誰(shuí)來(lái)改革？

無(wú)論是“一金一費(fèi)”，還是民航發(fā)展基金，這些年的征收一直飽受詬病。

梳理20余年來(lái)民航發(fā)展基金的多次調(diào)整，似乎每次都在響應(yīng)公眾的號(hào)召、順勢(shì)改革?？闪罟娛氖?，每一次的調(diào)整非但沒(méi)有公開(kāi)任何信息、釋放出停止征收的信號(hào)，反倒是更加牢固地把機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)與機(jī)票費(fèi)綁在了一起，征收得更加“名正言順?！?/p>

2015年12月31日，民航發(fā)展基金將停止執(zhí)行，在那之后，乘客是繼續(xù)繳納民航發(fā)展基金呢？還是改為繳納某某費(fèi)或者某某基金呢？

明確定位

“財(cái)政部敗訴?！?/p>

這是上海律師王錄春向財(cái)政部申請(qǐng)公開(kāi)民航發(fā)展基金一案后，媒體的一致論調(diào)，雖然“告贏了”財(cái)政部，但公眾最希望得到的信息卻沒(méi)有公布，至今，民航發(fā)展基金的具體信息公眾仍不知曉。

長(zhǎng)期以來(lái)，包括律師在內(nèi)的諸多社會(huì)人士多在質(zhì)疑機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)、民航發(fā)展基金的不合理、不合法性，但從法律和行政角度來(lái)看，無(wú)論是機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)還是民航發(fā)展基金的存在根本不能成立，其收費(fèi)更是一種令人無(wú)法接受的行為。

作為中國(guó)航空法律服務(wù)中心首席專(zhuān)家，北京市藍(lán)鵬律師事務(wù)所主任律師張起淮對(duì)“民航發(fā)展基金”給予了一定的肯定，在他看來(lái)，由民航發(fā)展基金來(lái)取代“一金一費(fèi)”，從一定程度可以看出，財(cái)政部、民航總局等部門(mén)對(duì)這個(gè)領(lǐng)域做出調(diào)整的積極性，但只是換了個(gè)名稱(chēng)，還是不能改變其自身的問(wèn)題。

就在民航發(fā)展基金剛剛實(shí)施不久，張起淮就在其博客撰文，對(duì)民航發(fā)展基金的性質(zhì)和作用發(fā)表了看法，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是彌補(bǔ)機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)不善還是用在民航建設(shè)？如果機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)是稅費(fèi)，就應(yīng)該向納稅人說(shuō)明收取依據(jù)和使用情況；如果是捐贈(zèng)，應(yīng)該遵循自愿的原則；如果是投資，就應(yīng)該有回報(bào)。

他認(rèn)為，征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的定位模糊是造成該項(xiàng)收費(fèi)尷尬局面的主要原因，采取公開(kāi)實(shí)施流程、賬目及資金投入成果，把基金的征收、管理、分配和審計(jì)放置在社會(huì)公眾的“透明視野”監(jiān)督之下，以事實(shí)為依據(jù)，合理且合法，讓老百姓了解民航發(fā)展基金、真正愿意繳納基金，這才是衡量這項(xiàng)制度設(shè)立和運(yùn)行的根本基礎(chǔ)。

機(jī)場(chǎng)營(yíng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

正如張起淮律師的疑問(wèn)，民航發(fā)展基金是否在彌補(bǔ)機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)不善，在機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)當(dāng)中，這筆費(fèi)用的確是不可忽視的重要收入。

作為財(cái)政部批準(zhǔn)的得到機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)補(bǔ)貼的三家上市機(jī)場(chǎng)公司，北京首都機(jī)場(chǎng)、廣州白云機(jī)場(chǎng)、海南美蘭機(jī)場(chǎng)，在接受采訪時(shí)均保持沉默。

據(jù)北京首都機(jī)場(chǎng)一位負(fù)責(zé)航班調(diào)度的內(nèi)部人士透露，如果僅把首都機(jī)場(chǎng)作為一家上市公司來(lái)看，其經(jīng)營(yíng)不是特別理想，假設(shè)沒(méi)有民航發(fā)展基金作為收入，這家上市公司的年報(bào)將很難看。

