新公共服務(wù)視角下的中國事業(yè)單位分類改革

王為民

一、中國事業(yè)單位分類改革的制度變遷

1.以效率為導(dǎo)向，粗放式改革階段

20世紀(jì)90年代的關(guān)于事業(yè)單位分類改革措施其取向基本上是效率主義的。效率主義的追求主要是指能夠在費用和資源等方面用盡可能少的成本完成這些適當(dāng)?shù)墓ぷ??？疾爝@一時期事業(yè)單位改革思路，《中央機構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機構(gòu)改革若干問題的意見》有集中體現(xiàn)及系統(tǒng)闡述。這一階段著力解決的是政事職責(zé)不分，社會化程度不高，財政負(fù)擔(dān)沉重，以及缺乏競爭機制等問題；其改革的方向是堅持政事分開及社會化原則；分類原則看事業(yè)單位是否符合國民經(jīng)濟需要，是否具有較好經(jīng)濟效益，該階段具有發(fā)展優(yōu)先權(quán)的事業(yè)單位是既為社會主義市場經(jīng)濟所急需，又在經(jīng)費上能實行自收自支或企業(yè)化管理的事業(yè)單位。

分析這一階段的分類改革：第一，改革沿襲了這一時期經(jīng)濟改革的思路，其主題詞是效率，無論從改革目標(biāo)、方向、原則看，所追求的主要是效率。例如解決政事不分問題，其動因在于力圖通過機構(gòu)重組向管理要效率；分類原則中追求經(jīng)濟利益的做法等等。第二，采用的是新公共管理的政策工具，主要是引入競爭機制及市場化等手段。第三，改革側(cè)重的是總量的控制，缺乏質(zhì)的考慮，特別地沒有公共服務(wù)理念的體現(xiàn)，但事業(yè)單位分類改革也在此階段形成了大致輪廓。

這一時期的改革也存在不少問題：（1）由于過于側(cè)重效率，特別是經(jīng)濟效益的追求，造成了事業(yè)單位盲目攀比，忙于創(chuàng)收，各單位苦樂不均；（2）市場機制的引入，導(dǎo)致具有親市場的或者能與市場較好結(jié)合的事業(yè)較快發(fā)展，但提供具有較強外部性純公共物品的單位萎縮，公共品供給不足；（3）缺乏公共服務(wù)理念，回應(yīng)性不足；（4）單方面強調(diào)政事分開，卻忽視了事企不分的問題等。

2.回歸公共服務(wù)本位，精細(xì)化改革階段

十屆全國人大四次會議溫家寶在《政府工作報告》中首次提出了服務(wù)型政府這一概念，以民為本、科學(xué)發(fā)展成為本屆政府施政的重點。第十一屆全國人民代表大會第一次會議關(guān)于事業(yè)單位改革問題有專門表述，即按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對主要承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，要逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓毮軇潥w行政機構(gòu)；主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，要逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；主要從事公益服務(wù)的，要整合資源，強化公益屬性，加強政府監(jiān)管。

不難看出，公共服務(wù)或者公益價值的重新回歸，對于事業(yè)單位分類的展望至少有兩個層次的內(nèi)涵：（1）更加具體的明確事業(yè)單位與政府及市場的邊界，按照國家發(fā)改委綜合體制改革司司長范恒山的表述，應(yīng)把事業(yè)單位重新定義為介于政府和企業(yè)之間的、進行社會服務(wù)和公益性服務(wù)的組織，它們的基本特征是“非政府（也非二政府）、非企業(yè)（也非準(zhǔn)企業(yè)）、非營利（也非變相營利）”。（2）事業(yè)單位的公益性特征得到凸顯，由“特惠”向“普惠”轉(zhuǎn)變，同時未來的改革必須是集中于這一點進行細(xì)化方面做努力。

二、中國事業(yè)單位分類改革的標(biāo)準(zhǔn)及評析

張朝太、田從科（2003）、李小紅（2006）等學(xué)者提出的是較有代表性的事業(yè)單位分類方法，在此，我們將對這幾種分類標(biāo)準(zhǔn)略加評析。

