城鎮(zhèn)化背景下的城市建設融資體系

2012年中央經(jīng)濟工作會議指出，“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在”。城鎮(zhèn)化是中國未來較長時期內重點發(fā)展的方向。

近年來，我國城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)是地方政府采取城市改造或將農(nóng)村集體土地轉化為國有土地等方式，再通過出讓土地獲取高額可支配政府財力的行為，通俗地說即所謂“土地財政”?！斑@樣的土地財政容易造成侵犯農(nóng)民利益、增加社會矛盾等問題，還被有些人認為是推高房價的主要原因?！敝袊鐣茖W院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政室研究員汪德華對記者說。

在追求政績的動機下，地方政府開始注重以城市為經(jīng)營對象，以土地為資本金，借助金融系統(tǒng)的信貸擴大了城市建設的資金規(guī)模。“土地財政”加“地方融資平臺”的融資機制，是地方政府經(jīng)營城市的主要手段。汪德華認為，這種融資機制既給城鎮(zhèn)建設飛速發(fā)展提供了強大的資金支持，也使得以房價高企為代表的社會問題越來越難以承受。

城市建設融資機制需改革

“中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進入了必須重視質量的新階段，這一階段政府應該推進基本公共服務對農(nóng)民工實現(xiàn)全覆蓋和均等化，有計劃地擴大農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民享受同等公共服務的項目和范圍，使農(nóng)民工的公共服務水平不斷得到改善?！眹野l(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵接受記者采訪時表示。

事實上，大多觀點均認為，城鎮(zhèn)化將成為中國經(jīng)濟未來引擎。據(jù)國家發(fā)改委經(jīng)濟所課題組專家研究表明，到2020年，中國城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的資金需求，社會保障和市政公共設施支出共計將超過30萬億元。其中，到2020年，相關社會保障支出大約需要15萬億-20萬億，甚至更高；隨著城鎮(zhèn)人口的增加，市政公共設施的建設包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、水熱氣供應、道路橋梁等，這部分資金需求約為16萬億左右。

巨額資金需求帶來投資機會。不過，投資需求雖然巨大，但是還沒有形成適應城鎮(zhèn)化資金需求的多元化融資機制，僅以地方政府財政投資將難以完成這個巨大任務。如果不能解決城鎮(zhèn)化中的資金需求問題，不僅可能會出現(xiàn)大量城市貧民，還會使城市病更加嚴重，并由大城市向中小城市蔓延，降低城鎮(zhèn)的生活質量，喪失城鎮(zhèn)化的本來含義。李鐵認為，要避免這些問題，則必須通過融資機制的改革。

在過去的城鎮(zhèn)化進程中，大量人口涌入了大城市和特大城市，一方面推動了城市的建設與發(fā)展，另一方面也帶來了城市病等諸多問題。

李鐵認為，如果讓農(nóng)民工全部進入現(xiàn)有大城市和特大城市，對本已超負荷運轉的大城市和特大城市無疑將會雪上加霜，而且大城市和特大城市較高的成本門檻也會將大多數(shù)農(nóng)民工排斥在外。另外，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度，大城市和特大城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展傾向于資金密集和技術密集，對吸納農(nóng)民工就業(yè)的勞動密集型傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展興趣也并不高。

我國城鎮(zhèn)化水平存在著空間上的不平衡，這既表現(xiàn)在規(guī)模層面，也表現(xiàn)在區(qū)域層面。從規(guī)模層面看，大城市建設速度快、水平高、資金充裕，而且交通、能源等重大基礎設施的樞紐重要節(jié)點也主要分布于大城市，目前已經(jīng)基本成型。與此同時，中小城鎮(zhèn)建設推動速度緩慢、層次相對較低、資金缺乏，而且交通、能源的二級網(wǎng)絡及相關節(jié)點建設主要分布于中小城鎮(zhèn)，目前正處于起步階段。從區(qū)域層面看，城鎮(zhèn)化呈現(xiàn)“東高西低”的eZ0/K5MFrLWp9HklDQvc8aiO3HCJfhVWWPCra35WZHU=階梯狀格局。

隨著農(nóng)民工年齡的增長，在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工的比重不斷上升。這就意味著，政策的取向應當是加大對中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉移的支持力度，特別是承接吸納勞動密集型產(chǎn)業(yè)的小城市和中心鎮(zhèn)的支持。

中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院院長溫鐵軍也認為，現(xiàn)階段，與大、中城市相比，農(nóng)民進入城鎮(zhèn)就業(yè)，比進入大、中城市付出的機會成本要低，退出成本也低。以城鎮(zhèn)為重點的城鎮(zhèn)化發(fā)展可以把城鄉(xiāng)市場較好地連接起來，促進農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)和中、小企業(yè)的發(fā)展。同時，中西部的建設和新農(nóng)村建設，可以使農(nóng)民就近得到非農(nóng)收入，并不需支付很大的轉移成本。

他認為，中國絕不能走西方在殖民地國家搞的激進城市化道路，中國不應該以城市化來消滅農(nóng)村，而必須促進城鄉(xiāng)融合多樣化。

“我們要走的是城鎮(zhèn)化道路，而這個城鎮(zhèn)化道路包括了一系列的反思和政策重新調整，也就是，我們要靠新農(nóng)村建設，用政府看得見的手，去把投資，特別是公共投資、基本建設投資返還到農(nóng)村地區(qū)，在農(nóng)村地區(qū)發(fā)育中小企業(yè)，推進城鎮(zhèn)化，不走大城市超前發(fā)展的道路”，溫鐵軍認為。在新型城鎮(zhèn)化的推動過程中，存在著較大的投資空間，未來必須創(chuàng)新融資渠道，建立與新型城鎮(zhèn)化相適應的金融體系。