機(jī)場(chǎng)營(yíng)業(yè)收入“依賴(lài)”民航發(fā)展基金，也反映出我國(guó)機(jī)場(chǎng)行業(yè)的經(jīng)營(yíng)窘境。

在我國(guó)機(jī)場(chǎng)的營(yíng)業(yè)收入結(jié)構(gòu)中，主要分為航空性業(yè)務(wù)和非航空性業(yè)務(wù)，其中航空性業(yè)務(wù)收入占比多超過(guò)50%，相反，國(guó)外民航業(yè)發(fā)達(dá)的國(guó)家、地區(qū)，非航空性收入甚至能占總收入的60%。

我國(guó)航空性業(yè)務(wù)收入中，機(jī)場(chǎng)費(fèi)收入占據(jù)了三成左右。對(duì)此，一些研究航空領(lǐng)域的分析師認(rèn)為，這說(shuō)明我國(guó)機(jī)場(chǎng)營(yíng)業(yè)收入結(jié)構(gòu)過(guò)度依賴(lài)航空性業(yè)務(wù)，尤其是其中的機(jī)場(chǎng)費(fèi)收入，這種失調(diào)的結(jié)構(gòu)不僅對(duì)機(jī)場(chǎng)發(fā)展不利，而且對(duì)整個(gè)民航行業(yè)也是一種警告。

好消息是，隨著行業(yè)運(yùn)力增速以及國(guó)際航線需求的火爆，我國(guó)大型機(jī)場(chǎng)的非航空性收入正在增速，機(jī)場(chǎng)方面也在做出調(diào)整。

以首都機(jī)場(chǎng)為例，光大證券分析師陳佳寧在對(duì)首都機(jī)場(chǎng)的分析中指出，機(jī)場(chǎng)方面也在注意調(diào)整營(yíng)業(yè)收入結(jié)構(gòu)，全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不佳和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增速放緩，影響民航交通需求，導(dǎo)致公司航空性業(yè)務(wù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)趨于平緩；因此通過(guò)積極拓展零售業(yè)務(wù)、新增廣告資源來(lái)調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，近幾年首都機(jī)場(chǎng)非航空性業(yè)務(wù)收入占比總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，從 2009年占比 37%上升至2012年占比42%。

但是從整個(gè)機(jī)場(chǎng)行業(yè)來(lái)看，機(jī)場(chǎng)還是需要來(lái)自民航發(fā)展基金的大力支持。

當(dāng)下，我國(guó)各地正在加快興建機(jī)場(chǎng)、大力發(fā)展民航業(yè)，而多數(shù)機(jī)場(chǎng)都存在運(yùn)營(yíng)虧損情況；一面是大量在建的機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目，一面是面臨虧損但又必須堅(jiān)持下去的機(jī)場(chǎng)，解決困境更需政府給予的補(bǔ)貼，這樣，本就是促進(jìn)民航業(yè)快速發(fā)展的民航發(fā)展基金，還將成為機(jī)場(chǎng)未來(lái)的重要收入。

完善預(yù)算體制

如果不能取消征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，那么，該如何讓民航發(fā)展基金的使用令人信服，保障基金用到正處？

這就需要一個(gè)完善的預(yù)算制度?？刹粯?lè)觀的是，我國(guó)在公共財(cái)政領(lǐng)域的預(yù)算制度一直不完善，也導(dǎo)致了諸多問(wèn)題的發(fā)生。

“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)收了這么多年也該停止了吧?！笔藢萌腥珪?huì)前期，在天和經(jīng)濟(jì)研究所舉辦的一次論壇中，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)科首席教授李煒光說(shuō)出了這樣的話(huà)。但并未就機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)這個(gè)具體話(huà)題在會(huì)上展開(kāi)探討。

