京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素及利益協(xié)調(diào)機制構(gòu)建

[摘 要]京津冀區(qū)域總體競爭力不強、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)嚴重、發(fā)展失衡，導(dǎo)致這些問題的原因在于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的進程緩慢。觀念的及現(xiàn)行體制的制約、缺乏有效的協(xié)調(diào)機制以及非政府力量的薄弱，使得區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展舉步維艱。需要轉(zhuǎn)變觀念，建立利益表達機制、利益分配機制、利益補償機制以及利益協(xié)調(diào)保障機制，推動京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]京津冀；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)同構(gòu)；利益協(xié)調(diào)

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2013）03-0090-07

目前我國已經(jīng)形成了長三角、珠三角、京津冀三個較為成熟、規(guī)模較大的都市經(jīng)濟區(qū)。2011年，三大經(jīng)濟區(qū)生產(chǎn)總值占全國GDP總量的43.5%，已經(jīng)成為帶動我國經(jīng)濟發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”。京津冀地區(qū)同屬一個經(jīng)濟圈，地緣、人緣、業(yè)緣具有天然聯(lián)系，但與長三角和珠三角相比，京津冀區(qū)域一體化的進程緩慢。因此，需要探尋影響區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、京津冀區(qū)域發(fā)展存在的問題

（一）經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，總體競爭力不強

改革開放以來，京津冀地區(qū)經(jīng)濟獲得了飛速發(fā)展，經(jīng)濟實力不斷壯大。從1996年到2010年，三地GDP的年均增長率都高于全國平均水平（見圖1）。天津自上世紀90年代中期以來，始終保持著遠遠高于全國平均水平的增長。特別是十一五以來，天津經(jīng)濟更是實現(xiàn)了領(lǐng)跑全國的高速增長，2011年GDP增速高達16.4%，位列全國第一，人均GDP達到85213元，躍居全國第一。

京津冀三地經(jīng)濟的持續(xù)快速增長，帶動了整個區(qū)域經(jīng)濟的快速增長。但與長三角地區(qū)相比，京津冀區(qū)域的競爭力明顯較弱。從經(jīng)濟總量和單位土地面積產(chǎn)出看，京津冀的經(jīng)濟總量和平均產(chǎn)出大約是長三角地區(qū)的二分之一；從人均GDP看，京津冀的人均GDP相當(dāng)于長三角的77%。經(jīng)濟效益上有著明顯的差距。

（二）產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化現(xiàn)象嚴重

從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性系數(shù)看，北京與河北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似性較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異明顯；北京與天津相似性系數(shù)較高，達到0.85，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象仍然嚴重，在利高稅高行業(yè)尤其如此，比如兩市在汽車行業(yè)之間的競爭與重點建設(shè)仍沒有緩解的趨勢；天津與河北省相似性系數(shù)最高，達到0.9以上，產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化較為嚴重，而且仍有強化趨勢。北京與河北省相似性系數(shù)較低（見表1）。

從工業(yè)結(jié)構(gòu)看，京津作為區(qū)域內(nèi)的中心城市，其產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象有減緩趨勢，但是京津產(chǎn)業(yè)合作格局也沒有完全啟動。京冀之間的工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)較低，兩地工業(yè)有著較大的整合空間。天津與河北省在制造業(yè)上競爭激烈。作為一個老工業(yè)基地和中國北方重要的經(jīng)濟中心城市，天津同河北省的差異更多地體現(xiàn)在經(jīng)濟總量上，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象也比較突出，難以形成層次分明的產(chǎn)業(yè)聚集。這一狀況直接導(dǎo)致了資源難以在該地區(qū)范圍內(nèi)合理流動，限制了產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)的產(chǎn)生。

