案》在明確其修法方略時表示：“凡是其他法律有明確規(guī)定的，本法只作原則性、銜接性的規(guī)定；其他法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不夠完善的，盡可能在本法中作出明確具體的規(guī)定?！奔创舜涡薹ǖ哪康脑谟谛扪a其他法律相關的缺失之處，是一種邊緣性的修補，而非系統(tǒng)獨立的建構。由此可見，此次修法維持了先前《未成年人保護法》的軟弱性。[14]作為我國僅有的以未成年人為核心的法律規(guī)范之一，作為對未成年人保護范圍最廣的基本法律規(guī)范，《2020修正案》并沒有以自身為主來進行獨立系統(tǒng)的制度建構，而是輔從于其他法律，進行了邊緣化的修補。這樣的做法使得《未成年人保護法》喪失了對未成年人保護的主導話語權。綜上而言，由于《2020修正案》仍然承繼了原有《未成年人保護法》的邊緣化地位，致使其無法對涉及未成年人保護的法律規(guī)范進行全局性的構建，也無法實現(xiàn)在此基礎之上的法律規(guī)范系統(tǒng)化。

這一根源性的問題對《未成年人保護法》此次的修訂和未來的發(fā)展造成了不利影響。

其一，就責任主體而言，對未成年人的保護必然牽涉現(xiàn)有體制下的諸多責任主體，延續(xù)邊緣修補思路的《2020修正案》必然無法確立未成年人保護的核心責任主體，如專門負責少年福利和保護的行政機構，而僅能繼續(xù)維持對責任主體所作的原則性規(guī)定和多元性規(guī)定，由此將會導致未成年人保護責任主體散亂的問題繼續(xù)存在。

其二，就法律責任的具體內容而言，未成年人保護領域的法律責任具有其自身的系統(tǒng)規(guī)律及特性，并非其他法律可以涵括或替代。然而，邊緣修補思路主導下的《2020修正案》在這方面并沒有較大的改善，致使先前的缺陷依舊存在。

其三，邊緣修補思路主導下的《2020修正案》無法對關于未成年人保護的所有事項作法律規(guī)范方面的全局統(tǒng)籌和系統(tǒng)構建，進而導致其自身的邏輯體系存在缺陷，并與其他法律規(guī)范(尤其是《刑事訴訟法》《預防未成年人犯罪法》)存在大量的重復性規(guī)定。

其四，《2020修正案》未能充分體現(xiàn)未成年人的主體地位，與其所處的邊緣化地位密切相關。邊緣化即意味著輔從或附屬，而在其輔從或附屬的其他法律中，未成年人并無主體地位，因此，所謂的未成年人的主體地位問題也就無從談起。

其五，回應社會關注的熱點問題一直是《未成年人保護法》修訂的重要方向，此次《2020修正案》對社會關注的留守兒童保護、委托監(jiān)護制度、校園欺凌、防止未成年人沉迷網(wǎng)絡等熱點問題進行了回應。社會關注的熱點問題反映的往往是現(xiàn)有法律規(guī)范的缺漏或不合時宜之處，且不少問題是積淀已久的弊病。針對社會熱點問題進行修法是正確的，但修法的實際成效不僅取決于此，還取決于相應法律規(guī)范系統(tǒng)整體的合理性。承繼了邊緣化修法思路的《2020修正案》必定無法對《未成年人保護法》的諸多積弊予以整體革除。因而，其即使迅速地回應了社會關注的問題，并針對熱點問題進行了法律規(guī)制，但卻難以將這些規(guī)定系統(tǒng)地實施并轉化為真切的實踐效益。

綜上所述，《2020修正案》對《未成年人保護法》的修訂仍然秉承邊緣化、修補性的思路，盡管其修訂篇幅較大，且采取了諸多具體的補漏措施，但仍舊無法實現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性的革新目標。

三、少年法律制度的系統(tǒng)建構以及少年法典

邊緣化、修補性的修法思路注定無法使《未成年人保護法》走出一直以來的困境。今后，只有基于少年法學的系統(tǒng)理念，采取主導性、系統(tǒng)性的修法思路，并對未成年人法律規(guī)范作全局性的考慮和系統(tǒng)的構建，才有可能革除《未成年人保護法》及相關法律存在的弊病。關于少年法律制度的系統(tǒng)建構方案，可以借鑒法治發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，結合我國少年法律制度的現(xiàn)狀，著手制定“少年法典”。(2)相關論述可參見高維儉《少年法學》，商務印書館，2021年，第78頁。