實(shí)際上，在財(cái)政部公布的數(shù)十項(xiàng)政府性基金收入決算中，民航發(fā)展基金的收入規(guī)模也占據(jù)了重要位置，而這些數(shù)目可觀的政府性基金在投入民航服務(wù)領(lǐng)域后，并未得到公眾的一致認(rèn)可，反而招致了“廢止”的呼喊。

造成如此境況，并非只是民航領(lǐng)域的特殊原因所致?！盀槭裁次覀兒芏嗟姆?wù)不到位？”李煒光自問(wèn)，“就是因?yàn)槲覀兊墓藏?cái)政體制不完善，首先就是要建立公共財(cái)政預(yù)算方面合理、完善的體制，需要改革?！?/p>

李煒光的話(huà)，恰恰與民航發(fā)展基金在預(yù)算、決算中的諸多問(wèn)題相契合。

財(cái)政部?jī)H是對(duì)民航發(fā)展基金的每年收支公示預(yù)算、決算情況，具體信息從未公開(kāi)；而翻看民航總局的部門(mén)預(yù)算、決算，甚至對(duì)每年收支的“一金一費(fèi)”、民航發(fā)展基金都未公示完整，而這筆政府性基金的具體去向、所用金額更沒(méi)有詳細(xì)信息?；馂楹瓮度氲皆擁?xiàng)目上，公眾更是不清楚，預(yù)算體制的不完善，使得信息不能透明公開(kāi)，又何來(lái)令人信服的監(jiān)督？

在李煒光看來(lái)，不僅民航領(lǐng)域，我國(guó)很多領(lǐng)域都存在類(lèi)似的問(wèn)題，解決再多的問(wèn)題，還不如找出這些問(wèn)題的共有原因，但他感嘆，“想要完善公共財(cái)政預(yù)算等方面的體制改革，我們還是缺乏共識(shí)，這方面的變化，一些決策者還是聽(tīng)不進(jìn)去?！?/p>

鏈 接

目前世界上還有加拿大、巴西、菲律賓在本國(guó)內(nèi)大部分機(jī)場(chǎng)征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。另外還有8個(gè)國(guó)家僅在國(guó)內(nèi)少數(shù)機(jī)場(chǎng)征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)，這8個(gè)國(guó)家是秘魯、阿根廷、洪都拉斯、印度尼西亞、印度、英國(guó)、烏拉圭和愛(ài)爾蘭。

加拿大的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)普遍高于其他國(guó)家，每個(gè)機(jī)場(chǎng)和航空公司所征收的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不同，從10美元到30美元不等，約為人民幣60.94元至182.82元。

例如，加拿大皮爾森航空公司向離境乘客征收每人次23.88美元（約145.52元人民幣），轉(zhuǎn)機(jī)乘客每人次3.82美元（約23.28元人民幣）；卡爾加里機(jī)場(chǎng)則征收每人次30美元（約182.82元人民幣）的離境乘客機(jī)建費(fèi)。

在菲律賓，國(guó)內(nèi)航班一般每次向乘客征收200菲律賓比索（約4.78美元，30.39元人民幣）。同時(shí)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)在每個(gè)機(jī)場(chǎng)也都有所不同，通常連同機(jī)票一起支付。

巴西的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)被包含在機(jī)場(chǎng)稅內(nèi)。國(guó)際航班機(jī)場(chǎng)稅為36巴西雷亞爾（約15.86美元；96.75元人民幣），國(guó)內(nèi)航班則按城市等級(jí)不同收取4種不同的機(jī)場(chǎng)稅。

公開(kāi)資料顯示，加拿大人均GDP為56140美元，菲律賓人均GDP為2325美元，巴西人均GDP為13441美元，中國(guó)人均GDP超過(guò)6000美元。

（本刊實(shí)習(xí)記者吳蓉整理）

巴西機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

幣種一類(lèi)城市二類(lèi)城市三類(lèi)城市四類(lèi)城市

巴西雷亞爾19.6215.4211.588.01

美元8.636.795.103.53

人民幣（元）52.6241.3631.0621.48

注：根據(jù)當(dāng)前匯率計(jì)算