（三）非均衡的發(fā)展態(tài)勢：發(fā)達的中心、落后的腹地

在百余公里的空間范圍內(nèi)，赫然聳立著京津兩個世界級的大城市，這在世界范圍內(nèi)也是罕見的。這種獨特的區(qū)位條件，為兩個城市的各自發(fā)展和聯(lián)合互動創(chuàng)造了優(yōu)越的條件[1]。隨著京津城市功能定位的明確，兩市的經(jīng)濟集聚和人口集聚進一步加速，形成了像歐洲一樣發(fā)達的雙中心城市。兩大中心城市經(jīng)濟發(fā)達，2011年人均GDP均超過8萬元，按年平均匯率（1美元=6.45人民幣）計算，折合1.2萬美元。根據(jù)世界銀行的標準，京津兩市均已達到富裕國家水平。京津兩市經(jīng)濟總量占整個地區(qū)的53%，是整個地區(qū)的經(jīng)濟中心，成為京津冀區(qū)域的經(jīng)濟高地。

作為經(jīng)濟腹地的河北省，除了唐山市的人均GDP達到71354元，其他地區(qū)的人均GDP均在40000元以下，與發(fā)達的中心（人均GDP超過80000元）相比，經(jīng)濟腹地的發(fā)展明顯落后，經(jīng)濟中心與經(jīng)濟腹地形成了兩極分化的發(fā)展態(tài)勢。

京津冀區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)特征十分突出，區(qū)域內(nèi)的中心城市與其外圍中小城鎮(zhèn)及區(qū)域rH6HGSYg7j9fffUJPwobZw==腹地在發(fā)展水平或發(fā)展階段上存在巨大的差異。在京津冀區(qū)域，河北省在人均地區(qū)生產(chǎn)總值、人均可支配收入和進出口總額等方面的指標都遠低于京津兩市。從總體上看，京津經(jīng)濟密度大大高于周邊地區(qū)，環(huán)繞京津的河北省經(jīng)濟明顯落后，形成了以京津兩市為中心、外圍城市明顯落后的圈層式的經(jīng)濟分布。分市縣來看，各個地區(qū)的經(jīng)濟中心都是其政治中心所在的城市，河北省的11個地級市的經(jīng)濟密度都明顯高于其周圍地區(qū)，形成了以地級市為中心的中心——外圍發(fā)展格局。

二、京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的制約因素

（一）落后觀念的制約

1.區(qū)域觀念的越位與錯位

無論是從政府層面來講，還是從市場、社會公眾層面看，傳統(tǒng)的政府管理觀念都是根深蒂固的。計劃經(jīng)濟時期，政府包辦了一切事務(wù)，由于慣性的影響，政府理所當(dāng)然地認為應(yīng)該管理所有的事務(wù)，雖然市場的發(fā)育在一定程度上對這種局面有所緩解，但是民眾、社會仍然對政府有著深厚的依賴情結(jié)，無法擺脫計劃經(jīng)濟時期政府管理一切事務(wù)的束縛。京津冀地區(qū)是國家首都所在地，政府的影響更是無處不在，更加強化了政府的影響力。在這種情況下，市場和社會的發(fā)育都受到了極大的影響，市場和社會缺乏治理意識，治理的能力很難得到發(fā)展和提高。因此，在京津冀的區(qū)域合作中，一直是政府主導(dǎo)，由政府來協(xié)調(diào)一切事務(wù)，市場和社會公眾缺位于區(qū)域合作。

由于區(qū)域觀念的缺乏，行政區(qū)的觀念深入人心，行政區(qū)經(jīng)濟的影響作用強大。新區(qū)域主義認為，區(qū)域是開放的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其邊界是動態(tài)變化的。而行政區(qū)正好相反，行政區(qū)是封閉的垂直系統(tǒng)，邊界固定。在行政區(qū)觀念的影響下，京津冀三地的發(fā)展都是以本地區(qū)為主，迄今京津冀地區(qū)仍然沒有形成總體區(qū)域規(guī)劃。中心城市考慮較多的是如何增強經(jīng)濟集聚功能，對如何發(fā)揮經(jīng)濟輻射功能、帶動周邊地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展關(guān)注不夠，有關(guān)政府部門在考慮發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、企業(yè)搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境治理時，仍局限在各自行政區(qū)劃內(nèi)，著眼區(qū)域發(fā)展全局來審視各自發(fā)展規(guī)劃的意識明顯滯后。

