新農(nóng)村建設背景下農(nóng)村學前教育發(fā)展模式之探索

滕 瓔 呂 蘋

【摘要】新農(nóng)村建設的逐步開展為打破原有城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)一體的教育均衡化發(fā)展提供了可能。浙江省杭州市余杭區(qū)在借鑒國外經(jīng)驗，分析本地實情的基礎上形成了發(fā)展農(nóng)村學前教育的“六統(tǒng)一”“一園多點”發(fā)展模式。提出與落實這一模式需要政府提高對學前教育的認識，明確政府發(fā)展學前教育的職責；需要政府加強領導，完善學前教育管理體制；需要政府多渠道增加財政投入，確保教育經(jīng)費逐年增長；需要充分發(fā)揮社會力量的作用，以合力推進農(nóng)村學前教育的發(fā)展。

【關鍵詞】農(nóng)村學前教育；一園多點；發(fā)展模式；余杭區(qū)

【中圖分類號】G619【文獻標識碼】A【文章編號】1004-4604(2009)12-0032-04

進入新世紀。新農(nóng)村建設的逐步開展為我國農(nóng)村學前教育的發(fā)展提供了良好的契機，因為它為打破原有城鄉(xiāng)二元結構、促進城鄉(xiāng)一體的教育均衡化發(fā)展提供了可能。然而，毋庸諱言的是，當前我國農(nóng)村學前教育的發(fā)展還是滯后于新農(nóng)村建設步伐的。因此，在新農(nóng)村建設背景下探索兼有前瞻性與可行性的農(nóng)村學前教育發(fā)展模式以促進學前教育的均衡發(fā)展，具有重大的現(xiàn)實意義。為了解新農(nóng)村建設背景下農(nóng)村學前教育發(fā)展的現(xiàn)狀，筆者走訪了新農(nóng)村建設的先進省份——浙江省各地。了解到一些有益的經(jīng)驗與做法，其中杭州市余杭區(qū)“六統(tǒng)一”“一園多點”的發(fā)展模式應是一個范例。它為發(fā)展農(nóng)村學前教育、提高農(nóng)村學前教育質量提供了許多可供借鑒的經(jīng)驗。本文試圖解析這一發(fā)展模式，為在新農(nóng)村建設背景下推動農(nóng)村學前教育的發(fā)展提供參考。

一、“六統(tǒng)一”“一園多點”發(fā)展模式的含義

農(nóng)村地區(qū)各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村分布分散，為了便于管理以均衡發(fā)展農(nóng)村學前教育，余杭區(qū)提出了“一園多點”的發(fā)展模式。余杭區(qū)規(guī)定所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)原由小學或行政村管理、資產(chǎn)為公有(含集體所有)的農(nóng)村幼兒園均要從小學或行政村管理中分離出來，作為分園和教學點歸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公辦中心幼兒園，并實行全鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)學前教育經(jīng)費管理、教師調配、教師工資發(fā)放、教師工作考核、教玩具配備、辦學質量評估等“六統(tǒng)一”制度。

二、余杭區(qū)農(nóng)村學前教育發(fā)展模式解構

杭州市余杭區(qū)是浙江省新農(nóng)村建設先進區(qū)。在探索農(nóng)村學前教育發(fā)展過程中，他們提出了實行公辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園在農(nóng)村辦分園(或教學點)進行“六統(tǒng)一”管理的“一園多點”發(fā)展模式，并取得了顯著成效，實現(xiàn)了農(nóng)村學前教育的跨越式發(fā)展。實施“六統(tǒng)一”“一園多點”發(fā)展模式需要多方面作出努力和加強配合。

(一)提高對學前教育的認識，明確政府發(fā)展學前教育的職責

1確立發(fā)展目標，科學規(guī)劃

余杭區(qū)教育局在借鑒國外經(jīng)驗以及貫徹落實國務院轉發(fā)的10部門《關于幼兒教育改革與發(fā)展的指導意見》精神的基礎上，于2005年制定了學前教育近期(2006～2015年)發(fā)展目標，提出至2010年，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)至少建立1所公辦中心幼兒園，90％以上的幼兒園達到杭州市農(nóng)村規(guī)范幼兒園標準，并進入余杭區(qū)等級幼兒園行列；全區(qū)學前3年幼兒入園率繼續(xù)保持在98％以上，0～3歲嬰幼兒家長受訓率達95％以上?；拘纬?～6歲兒童學前教育體系。至2015年，所有農(nóng)村幼兒園均達到杭州市農(nóng)村規(guī)范幼兒園標準。