1.屬性分類法

即根據(jù)國家的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，按事業(yè)單位的屬性進行分類。中央編辦的年報統(tǒng)計資料就是按教育事業(yè)、科研綜合事業(yè)、文化藝術(shù)事業(yè)、衛(wèi)生事業(yè)等25個類別進行統(tǒng)計的。

其優(yōu)點是分類時較為簡單，因為這跟國民經(jīng)濟其他部門的分類是一致的。其缺陷也是顯而易見的，此種分類是極為粗放的，沒有將事業(yè)單位特有的一些特征考慮進去，國民經(jīng)濟其他部類的管理方法用于事業(yè)單位是不適用的，其次每一行業(yè)設(shè)置一種分類應(yīng)用于管理時是很繁雜的。

2.經(jīng)費分類法

即依據(jù)事業(yè)單位的經(jīng)費來源確定不同的經(jīng)費形式。據(jù)此分為全額撥款、差額撥款、自收自支和企業(yè)化管理等四類。

這種分類標(biāo)準(zhǔn)能夠給財務(wù)控制方面帶來便利，便于財務(wù)核算。但是這種分類方式產(chǎn)生兩個極端：一方面，對依靠經(jīng)費撥款的事業(yè)單位而言是缺乏激勵的，會促成這部分事業(yè)單位的“等、靠、要”，使這部分事業(yè)單位缺乏降低成本、提高效率的動力；另一方面，對于自收自支和企業(yè)化管理的企業(yè)，在財務(wù)沒有納入預(yù)算管理情況下，會使此類事業(yè)單位陡增逐利性，而忽視社會公益性及公共責(zé)任，事業(yè)單位蛻變?yōu)橹鹄钠髽I(yè)經(jīng)營單位。

綜合這兩種分類標(biāo)準(zhǔn)的特征，可以看出，它們是與前面分析的行政事業(yè)單位分類改革第一階段相契合的，分類雖有粗放，但探索和嘗試已經(jīng)開始，追求效率，特別是經(jīng)濟性效率，所以特別重視經(jīng)費支出控制等，事業(yè)單位在此階段的分類標(biāo)準(zhǔn)并不科學(xué)，必須繼續(xù)向前邁進。

3.按需求彈性分類法

從需求彈性的角度把事業(yè)單位分為關(guān)系人們生存需要的事業(yè)單位、關(guān)系人們發(fā)展需要的事業(yè)單位以及關(guān)系國家長遠(yuǎn)發(fā)展需要的事業(yè)單位三類。

此種分類方法在理論上有其合理及積極的一面，即在事業(yè)單位提供公共服務(wù)時將人的需求作為第一考慮，這是一種公共服務(wù)本位的思考模式，體現(xiàn)了以人為本的理念。實際上公共選擇理論的代表人物布坎南就此點也有過論述，他認(rèn)為可以通過“需求顯示法”提供這樣一種機制，讓所有參與者集體選擇，使得所有參與集體選擇的個體都有充分的激勵，說出他們對某一公共服務(wù)的真實需求狀況，從而使投票者得到公共物品的數(shù)量和質(zhì)量，最大限度地接近投票者的實際偏好情況。但是也存在幾個障礙：（1）個人需求異質(zhì)性很明顯；（2）免費搭車問題的存在；（3）阿羅不可能定理已經(jīng)論證了將個人偏好轉(zhuǎn)化為集體選擇的困難。所以在現(xiàn)實操作方面，按此種方法進行管理是缺乏可操作性的。

4.功能分類法

即按照事業(yè)單位的功能進行分類，各地根據(jù)實際，有不同的劃分，如三分法將事業(yè)單位按照功能劃分為行政執(zhí)行、社會公益和開發(fā)經(jīng)營三種類別；四分法分為監(jiān)督管理、社會公益、中介服務(wù)、生產(chǎn)經(jīng)營等四類；五分法分為行政管理執(zhí)法、社會公益、生產(chǎn)經(jīng)營、中介事業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營等五類。