在行政區(qū)區(qū)域觀念的指導(dǎo)下，地方本位主義思想泛濫。各地都從本地利益出發(fā)考慮是否合作與合作的態(tài)度，如果一方利益小于合作前收益，就有可能采取抵制態(tài)度。只有在雙方收益同時提高的情況下，雙方才可能采取積極合作的態(tài)度。“爭奪地方經(jīng)濟利益”是影響京津冀區(qū)域治理的基本矛盾和核心問題[2]。近年來京津冀三方的合作基本停留在縣區(qū)、企業(yè)、民間合作為主的水平上，跨省、市的區(qū)域合作項目很少，區(qū)域治理仍然停留在會談和磋商層面。京津冀依然是三方獨立的行政區(qū)的現(xiàn)實，決定了三方政府在制定政策時，只是把其他利益主體和整體區(qū)域利益作為影響自己利益實現(xiàn)的原因而不是行動目標來考慮，區(qū)域經(jīng)濟目標的實現(xiàn)仍然受到行政區(qū)目標的制約。

2.京津冀三地觀念的錯位

北京：保障首都、服務(wù)首都——理所應(yīng)當(dāng)

計劃經(jīng)濟時期，在全國一盤棋的思想主導(dǎo)下，北京作為國家的首都，其他地區(qū)和城市都要確保首都的發(fā)展。長期以來，這種觀念深入人心，隨著北京由消費城市向生產(chǎn)城市發(fā)展，河北省和天津都在中央政府的協(xié)調(diào)下做出了犧牲和妥協(xié)。

改革開放以來，北京與天津和河北省在水資源、機場、港口、產(chǎn)業(yè)布局等領(lǐng)域進行了多方面的競爭。城市的集聚功能固然是符合市場經(jīng)濟規(guī)律的，但是作為首都的北京仍具有了先天的優(yōu)勢。很長一段時期以來，河北省一直無償向北京供水，而北京也理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵硎苤?。北京利用其強大的政治?yōu)勢，在京津冀區(qū)域占據(jù)著主動，作為大家庭的“長子”，兄弟省市理應(yīng)扶持。這種觀念使得北京在區(qū)域合作中高高在上，加速了資源和生產(chǎn)要素的集聚，同時又利用地位優(yōu)勢確保地方利益不致外溢。在區(qū)域合作中，北京最關(guān)心的是生態(tài)環(huán)境的保護，其他問題不是其考慮的重點。作為事實上的經(jīng)濟中心，北京對區(qū)域的輻射和帶動作用顯然沒有充分發(fā)揮，嚴重制約了整個區(qū)域的發(fā)展。

天津：仰視與俯瞰——爭字當(dāng)先

近代以來，天津一直是我國北方的經(jīng)濟中心。建國以前，是僅次于上海的全國第二大工商業(yè)城市。建國以后，隨著北京由消費型城市向生產(chǎn)型城市的轉(zhuǎn)變，天津的發(fā)展受到了巨大的影響，在全國的地位陡降。改革開放以來，國家實施沿海開發(fā)開放戰(zhàn)略，鼓勵東部沿海地區(qū)率先發(fā)展。天津在從輕工業(yè)城市向重工業(yè)主導(dǎo)的城市轉(zhuǎn)變中，不可避免地在諸多領(lǐng)域和北京、河北省展開了競爭。作為大家庭的“次子”，在與北京的競爭中天津處于弱勢地位，但是作為直轄市，在與河北省的競爭中總是處于有利地位。2006年以來，隨著京津兩市城市功能定位的明確，天津開始擺脫北京的“陰影”，迎來了快速的發(fā)展，經(jīng)濟增長一直位居全國前列。京津之間經(jīng)濟中心的爭奪有所緩解，但在金融中心等其他領(lǐng)域的競爭仍在延續(xù)。