2出臺具體政策，明確職責

要達到以上發(fā)展目標，必須改變當前農(nóng)村幼兒園管理體制，將對村級幼兒園的管理從村小學或村委會中徹底分離出來，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)中心幼兒園實行統(tǒng)一管理。早在2003年年底，余杭區(qū)政府就轉發(fā)了區(qū)教育局《關于進一步加快余杭區(qū)學前教育改革與發(fā)展的意見》，明確提出村幼兒園由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)公辦中心幼兒園統(tǒng)一管理。2004年下發(fā)了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)學前教育機構布點規(guī)劃和建設的實施意見》。2007年余杭區(qū)政府又轉發(fā)了區(qū)教育局《關于進一步推進余杭區(qū)學前教育改革與發(fā)展的若干意見的通知》。一系列政策的出臺使農(nóng)村“一園多點”模式得到了落實和發(fā)展。

3抓住發(fā)展契機，大力推行

隨著“一園多點”發(fā)展模式的試行，從2005年下半年起，余杭區(qū)抓住了創(chuàng)建杭州市學前教育先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的契機，及時總結先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的做法，大力宣傳推廣典型經(jīng)驗，同時要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)學前教育十年發(fā)展規(guī)劃》時，明確將“中心幼兒園以分園或教學點的形式辦好農(nóng)村規(guī)范園的‘一園多點發(fā)展模式”列入規(guī)劃。并及時創(chuàng)造條件予以實施。

(二)加強領導，完善學前教育管理體制

1加強學前教育工作的領導

余杭區(qū)政府為此建立了學前教育工作聯(lián)席會議制度，以教育、財政、建設、物價、衛(wèi)生、人事、勞動保障、民政、公安、消防等有關部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)為成員單位，定期通報、協(xié)調、解決全區(qū)學前教育事業(yè)發(fā)展中的問題，從而促進了學前教育事業(yè)穩(wěn)步、持續(xù)、健康發(fā)展。

2因地制宜完善學前教育管理體制

發(fā)展農(nóng)村學前教育要完善相關行政管理體制，健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村三級幼兒教育管理組織，為此，余杭區(qū)政府建立健全這三級管理組織，成員除教育部門派出的幼教干部外，還有縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)中心幼兒園的園長及教師，上一級組織對下一級幼教機構承擔業(yè)務指導和管理責任，并協(xié)助本級政府和有關部門貫徹執(zhí)行學前教育的方針政策，充分發(fā)揮縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)中心幼兒園的示范、帶頭作用，從而在整體上帶動農(nóng)村學前教育的發(fā)展。

余杭區(qū)政府實行“一園多點”發(fā)展模式后，將學前教育發(fā)展列為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)及相關部門工作實績考核指標。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府不但統(tǒng)一規(guī)劃本轄區(qū)內學前教育的發(fā)展，積極籌資建設好鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦中心幼兒園和農(nóng)村規(guī)范幼兒園，還負責轄區(qū)內托幼園所的日常管理。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都建有公辦中心幼兒園，并依托公辦中心幼兒園以分園或教學點的形式辦好農(nóng)村規(guī)范幼兒園。大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有專職幼教干部，小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘中心園園長為兼職幼教干部，每年召開各鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼教干部會議，討論解決各鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園在發(fā)展中出現(xiàn)的問題。逐步完善的管理體制明確了各級政府在經(jīng)費籌措中應承擔的責任，從而有效地促進了各地學前教育的發(fā)展。

