土地改革是新一輪制度紅利的關(guān)鍵

梳理十八屆三中全會(huì)關(guān)于土地改革的總體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用的是一條貫穿土地改革的主線索，圍繞這個(gè)線索，也可將土地改革的內(nèi)容用三個(gè)關(guān)鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

土地改革是中國啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化，開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)，也有望緩解當(dāng)前中國土地制度的矛盾，產(chǎn)生以下幾方面的改革紅利。

一是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標(biāo)的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟(jì)效率。從增量角度評(píng)估，中國的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來的增量土地開發(fā)提供了空間。從中美土地資源結(jié)構(gòu)對(duì)比可以看出，中國城鎮(zhèn)建設(shè)用地在全國土地結(jié)構(gòu)中占比僅為0.33%，而美國為3%。但中國農(nóng)村集體建設(shè)用地占比達(dá)到3%，如能有效完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將對(duì)緩解北京、上海等發(fā)達(dá)省市的供地緊張局面有重大意義。從存量角度評(píng)估，目前處于城市拓展區(qū)范圍之內(nèi)，但在產(chǎn)權(quán)屬性上仍是集體所有的存量建設(shè)用地，雖然是工商業(yè)或住宅（小產(chǎn)權(quán)）用途，但是使用效率普遍較低，如果能夠在新的改革方向之下，重新配置這部分土地，則不僅可以提升土地的使用效率，也可以釋放出更多的城市用地，而且這部分土地已經(jīng)處于城市之中，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值更大。從現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全國國土面積的2.3%，其中81%以上為農(nóng)村建設(shè)用地，城市建設(shè)用地比重不到20%；理論上，將現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地空間極大。

二是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)。工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，會(huì)帶來城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會(huì)成為工業(yè)的總部經(jīng)濟(jì)中心和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導(dǎo)致城市中心工業(yè)用地比重逐步下降。相反，隨著大城市或中心城市成為金融、會(huì)計(jì)、咨詢等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，服務(wù)業(yè)就業(yè)人口逐步增加，進(jìn)而帶來住宅用地、商業(yè)用地以及教育文化、生活配置等基礎(chǔ)設(shè)施用地的增加。其發(fā)展結(jié)果就是，工業(yè)用地占比將會(huì)下降，且占據(jù)最低的比例；基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)用地占比會(huì)上升，但住宅用地占比通常是最高。目前，北京、上海、深圳、天津等一線發(fā)達(dá)城市正逐步過渡到這個(gè)階段。而且在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和工業(yè)外遷兩個(gè)力量的疊加驅(qū)動(dòng)下，新增的工業(yè)用地將主要集中在大城市的周邊或郊區(qū)集體建設(shè)用地上。

三是未來中國土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢仍然是從數(shù)量擴(kuò)張過渡到效率擴(kuò)張。中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要是土地面積的擴(kuò)張，人口擴(kuò)張速度相對(duì)較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。以單位建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)增加值作為衡量土地使用效率的指標(biāo)，北京、上海、深圳最高，約是全國平均水平的6倍以上，但是還有22個(gè)省份處于全國平均水平之下，只有山東、江蘇、廣東、天津、浙江、北京、上海等省市明顯高于全國平均值。即使是土地使用效率較高的上海市，在國際層面對(duì)比，也處于極低水平，2011年上海市單位建設(shè)用地的產(chǎn)出效率約為倫敦和巴黎的50%、紐約和香港的15%、東京的7%。

四是圍繞土地增值收益分配的改革或成為推動(dòng)轉(zhuǎn)移人口市民化的突破口。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財(cái)產(chǎn)差距，財(cái)產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒有財(cái)產(chǎn)，而是財(cái)產(chǎn)無法通過市場途徑變現(xiàn)。目前，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財(cái)產(chǎn)若能市場化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會(huì)明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照三中全會(huì)所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。

五是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式將成新亮點(diǎn)。截至2011年底，全國實(shí)行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝，其中已經(jīng)流轉(zhuǎn)的總面積為2.28億畝，流轉(zhuǎn)面積同比增速達(dá)22.1%，在改革政策的推動(dòng)中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡單匡算，中國將于2020年前實(shí)現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”。目前流轉(zhuǎn)水平最高的地方集中在沿海發(fā)達(dá)省市，2011年上海、北京、江蘇、浙江的流轉(zhuǎn)面積占比分別已達(dá)58%、46%、41%、40%。從目前趨勢看，下一階段，中西部糧食大省推進(jìn)耕地流轉(zhuǎn)的速度較快、潛力更大。2011年甘肅、河南、山西、河北的流轉(zhuǎn)面積增速分別高達(dá)88%、51%、50%、46%。

不過，耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的目標(biāo)并不是簡單的農(nóng)藥化肥使用密度的增加，也不是單產(chǎn)的提高，而是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的擴(kuò)張、生產(chǎn)成本的下降和農(nóng)作物質(zhì)量的提升。規(guī)模經(jīng)營的關(guān)鍵是通過生產(chǎn)和管理方式的機(jī)械化來實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，目前中國的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是日本的1%、美國的20%、世界平均水平的50%，提升空間較大，尤其是收割領(lǐng)域。

盡管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長，但三中全會(huì)已經(jīng)沿著這個(gè)方向開啟了新的征程，也必將會(huì)產(chǎn)生一系列影響。