(一)少年法典的總體構架

少年法典的總體構架應當包括總則、少年福利法、少年保護法、少年越軌法和附則五個部分。

1.總則 少年法典總則部分應當包括基本規(guī)定、少年權益、責任主體和組織機構等總體性和一般性規(guī)定。第一，“基本規(guī)定”應當包括立法理據(jù)、基本宗旨(如何保護、促進少年健康成長)、基本原則(少年最佳利益原則和少年特別保障原則)、適用對象(未滿18周歲的自然人、對于已滿18周歲但未滿25周歲者可以酌情適用)以及少年法優(yōu)先適用等規(guī)則。第二，“少年權益”應當系統(tǒng)地規(guī)定少年依法享有的權益，即與其他社會主體同享的一般權益和少年專屬的特別權益。第三，“責任主體”應當系統(tǒng)地規(guī)定國家層面的立法、行政及司法方面的職責主體，并系統(tǒng)規(guī)定社會層面的家庭、學校及社區(qū)的責任主體。第四，“組織機構”應當對包括少年專門行政機構、少年相關行政機構及社會團體、少年專門警務機構、少年專門檢察機構、少年專門審判機構、少年專門矯正機構、少年專門教養(yǎng)學校、民間的少年專門社工機構及福利機構以及這些機構之間的協(xié)調合作機制進行系統(tǒng)和完整的規(guī)制。

2.少年福利法 少年福利法應當具有普惠性、事前性和主動性的特點。少年福利法的“普惠性”是指對于所有少年皆具有適用性；所謂“事前性”則是指在少年成長過程中，在未出現(xiàn)問題之前，即對其施以相應的少年福利措施，從而達到“防患于未然”的目的；所謂“主動性”，即少年福利措施的適用并不以相關權利主體的申請為前提，而是由少年福利部門依法主動采取措施。少年福利法于少年法律體系中居于首要地位，是促進少年健康成長、解決少年健康成長問題、預防少年越軌的根本性策略。少年福利法的基本內容包括政府主導責任、家庭福利、學校福利、社區(qū)福利以及違法責任追究，等等。

3.少年保護法 少年保護法即保護少年權益的法律制度的統(tǒng)稱。其中并不包含其他法律中適用于一般人(包括成年人和少年)的法律制度。即少年保護法是鑒于少年易受傷害、認知能力弱、缺乏自我保護意識及能力等身心特點，著眼于某些特定場境和關鍵環(huán)節(jié)而設立的一系列旨在對少年予以特別保護的法律制度的總稱。少年保護法的基本內容應當包括對少年監(jiān)護權和受教育權的特別保護、對其生命權及身體健康權的特別保護、對其人格尊嚴權和心理健康權及隱私權的特別保護、對其財產權的特別保護，還應當包括對其處在危險境地時的救助措施和預防其受侵害的相關措施，以及在其受到侵害時對施害者法律責任的追究等等。

4.少年越軌法 少年越軌法是少年法分論的重要組成部分，相對于少年福利法和少年保護法而言，少年越軌法的理論及制度最為豐富且最具復雜性。一方面，少年越軌法的理論涉及諸多較為深刻的理論研究領域，如兒童發(fā)展心理學、犯罪學、刑事政策學、刑事法學、行為及心理矯治學，等等。另一方面，少年越軌法的制度涉及多種主體 (幾乎囊括了所有的少年法實施主體)、多種對象(包括少年身份違法、少年一般違法者、少年虞犯和少年刑事犯)，且具有相應的極為復雜和精細的制度體系。

(二)少年法典的基本屬性及法律地位

從法律規(guī)范屬性的角度進行分析，“少年法”屬于一門特殊且獨立的部門法，既有實體法規(guī)范，又有程序性規(guī)范，并與其他部門法之間存在多方位的交錯關系?！吧倌攴ǖ洹笔腔讵毩⑾到y(tǒng)建構思路而擬定的全譜系性的法律規(guī)范。在堅持獨立系統(tǒng)建構的原則下，適用“少年法典”時應當適度考慮與其他部門法之間的交錯關系，即在優(yōu)先適用本法的前提下，對其他部門法中不與“少年法典”的特殊性相抵觸的相關法律規(guī)范予以援引性地適用。