目前，津冀之間的競爭尤為激烈，競爭的焦點集中在港口上。在河北省至天津640公里長的海岸線上，從北到南依次分布著秦皇島、唐山、天津、黃驊四個大港口，隨著黃驊港定位于“多功能、綜合性的現(xiàn)代化港口、環(huán)京津、環(huán)渤海地區(qū)新的經(jīng)濟增長極和隆起帶”，黃驊港開始了從單一煤炭港升級為綜合大港的轉(zhuǎn)變，四大港口之間在煤炭、礦石領(lǐng)域的爭奪將更加激烈。除此之外，天津濱海新區(qū)和滄州渤海新區(qū)的重化工的爭奪也拉開了大幕。如果津冀之間不能實現(xiàn)錯位發(fā)展，新一輪的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭將會嚴重損害區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

河北：服務(wù)京津——等靠要

長期以來，河北一直被自主發(fā)展還是借力京津、環(huán)渤海還是環(huán)京津的戰(zhàn)略困擾。從歷史上看，首都周圍地區(qū)成為京畿，承擔(dān)支援和服務(wù)首都的重要職能。新中國成立以后，作為畿輔的河北省一直承擔(dān)著服務(wù)京津的重任，穩(wěn)定與發(fā)展一直是河北省需要直面的矛盾。尤其是改革開放以后，河北省的發(fā)展陷入了長期的爭論和猶疑之中，從“一線兩廂”戰(zhàn)略的提出到“兩環(huán)（環(huán)京津、環(huán)渤海）開放帶動戰(zhàn)略”的實施，河北省一直寄望于京津冀合作，期望承接京津產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，借力京津的發(fā)展實現(xiàn)自身經(jīng)濟社會的飛躍。在這種等靠要的觀念指導(dǎo)下，河北省發(fā)展戰(zhàn)略的選擇取決于京津競合關(guān)系的變遷，如何處理與京津之間的關(guān)系一直是影響其發(fā)展戰(zhàn)略變遷的最重要的因素。直到2011年國務(wù)院批準《河北沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》后，河北省又轉(zhuǎn)為向海發(fā)展的戰(zhàn)略。

在京、津、冀、中央“三地四方”復(fù)雜博弈格局中，無論是天津還是河北省，都難以獲得公平的對待，天津和河北省回歸自我主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略是必然的選擇。京津冀經(jīng)濟圈之所以沒有像珠三角、長三角那樣真正形成，最根本的原因還在于京津冀地區(qū)多年來的“不平等合作”以及在此基礎(chǔ)上的“各自為政”。為了保障首都建設(shè)，環(huán)京津地區(qū)的資源幾乎都是優(yōu)先甚至無償供應(yīng)北京，同時還肩負著保衛(wèi)“首都環(huán)境”的“光榮使命”。北京與其周邊地區(qū)權(quán)利和義務(wù)的不平等，正是“空吸效應(yīng)”的“始作俑者”[3]。北京將自己的餅越攤越大，而周邊的津冀地區(qū)卻陷入了等靠要的泥潭，難以形成自主發(fā)展的勇氣與動力。

（二）現(xiàn)行體制的制約

政府之間的競爭實質(zhì)上是對利益的爭奪，尤其是對經(jīng)濟利益的爭奪。地方政府間的惡性競爭受到體制因素的深層影響。

1.行政管理體制（縱向系統(tǒng)）與區(qū)域經(jīng)濟運行（橫向聯(lián)系）的矛盾

在我國現(xiàn)行行政管理體制下，政府工作的重心在經(jīng)濟方面，這為地方政府動用行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟活動提供了動力。現(xiàn)階段各地政府的主體功能是發(fā)展經(jīng)濟，地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展速度是衡量各級地方政府政績的主要標準。在經(jīng)濟業(yè)績優(yōu)位或者說GDP標準崇拜的評價體系中，GDP增長率、吸引外資數(shù)量等指標成為評價地方政府政績的重要依據(jù)，這無疑會促使地方政府竭盡全力爭搶投資，特別是利稅高、見效快的投資項目。爭項目、爭資金也就成為地方政府競爭的主旋律。如天津和河北省對百萬噸乙烯項目、生態(tài)城項目的爭奪就是典型的例證。