此種分類標(biāo)準(zhǔn)較前兩種標(biāo)準(zhǔn)而言是一大進步，第一，明確的功能劃分是對事業(yè)單位進行科學(xué)管理的前提，事業(yè)單位的管理也因此能夠由總量控制向質(zhì)的內(nèi)容方面延伸。第二，按照功能劃分，這是事業(yè)單位管理理念的重要轉(zhuǎn)變，是事業(yè)單位明確自身社會責(zé)任的表現(xiàn)，同時為公共服務(wù)在公共事業(yè)領(lǐng)域的歸位創(chuàng)造了條件。但是，此種標(biāo)準(zhǔn)仍然有它的問題，最突出的是事業(yè)單位與企業(yè)和政府的部分邊界是模糊的，尚未理清，事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)因此必須繼續(xù)朝精細(xì)化、科學(xué)化方向發(fā)展。

三、事業(yè)單位分類改革發(fā)展方向的展望

按照事業(yè)單位發(fā)展的趨勢，事業(yè)單位分類改革的方向，必須是在職能分類的基礎(chǔ)之上，將事業(yè)單位公共服務(wù)的特性或者公益性加以凸顯進行細(xì)分，也就是說要在公益性基礎(chǔ)之上進行職能劃分。實際上，根據(jù)中編辦下發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》（征求意見稿）所體現(xiàn)的精神看也驗證了事業(yè)單位分類改革的方向。

1.將以前模糊未分的政企關(guān)系、事企關(guān)系進行厘清，即在三分法基礎(chǔ)之上進一步明確的界定各自邊界

按照三分法歸類即將現(xiàn)有事業(yè)單位分為三大類：一是“行使行政職能的事業(yè)單位”；二是“從事公益活動的事業(yè)單位”；三是“從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位”。“行使行政職能的事業(yè)單位”結(jié)合政府機構(gòu)改革和其他條件，逐步轉(zhuǎn)為行政類機構(gòu)?！皬氖律a(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位”根據(jù)各地的實際情況和條件成熟程度，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)。

2.將公益性特征凸顯出來，按照職能進一步細(xì)化，加強科學(xué)管理

按照中編辦的提法，改革以后，將只有“從事公益活動的事業(yè)單位”保留在事業(yè)單位序列。留下的“從事公益活動的事業(yè)單位”雖然在社會功能上都是從事公益服務(wù)，但這些單位各自的職責(zé)任務(wù)不同，運行機制、服務(wù)對象和收入狀況也有很大區(qū)別。為了使改革和相關(guān)配套政策更有針對性，有必要將“從事公益活動的事業(yè)單位”再具體劃分為三個小類，即公益一類、公益二類和公益三類。公益一類具體指從事直接關(guān)系國家安全、公共安全、經(jīng)濟社會秩序、國家根本利益的公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的事業(yè)單位，如黨校、公共衛(wèi)生機構(gòu)、義務(wù)教育機構(gòu)、基礎(chǔ)科研機構(gòu)、公共圖書館、公共博物館、統(tǒng)計調(diào)查隊等。公益二類具體指關(guān)系國家長遠(yuǎn)利益或人民群眾切身利益，面向社會提供基本公益服務(wù)，可部分實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位，如普通高等教育機構(gòu)、非營利醫(yī)療機構(gòu)等。公益三類具體指業(yè)務(wù)活動具有公益屬性，在國家政策支持下，可基本實現(xiàn)由市場配置資源的事業(yè)單位，如職業(yè)病療養(yǎng)院等。

四、當(dāng)前事業(yè)單位分類改革存在的問題及主要對策

1.在按三大類歸類，重新理順關(guān)系后的行使行政職能的事業(yè)單位的去向問題

按照改革思路，“行使行政職能的事業(yè)單位”結(jié)合政府機構(gòu)改革和其他條件，應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)為行政類機構(gòu)。但是在這個方面的事業(yè)單位分類改革卻與現(xiàn)行行政體制改革相沖突。新一輪地方政府機構(gòu)改革，按照中央要求，中央規(guī)定的各級政府機構(gòu)限額不得突破，已自設(shè)的超限額機構(gòu)要予以清理。這就意味著很多地方目前沒有空編，要轉(zhuǎn)就意味著要增加行政編制，這就決定了行使行政職能的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)這一改革方案在短時期內(nèi)還難以實現(xiàn)。