在我國的法學理論中，法律規(guī)范可分為憲法、基本法律和普通法律三類?；痉墒俏覈审w系中由全國人民代表大會依據(jù)憲法制定的，調整某一領域的基本社會關系，對相關領域的法律規(guī)范具有統(tǒng)領作用的法律規(guī)范。[15]據(jù)此，“少年法典”在我國法律體系中的地位理應被定義為基本法律，即與刑法、刑事訴訟法、民法典等基本法律居于同一位階。這種法律地位不僅僅是由其調整對象(少年法律關系為基本社會關系)及其利益的重大性(少年利益事關國家和社會的未來)決定的，還是由其規(guī)范的系統(tǒng)性和規(guī)模性決定的。

(三)我國制定少年法典的必要性和可行性

1.必要性 基于我國少年法治事業(yè)發(fā)展的態(tài)勢，制定少年法典具有顯著的必要性。

其一，制定“少年法典”，并對少年相關法律規(guī)范予以系統(tǒng)整合，有助于解決我國少年法律規(guī)范散亂且規(guī)范機制不暢等問題。目前我國的全國性專門少年法律有兩部，即《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》。同時，包含維護少年權益法律規(guī)范的其他法律數(shù)目眾多，如《母嬰保健法》《殘疾人保障法》《婦女權益保障法》《義務教育法》《教育法》《收養(yǎng)法》《繼承法》《食品衛(wèi)生法》《傳染病防治法》《民法典》《民事訴訟法》《婚姻法》《刑法》《刑事訴訟法》等等。另外，在國際法律規(guī)范方面，我國還簽署了多項相關的國際法律規(guī)范性文件，如《北京規(guī)則》《利雅得準則》和《兒童權利公約》等等。雖然，我國已經(jīng)有了專門法律法規(guī)、相關法律規(guī)范及國際法律規(guī)范三個層面的少年法律規(guī)范，其數(shù)量較多且具體內容涉及各種法律性質的少年權益問題，但其內容存在系統(tǒng)缺失、形式散亂等問題。而且，現(xiàn)有的諸多制度在實踐中缺乏可操作性，一些法律規(guī)范流于宣言性的形式，致使現(xiàn)有的法律規(guī)范沒有形成比較完整的少年立法體系，也未能實現(xiàn)系統(tǒng)的法律體系功能。

其二，制定“少年法典”有助于我國少年法治事業(yè)邁入新的發(fā)展階段。法典化是對相關領域法律規(guī)范全譜系性的整體謀篇及系統(tǒng)建構，是相關領域立法發(fā)展的高級階段，是相關領域法治發(fā)展成熟化的重要標志。隨著我國少年法治事業(yè)的發(fā)展，其面臨的深層次、系統(tǒng)性的問題日益凸顯，而國家決策者和社會公眾都對少年法治事業(yè)的系統(tǒng)提升及困境解決寄望頗深。申言之，系統(tǒng)提升我國少年法治事業(yè)的發(fā)展水平、擺脫目前的困境是國家和民眾的共同期許與迫切需要，制定“少年法典”則是滿足現(xiàn)實需求的最佳選擇。

2.可行性 少年法律制度的系統(tǒng)建構是當前我國少年法治建設的基本要務，如何系統(tǒng)謀篇是首先要考慮的問題。申言之，我們首先需要考慮如何抉擇少年立法體系模式的問題。對此，借鑒相關法治發(fā)達國家的經(jīng)驗，筆者認為可以有三種選擇，即單層模式、雙層模式或法典模式。

北歐國家的少年立法采用福利主導型的單層模式有其特殊的物質基礎、精神基礎和制度基礎。從物質方面而言，北歐國家的人均國民生產總值位居世界前列，屬于高福利的國家；就其精神基礎而言，北歐國家富裕的物質條件培育了其國民優(yōu)雅、寬容的文化精神狀態(tài)，社會福利文化意識非常濃厚，施行的刑罰也較為寬仁，如其刑罰體系沒有死刑和終身監(jiān)禁，對成年人的最高刑僅為21年監(jiān)禁，對少年的最高刑僅為10年或16年監(jiān)禁；就其制度基礎而言，北歐國家的社會福利制度歷史悠久，制度體系完善。因此，北歐國家的少年立法選擇福利主導型的單層模式符合其整體的發(fā)展狀況。