行政層級之間是自上而下的垂直運行系統(tǒng)，而區(qū)域經(jīng)濟的運行是以區(qū)域主體之間的橫向聯(lián)系為動力發(fā)生的，橫向運行系統(tǒng)受到縱向運行系統(tǒng)的剛性約束也就產(chǎn)生了“行政區(qū)經(jīng)濟”。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展有其客觀的內(nèi)在聯(lián)系，由此形成的經(jīng)濟區(qū)域邊界與行政區(qū)域邊界是不同的，但京津冀區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃是以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)制定的，各地都以自己的行政管轄區(qū)域為邊界，以自己所轄疆界內(nèi)部利益（更多的是可見的短期利益）最大化為中心進行經(jīng)濟布局。京津冀三地的規(guī)劃很難銜接，規(guī)劃的各自為政導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)布局同構(gòu)、重復(fù)建設(shè)等問題的產(chǎn)生。

在市場化進程中，地方政府在強烈追求自身利益和轄區(qū)利益最大化動機的驅(qū)使下，往往會選擇動用行政手段干預(yù)地方經(jīng)濟發(fā)展。根據(jù)梯度轉(zhuǎn)移理論，當(dāng)一個地區(qū)的商務(wù)成本過高時，企業(yè)就會選擇遷移到成本較低的地區(qū)，即從高梯度地區(qū)轉(zhuǎn)移到低梯度地區(qū)，這種轉(zhuǎn)移在市場經(jīng)濟條件下應(yīng)該由企業(yè)自行決定。但是在京津冀區(qū)域，這種轉(zhuǎn)移就要受到影響?！氨本┦幸w出一個廠得市常委會、市政府常務(wù)辦公會研究通過，市長簽字后才能遷走?！盵4]地方政府運用行政、法律等手段構(gòu)筑各種壁壘，干預(yù)要素、資源、人才的自由流動。

2.財稅體制強化了地方政府動用行政權(quán)力干預(yù)經(jīng)濟活動的動機

財稅體制對政府間關(guān)系和政府的利益有著直接的影響。上世紀80年代到1993年，實行“分灶吃飯”的包干體制增強了地方財政的相對獨立性[5]。財政包干體制采取的是中央政府與地方政府一對一談判的方式，地方政府征收的稅越多，可以提留的就越多，這極大地刺激了地方政府組織財政收入積極性?！胺衷畛燥垺睂Φ胤秸e極性的引導(dǎo)有偏差，客觀上成為當(dāng)時地區(qū)封鎖、市場分割、地方政府投資膨脹、低水平重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、資源配置扭曲等問題的潛在原因。如天津與北京在汽車行業(yè)的分割，河北省農(nóng)產(chǎn)品進入北京的質(zhì)檢障礙等皆源于此。

1994年，我國實行分稅制改革，關(guān)鍵內(nèi)容是以構(gòu)建分稅分級財政體制來正確處理政府與企業(yè)、中央與地方兩大基本關(guān)系，財稅體制開始進入以分稅制為基礎(chǔ)的分級財政軌道。分稅制改革使中央政府對全國財政的調(diào)控力度大大增強，同時也調(diào)動了各級地方政府的理財積極性，促使地方政府抓項目、招商引資的積極性空前高漲，企業(yè)的流動意味著GDP和稅收的流動，導(dǎo)致政府對企業(yè)的干預(yù)也有了動力。

可見，我國現(xiàn)行財稅體制在調(diào)動地方政府增加財政收入的積極性的同時也促使地方政府采用各種手段保護本地區(qū)的經(jīng)濟利益，客觀上催生了行政分割、市場封鎖、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問題的發(fā)生。