因此，此類事業(yè)單位的改革必須是一個漸進的過程。按照中編辦的有關(guān)精神，大致可以分為三種情形：第一種情況是，履行行政職能比較典型，作為事業(yè)單位管理矛盾很突出，現(xiàn)在又有編制或可以調(diào)劑編制的，可以先轉(zhuǎn)為或并入行政機構(gòu)。第二種情況是，近期如果進行機構(gòu)編制方面的有關(guān)調(diào)整，具備了轉(zhuǎn)為或并入行政機構(gòu)條件時再轉(zhuǎn)并。第三種情況是，近期轉(zhuǎn)并不了的，下一步結(jié)合行政體制改革和機構(gòu)改革再逐步解決，或者先參照公務(wù)員管理。

2.事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性問題

關(guān)于事業(yè)單位分類標(biāo)準(zhǔn)，一直以來，不同地區(qū)一直保留著各自特點，公益三分力圖加以統(tǒng)一規(guī)范，首先必然面臨阻力，既然在理論及可行性分析方面公益三分有其合理性，但仍缺乏實踐檢驗，此外，公益三分只是給出了一個歸類標(biāo)準(zhǔn)，而將所有事業(yè)單位對號入座確是一個實際操作層面的問題，分類后不同類別的事業(yè)單位將要采取不同的改革措施，實施不同的管理，享受不同的待遇。類別劃得準(zhǔn)不準(zhǔn)，不僅關(guān)系事業(yè)單位的切身利益，而且關(guān)系這次改革能否順利進行。如果事業(yè)單位的分類問題把握不好，把公益目標(biāo)、職責(zé)任務(wù)、運行方式完全一樣的單位劃入不同的類別，就會造成政策上的不平等和管理上的不規(guī)范，難免導(dǎo)致相互攀比，甚至引發(fā)不穩(wěn)定。

因此，要求公益三分必須有一個科學(xué)論證過程，給出的不僅是一個大概的框架，同時必須給出的是一個比較完整的指標(biāo)體系，按照績效管理方法進行研究。此外，必須總結(jié)各地試點探索的經(jīng)驗進一步細(xì)化，這樣，在確定每個事業(yè)單位的具體類別時，有利于把握大致相同的尺度。對情況特殊的單位，可能要具體研究，個案處理。地方已經(jīng)探索實施的與試點方案不盡一致的內(nèi)容，需要有一個探索、銜接的過程。這實際是要求分類標(biāo)準(zhǔn)的制定能夠保留地方特色。

3.事業(yè)單位分類改革效果的持續(xù)性問題

中國歷史上四次行政改革都卷入了“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，為了防止事業(yè)單位改革重蹈覆轍，必須將事業(yè)單位分類改革效果的持續(xù)性問題列入研究考察范圍。如果由政府作為單一主體來完全承擔(dān)分類改革后的公益三類事業(yè)單位，其可能出現(xiàn)的結(jié)果是，政府有意識或無意識的將部分行政職能轉(zhuǎn)嫁給事業(yè)單位，導(dǎo)致行使行政職能的事業(yè)單位重新回流，使改革回到起點。因此，必須做到：第一，政府要轉(zhuǎn)變觀念，明確自身職能定位，實現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的角色轉(zhuǎn)變，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)督人，將職能定位在“掌舵”而不是“劃槳”上。第二，將公共治理理念，引入事業(yè)單位分類改革，即在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供方面，政府、市場、社會三者實現(xiàn)良性互動，實現(xiàn)權(quán)力共享，即社會力量、市場力量及政府均可以承擔(dān)公益三類事業(yè)的興辦，徹底改變政府壟斷提供的現(xiàn)狀。第三，必須創(chuàng)造能夠?qū)崿F(xiàn)事業(yè)單位即改革后的公益三類事業(yè)單位興辦主體多元化的必要條件。