近年來，我國的經(jīng)濟飛速發(fā)展，但目前正處于全面建成小康社會的關鍵時期。從社會整體的精神基礎看，我國國民對于違法犯罪行為的報應訴求還非常強烈。從制度基礎看，我國的福利制度體系尚未建立，少年福利制度也基本處于系統(tǒng)缺失的狀態(tài)，因而與完善的社會福利制度體系還存在較大的差距。故而，我國尚不具備建構福利主導型單層少年立法體系模式的條件。

筆者認為，我國的少年立法體系建設宜采取諸多國家和地區(qū)選擇的雙層模式。一方面，我國現(xiàn)有的少年法律制度和理念與這些國家或地區(qū)的相關制度及理念有著相近的淵源，便于借鑒和對接；另一方面，我國現(xiàn)有的少年法律制度和理念的內容已經(jīng)顯露出其雙層構架的模式，如《未成年人保護法》相對于“少年福利及保護法”，再如《預防未成年人犯罪法》《刑法》《刑事訴訟法》和《治安管理處罰法》中關于少年違法犯罪的處理制度相對于“少年越軌法”。因此，我國少年立法體系雙層模式的建構方式可以包括兩個方面。一方面，將《未成年人保護法》改造為“少年福利及保護法”，使少年福利制度與少年保護制度區(qū)分并立(可借鑒我國臺灣地區(qū)《兒童及少年福利與權益保障法》)，并輔以相應的單行法規(guī)和附屬法律；另一方面，將《預防未成年人犯罪法》改造為“少年越軌法”，系統(tǒng)整合、補充完善我國關于少年違法犯罪的處理制度，并輔以相應的單行法規(guī)和附屬法律。如此的建構模式無論是在理念基礎上，還是在實踐操作上，基本上都是順理成章的。

如果將早期的少年刑事特別法定義為少年立法的1.0模式、中期的“少年福利法+少年越軌法”為少年立法的2.0模式，那么集“少年福利法+少年保護法+少年越軌法”為系統(tǒng)整體的三元模式的“少年法典”即為少年立法的3.0模式。筆者認為，無論是從功效性的角度考慮，還是從經(jīng)濟性的角度考慮，抑或從發(fā)展戰(zhàn)略的角度考慮，我國都應當選擇少年立法的3.0模式。雖然目前我國的少年立法還較為落后，但后發(fā)優(yōu)勢的戰(zhàn)略機遇是不容錯過的，相信在借鑒其他國家先進經(jīng)驗的基礎上是可以達成這一目標的。

結語

《2020修正案》雖然具有一定的進步意義，但其邊緣化、修補性的修法思路無法使我國的《未成年人保護法》徹底擺脫現(xiàn)處的困境，更無法實現(xiàn)我國少年法律制度系統(tǒng)提升的目的。致使我國的少年法律制度仍然存在主導話語權缺失、地位邊緣化、自身體系散亂、實踐適用性缺乏等諸多問題。在對現(xiàn)有問題進行深入研究，同時借鑒域外先進經(jīng)驗的基礎上，對我國的少年法律規(guī)范予以系統(tǒng)整合，進而制定“少年法典”是促進我國少年法治事業(yè)境界提升的應有之義。雖然目前我國少年法律制度的發(fā)展落后于西方法治發(fā)達國家，這些法治發(fā)達國家也尚未制定“少年法典”?？v觀各國少年法的發(fā)展進程及內在規(guī)律，少年法律制度的專門化、系統(tǒng)化、部門法化業(yè)已成為現(xiàn)實，而制定“少年法典”則是其必然的發(fā)展方向。筆者認為，我國已經(jīng)具備了后來居上的兩個重要條件，即良好的自身基礎和域外可供借鑒的先進經(jīng)驗，今后在少年法律規(guī)范發(fā)展的過程中應當進一步加強對少年法學理論的研究，并對相關理論進行系統(tǒng)構建，以最終實現(xiàn)制定“少年法典”的目標。