（三）有效的協(xié)調(diào)機制尚未形成

1.中央層面的制度供給不足

從中央層面看，區(qū)域治理需要有組織完善、設(shè)計精細、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。目前，我國還沒有形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ)，如區(qū)域政策實施機構(gòu)不是立法的產(chǎn)物，沒有專門負責(zé)區(qū)域政策的職能部門；不存在可供區(qū)域政策利用的區(qū)域劃分框架，實施區(qū)域政策的針對性和可操作性欠缺，區(qū)域政策工具殘缺不全，缺乏針對問題區(qū)域的政策與政策監(jiān)督、評估機制。我國的區(qū)域政策長期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場經(jīng)濟等諸多因素的影響，“上有政策、下有對策”、“政策的部門分割”成為普遍現(xiàn)象，這是影響京津冀區(qū)域治理的大環(huán)境因素。

2.地方層面的協(xié)調(diào)機制無法發(fā)揮作用

從京津冀層面來看，近年來三方互訪、多方協(xié)商不斷增加，但一直沒有建立起一套正式的高層領(lǐng)導(dǎo)磋商機制，未能就區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及生態(tài)環(huán)境治理等戰(zhàn)略性合作問題進行深入磋商并付諸行動，未能在尋求有關(guān)各方利益結(jié)合點及合作切入點上取得重大突破。2004年達成的“廊坊共識”提出了建立定期會議機制，但會議之后就再無下文。1986年建立的環(huán)渤海經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會議，是目前京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要機制，雖然成員已擴大到41個，也形成了定期會議制度，但環(huán)渤海地跨五省二市，區(qū)域范圍極為廣闊，僅靠每年召開一次的市長聯(lián)席會議來推動區(qū)域合作顯得推動力不足。更為重要的是，北京至今仍然不是該組織的正式成員，缺少了北京的參與，該組織在推進京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面也難以發(fā)揮效用。

京津冀三方在許多領(lǐng)域存在分歧，難以形成合力。多年來京津冀三方開展了紛繁復(fù)雜的會談，各種官民論壇也不斷舉辦，但時至今日，京津冀依舊是“京”、“津”、“冀”。在行政區(qū)經(jīng)濟運行的慣性作用下，三地之間雖有合作的愿望，但缺乏一種合作的機制，陷入了“共識多、行動少”的尷尬境地。自主性的協(xié)調(diào)機制難以建立，而在中央政府層面也沒有一個協(xié)調(diào)組織，京津冀三地的競爭始終大于合作，造成了嚴重的內(nèi)耗。

（四）非政府力量發(fā)展薄弱

在一個分散化、多中心的區(qū)域體系中，單一的政府很難有效應(yīng)對區(qū)域性挑戰(zhàn)，承擔(dān)所有公共服務(wù)提供的功能，因此需要非政府力量即市場力量和社會力量的參與。

京津冀的經(jīng)濟和社會發(fā)展落后于長三角和珠三角地區(qū)，其中一個重要的原因就是市場力量發(fā)育落后。京津冀地區(qū)以國有經(jīng)濟為主導(dǎo)力量，其經(jīng)濟行為帶有明顯的政府行為特征，政府對企業(yè)的控制力強，促使不同行政區(qū)劃往往首先考慮本行政區(qū)的利益最大化，跨地區(qū)產(chǎn)業(yè)重組受到制約，區(qū)域內(nèi)行政經(jīng)濟的負面效應(yīng)更為顯著。區(qū)域內(nèi)的非國有經(jīng)濟發(fā)展較為落后，民營經(jīng)濟發(fā)展緩慢，其力量還不足以打破行政區(qū)劃的限制，資金、技術(shù)、信息等生產(chǎn)要素難以在區(qū)域市場內(nèi)合理流動和配置。因此，以市場為主導(dǎo)的區(qū)域合作發(fā)展緩慢。

公民社會力量的強大可以彌補政府和市場的不足，在市場失靈與政府失靈同時存在的領(lǐng)域，非政府組織和社會公眾具有不可替代的作用。京津冀區(qū)域由于特殊的地位，政府組織力量十分強大，政治敏銳性較強，對于非政府組織的發(fā)育和公民的參與，政府的態(tài)度非常謹慎，因而缺乏扶持其發(fā)育的積極性和動力，導(dǎo)致京津冀地區(qū)各種社會團體的發(fā)育相對落后。社會組織發(fā)育不足、能力欠缺，難以參與到各種區(qū)域合作事務(wù)中，無法承擔(dān)推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的職能。缺少了社會公眾的參與，京津冀區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展也步履維艱。