(三)多渠道增加財政投入，確保教育經(jīng)費逐年增長

1確保財政性學前教育經(jīng)費的投入

在我國，現(xiàn)階段的學前教育是準公共產(chǎn)品。它具有公共性、競爭性和外部性等特征。學前教育的這一屬性決定了政府應成為學前教育經(jīng)費籌措的主體，承擔起相應的公共財政責任?！兹欢?，我國財政性學前教育經(jīng)費投入一直很低，這不利于學前教育發(fā)展?；谶@一背景，2006年杭州市政府提出，縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)在同級教育事業(yè)經(jīng)費中應安排一定比例的學前教育事業(yè)經(jīng)費，并將其列入財政預算，做到逐年增長。

余杭區(qū)在貫徹落實杭州市相關政策的同時。提出公辦幼兒園事業(yè)經(jīng)費要做到逐年增長，區(qū)級學前教育事業(yè)經(jīng)費要達到區(qū)級財政性教育事業(yè)經(jīng)費的7％以上，超過了杭州市政府規(guī)定的5％的

標準。財政經(jīng)費的投入保障了農(nóng)村學前教育事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展。

2縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級共同籌措學前教育經(jīng)費

在我國。學前教育實行的是“地方負責、分級管理”制度。農(nóng)村學前教育經(jīng)費籌措的責任主體是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實踐中，許多縣級政府將發(fā)展學前教育事業(yè)的責任下移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，自身并沒有很好地履行應有的責任和義務，財權和事權不統(tǒng)一導致了我國農(nóng)村學前教育發(fā)展困境的產(chǎn)生。

余杭區(qū)根據(jù)實際情況，出臺了區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)兩級財政預算經(jīng)費制度，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應每年安排相應的配套經(jīng)費，用于發(fā)展該地區(qū)學前教育事業(yè)。公辦幼兒園(含分園和教學點)的新建、改建和較大規(guī)模的園舍維修，所需經(jīng)費單獨列入財政預算，按區(qū)財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政1：1的比例來安排建設經(jīng)費，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一安排。

3落實預算內生均公用經(jīng)費

生均公用經(jīng)費可反映某一地區(qū)財力支持教育的程度。一直以來，我國的財政性學前教育經(jīng)費都偏低，生均公用經(jīng)費自然也很低。余杭區(qū)提出，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)財政性學前教育事業(yè)經(jīng)費中應安排一定比例的幼兒園生均公用經(jīng)費，并做到逐年增長。2007年，區(qū)級政府安排的公辦幼兒園(含分園、教學點)及年審合格民辦幼兒園的生均公用經(jīng)費為40元／生·年，按隸屬關系，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)按不低于1：1的比例配套投入。至2010年，區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安排的幼兒園生均公用經(jīng)費將分別達到小學生生均公用經(jīng)費的1／3以上。

4設立學前教育專項經(jīng)費

在我國，政府投入學前教育的經(jīng)費本來就有限。這點有限的經(jīng)費主要投入到了少數(shù)城市和縣城公辦園。廣大農(nóng)村地區(qū)受惠不大，政策具有扶強而不具有助弱性。韓國學前教育發(fā)展的成功經(jīng)驗告訴我們，必須重視落后地區(qū)的教育發(fā)展，在教育政策上給予傾斜。我國是發(fā)展中國家，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不均衡，農(nóng)村是人口最多的地區(qū)。應給予最大限度的支持。要從根本上解決經(jīng)費短缺和長遠發(fā)展的問題，政府必須加大對學前教育的財政投入。

2008年起，余杭區(qū)區(qū)級財政每年安排學前教育設備補助專項經(jīng)費200萬元，主要用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)中心幼兒園及經(jīng)濟相對薄弱的農(nóng)村幼兒園添置教玩具。每年由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)一上報，教育部門核準，按總金額50％的比率給予補助，對經(jīng)濟相對薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)給予一定的政策傾斜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也設立學前教育專項經(jīng)費。杭州市政府則規(guī)定，用以獎代撥的形式，一次性獎勵評上“學前教育先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)”者10萬元補助經(jīng)費。