城鎮(zhèn)化融資新機制：公、商結合

以新型城鎮(zhèn)化為主要動力的經(jīng)濟發(fā)展模式存在巨大的投資空間，然而，與城鎮(zhèn)化高度相關的房地產(chǎn)開發(fā)投資、基礎設施投資均受到資金限制。無論是保障性住房建設，還是普通公路建設，無論是市政設施建設和改造，還是養(yǎng)老院建設，都不得不面對一個共同的難題——“缺錢”。

目前我國以“土地財政”和“地方融資平臺”為主的融資機制難以適應以城鎮(zhèn)化為驅動力、以長期資金需求為特征的新經(jīng)濟結構。汪德華指出，“土地財政”和“地方融資平臺”的城市建設融資機制，存在的問題主要體現(xiàn)在兩點：

首先，這套融資機制使得地方政府的城市建設資金幾乎在財政體外循環(huán)，正常的預算以及財政管理程序無法發(fā)揮作用，進而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，部分資金的浪費、腐敗，以及好大喜功的市政建設難以避免。

其次，這套融資機制造成不公平待遇?！皬默F(xiàn)實看，房價中包含的土地出讓收入越來越高，收入較低人群受資金約束購房時間推遲。高收入人群甚至可能通過投機性或投資性購買房產(chǎn)獲取額外收益，使得問題更加惡化。”

此外，地方政府尤其是中小城鎮(zhèn)、中西部地區(qū)的地方政府，其融資能力有限，傳統(tǒng)的以土地換公共基礎設施的模式難以為繼，地方政府融資平臺風險較高。

積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，是我國“十二五”期間主要發(fā)展方向。如何解決城鎮(zhèn)化建設中的融資問題，是提高城鎮(zhèn)化質量的關鍵。中國社科院副院長李揚在財經(jīng)戰(zhàn)略研究院年會上說，“如果說工業(yè)化投資中大部分是商業(yè)性投資，因此可以用商業(yè)性資金去對應的話，城鎮(zhèn)化投資相當多的是兼有私人性、兼有公共性的投資。比如污水處理廠、自來水廠、濕地，更廣泛一點是醫(yī)院、衛(wèi)生設施等等都屬于城鎮(zhèn)化投資?！?/p>

李揚表示，我國正從工業(yè)化投資為主逐漸轉為城鎮(zhèn)化投資，這個轉化從融資角度來說，最大的一個變化就是投資的對象性質發(fā)生了變化。對于參與城鎮(zhèn)化投資而言，既不應是完全私人的，也不應是完全公共的。因此，城鎮(zhèn)化建設投資不能由財政單獨承擔，也不能由金融部門單獨承擔，必須應該是財政和金融兩個部門，公共資金和商業(yè)性資金配合，才能構成一個完整的有效的支持財政化的融資體系。

啟動市政債是新融資機制的關鍵

中國城市化進入快速發(fā)展時期，城市生活人口將以億為單位繼續(xù)增加，城市建設范圍的進一步擴大以及市政設施的內部改良，農(nóng)業(yè)轉移人口的真正市民化需要大幅增加公共服務機構與設施，這些都離不開巨額資金的支持，離不開融資機制的創(chuàng)新。

汪德華指出，從發(fā)達國家歷史來看，財政、信貸、證券是市政建設的三種主要融資方式，這三種方式會長期共存，相互配合。針對現(xiàn)行融資機制導致的諸多社會問題，一些專家紛紛指出應改變當前中央地方財力分配，以此增加公共財政資金對城市建設的投入。但事實上，2011年中央實際使用的財力比例僅占全國的16%，從地方集中的財力主要還是回到地方去用。“這說明，依現(xiàn)行財政格局來看，中國公共財政資金需要擔負建設社會福利體系的重任，很難滿足巨額市政建設資金的需要?！?/p>

汪德華建議，根據(jù)當前中國城鎮(zhèn)化推進的需要，應是推廣房產(chǎn)稅抑制土地財政，同時盡快啟動市政債，多管齊下為城市建設融資?！熬唧w說來，以保有環(huán)節(jié)房產(chǎn)稅抑制住房投機、投資需求，在市場機制作用之下這將制約土地財政的增長，從而實現(xiàn)從土地財政到房產(chǎn)稅的部分轉換?！?/p>

汪德華認為，市政債是城鎮(zhèn)化建設新型融資機制的關鍵環(huán)節(jié)，也是推進城鎮(zhèn)化大局的必要改革。原因有三：首先，采用市政債為城市建設融資符合經(jīng)濟學原理，也符合中國國情。其次，“土地財政”加“地方融資平臺”融資方式，其運轉基礎是市政建設項目能帶來顯性回報，如地鐵帶來的周邊地價上升，進而不斷上漲的土地純收益能用于償還債務等。最后，現(xiàn)有“地方融資平臺”具有項目打包貸款、財政資金償還等類似于市政債的性質，兩者的差別在于市政債利用了公開資本市場，地方融資平臺僅是單個銀行與政府之間的交易。

“但未來城市建設的重點應是眾多無法帶來顯性回報的項目，如地下水利、環(huán)保等。拆遷成本的快速上漲，也使得‘土地財政’能提供的資本金越來越少。這一切都表明，即使不考慮現(xiàn)有融資方式所帶來的社會問題，其運轉基礎也逐步喪失，必須要靠以一般稅收為償還基礎的市政債來替代。”汪德華如是說。