三、對策建議：利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

（一）轉(zhuǎn)變觀念，樹立新的區(qū)域發(fā)展觀

首先，要正確認識政府的職能。規(guī)范政府與市場的關(guān)系，切實轉(zhuǎn)變政府職能，確保政府不越位、不缺位、不錯位，實現(xiàn)政府歸位。其次，要跳出行政區(qū)觀念的束縛，樹立經(jīng)濟區(qū)域的觀念。經(jīng)濟區(qū)域是動態(tài)發(fā)展變化的，與行政區(qū)的固定界限并不必然一致。在傳統(tǒng)行政區(qū)觀念下，地方政府視本轄區(qū)地方利益和意愿表達、維護和實現(xiàn)為根本，在區(qū)域合作中實行地方本位主義；而新區(qū)域主義觀念則強調(diào)區(qū)域的開放性、整體性，強調(diào)區(qū)域各方的一致行動，以實現(xiàn)共贏為總體目標。最后，破除地方本位主義，切實融入?yún)^(qū)域發(fā)展。區(qū)域各利益主體要樹立開放合作的理念，破除地方保護主義，摒棄只有共識、沒有實際行動的固有做法。“空談?wù)`國，實干興邦”，采取切實行動，主動融入?yún)^(qū)域治理體系之中，共同推動京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）構(gòu)建暢通的利益表達機制

隨著社會的多元化和分層化，利益需求也日漸多元，不同利益群體之間總是存在著矛盾與沖突，如果沒有暢通的利益表達渠道和及時的信息溝通與反饋渠道，很容易激化矛盾。推進京津冀區(qū)域的合作，必須建立利益表達機制，既能確保所有地方政府能夠表達其利益訴求，更應(yīng)使市場和社會等非政府力量有機會表達他們的意愿。

京津冀區(qū)域現(xiàn)有的松散型協(xié)調(diào)機制只能形成原則性的“共識”，很難有效推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，因此，必須搭建區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)方利益表達的平臺。由于京津冀區(qū)域的特殊性，這一平臺的構(gòu)建必然是以政府為主導(dǎo)。首先，應(yīng)建立政府間協(xié)商平臺，從以往的雙邊會晤改為多邊協(xié)商，從松散型的會談改為制度化的安排。需要成立由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國家發(fā)改委牽頭、各行政區(qū)行政長官參加的京津冀區(qū)域省市長聯(lián)席會，專門負責(zé)研究、編制區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域合作和一體化的戰(zhàn)略決策。在中央政府推動下、自上而下地搭建政府間協(xié)調(diào)平臺，確保京津冀三方都能表達自己的利益訴求。其次，建立職能部門協(xié)商平臺以及市——區(qū)協(xié)商平臺，推動落實高層會談成果，合力改善區(qū)域內(nèi)的政策、制度和服務(wù)環(huán)境，建設(shè)相互銜接、規(guī)范協(xié)調(diào)、高效運轉(zhuǎn)的市場管理和服務(wù)體系，引導(dǎo)、推動三地企業(yè)和行業(yè)組織開展區(qū)域合作，從而形成省級、部門級、地市級等多層次的協(xié)商體系。最后，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展離不開企業(yè)、居民以及社會力量的廣泛參與，只有多方認可的決策才能得到更好的貫徹執(zhí)行，因此，還需要構(gòu)建包括政府、企業(yè)和社會在內(nèi)的協(xié)商平臺，建立多層次的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)體系，確保區(qū)域內(nèi)利益相關(guān)方都能夠表達自身的利益訴求。