(四)充分發(fā)揮社會力量的作用，合力推進農(nóng)村學前教育的發(fā)展

1建立合理的成本分擔機制

在我國，學前教育是非義務教育。廣大農(nóng)村學前教育完全靠國家來承擔經(jīng)費是不現(xiàn)實的。發(fā)展農(nóng)村學前教育，必須建立起政府、社會和個人共同分擔的經(jīng)費籌措機制。政府應根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾的承受能力以及幼兒園提供的教育質量和教學設施等，制定合理的收費標準，以建立合理的成本分擔機制。

余杭區(qū)明確規(guī)定幼兒園按等級收費。甲級375元／人，乙級250元／人，丙級200 5／人，丁級100／人，分園和教學點大多按丙級幼兒園的標準收費，個人可以根據(jù)各自的經(jīng)濟承受能力和需要選擇幼兒園。

2重視社會集資，建立有效的激勵機制

通過企業(yè)、團體、個人的捐款獲得辦學經(jīng)費，也是籌措學前教育經(jīng)費的重要渠道。但就目前來說，我國學前教育的社會集資數(shù)量非常少，且主要集中在城鎮(zhèn)。究其原因主要有：第一，社會對學前教育不夠重視；第二，政府沒有建立有效的激勵機制。在美國，募捐的形式很多，有先進捐贈、不動產(chǎn)所有權捐贈、有形資產(chǎn)捐贈等幾十種捐贈方式。這些林林總總的捐贈方式往往都帶有捐贈方獲名獲利或名利雙收的策略，但我國目前的捐贈通常是無償捐贈，不能有效地調動捐贈者的積極性。

3規(guī)范民辦托幼園所的辦園行為

開設民辦學前教育機構也是普及農(nóng)村學前教育的重要途徑。在我國農(nóng)村，許多經(jīng)營者利用空房屋設立了簡易的學前教育機構，這些機構往往經(jīng)費有限，辦學規(guī)模小，條件簡陋，不利于幼兒健康全面發(fā)展。因此，對于民辦學前教育機構而言，政府的規(guī)范、扶持非常重要。

余杭區(qū)對符合辦園標準的民辦幼兒園一視同仁，按公辦幼兒園標準對其發(fā)放生均公用經(jīng)費，支持民辦幼兒園的可持續(xù)發(fā)展。對不符合辦園標準的民辦幼兒園，則按照“一撤(附近有規(guī)范的公辦幼兒園或民辦幼兒園，且有能力容納時)、二并(有必要設點。并有閑置的教育資源或擬新建幼兒園時)、三納入(無上述兩種條件時，先由中心幼兒園接管。作為教學點納入統(tǒng)一管理，待有條件時再作調整)”的工作思路，整頓、規(guī)范民辦幼兒園。這些措施有力地保障了農(nóng)村民辦幼兒園的健康發(fā)展，極大地促進了當?shù)剞r(nóng)村學前教育事業(yè)的發(fā)展。

三、余杭區(qū)農(nóng)村學前教育發(fā)展模式實施的成效

經(jīng)過幾年的努力。余杭區(qū)農(nóng)村學前教育有了跨越式的發(fā)展。到2004年年底，全區(qū)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)成為省級教育強鎮(zhèn)；2007年區(qū)教育局被評為杭州市首批教育科學和諧發(fā)展業(yè)績優(yōu)秀考核單位。至當年7月底，全區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村學前教育均實行了中心幼兒園“一園多點”的發(fā)展模式。目前全區(qū)共有具獨立法人資格的幼兒園63所，在園幼兒27331名，學前三年幼兒入園率為98.73％，等級幼兒園在園幼兒覆蓋率為94.47％；園長及專任教師1506名，其中公辦園教師440名，學歷達標率為99.73％。全區(qū)有杭州市學前教育先進鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)9個，省級示范性幼兒園6所。市級農(nóng)村示范中心幼兒園19所。全區(qū)基本形成了以省、市示范性幼兒園為窗口，以公辦園為主體，以民辦園為補充，多形式辦園協(xié)同發(fā)展的格局。先進科學的發(fā)展模式有效地整合了余杭區(qū)農(nóng)村學前教育資源。穩(wěn)定了幼兒園教師隊伍，提高了農(nóng)村幼兒園的辦園質量。