（三）構(gòu)建和諧的利益分配機制

目前，京津冀區(qū)域利益分配機制尚未形成。在參與主體上，以各級政府為主，企業(yè)、居民、非政府組織較少；在手段途徑上，以行政手段為主，市場協(xié)調(diào)、第三方協(xié)調(diào)和法律協(xié)調(diào)較少；在協(xié)調(diào)形式上，以政府雙邊協(xié)調(diào)為主，缺乏京津冀三方協(xié)調(diào)，在協(xié)調(diào)效果上缺乏效率。

利益分配機制強調(diào)地區(qū)之間既競爭又合作，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)利益的地區(qū)分享。構(gòu)建和諧的區(qū)域利益分配機制，應(yīng)充分考慮區(qū)域內(nèi)各主體的利益訴求，規(guī)范各主體的利益表達與利益分配行為，防止利益分配不公[6]。京津冀利益分配機制可以從四個方面構(gòu)建：在組織形式上，構(gòu)建政府與企業(yè)、社會組織相互連接的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，形成多中心的網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)；在制度層面上，構(gòu)建以共識、信任、協(xié)商為基礎(chǔ)的伙伴關(guān)系；在治理機制上，由以行政協(xié)調(diào)為主的科層制形式轉(zhuǎn)向以行政主導(dǎo)、市場和社會共同參與的協(xié)調(diào)機制；在治理結(jié)構(gòu)上，構(gòu)建開放、透明的廣泛參與渠道，為利益相關(guān)方提供制度化參與區(qū)域治理的通道。

（四）構(gòu)建相應(yīng)的利益補償機制

區(qū)域非均衡發(fā)展是區(qū)域發(fā)展的常態(tài)，區(qū)域決策的執(zhí)行往往可能使某些地方利益受損，應(yīng)綜合運用行政、法律和市場手段建立利益補償機制，以保護參與各方的利益，強化區(qū)域的整體觀念，保障區(qū)域治理機制的順暢。目前，京津冀區(qū)域的補償機制主要針對生態(tài)環(huán)境和水資源兩個方面。應(yīng)建立相應(yīng)的補償機制對保護生態(tài)環(huán)境的行為進行補償或獎勵，對因生態(tài)環(huán)境破壞和環(huán)境保護而受到損害的人群進行補償，以激勵市場主體自覺保護環(huán)境，促進環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。

生態(tài)補償機制的建立可以通過兩種方式。一是

政府補償，由于水資源和生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性、外部性及社會矛盾的復(fù)雜性等因素，單個經(jīng)濟主體在許多領(lǐng)域和場合根本無法補償，政府補償特別重要。政府補償是指通過政府的財政轉(zhuǎn)移支付方式實施流域范圍內(nèi)水生態(tài)保護補償機制。建立橫向轉(zhuǎn)移縱向化的補償支付體系。北京與張家口市和承德市已經(jīng)就扶貧展開了各種形式的補償和援助，但是這種機制需要繼續(xù)深化，擴大補償范圍，創(chuàng)新補償機制，使補償機制制度化。二是

市場補償。市場補償是指在政府的引導(dǎo)下實現(xiàn)生態(tài)保護者與生態(tài)受益者之間自愿協(xié)商的補償。2005年1月6日，我國首例城市水權(quán)交易在浙江省義烏市正式“交貨”。東陽與義烏兩個縣級市之間的水權(quán)交易，打破了“指令用水、行政劃撥”的舊模式，建立了跨越城市的水權(quán)市場，通過平等、協(xié)商的市場機制達成交易，證明了市場機制是水資源配置的有效手段。更重要的是該項交易具有更加重要的治理意義，代表了我國資源治理模式的一種新范式，為我國地區(qū)之間的其他公共服務(wù)項目交易提供了一條新思路[8]（P77）。但在京津冀區(qū)域，這樣的流域生態(tài)補償還缺乏先例，資源和生態(tài)環(huán)境服務(wù)的市場體系發(fā)育不健全，因此急需建立新的資源交易體系，通過市場手段解決許多重大區(qū)域問6vGXErrLMgSFhCs7r+8shA==題。

產(chǎn)業(yè)利益補償機制通過中央政府的宏觀調(diào)控來實現(xiàn)，可以通過中央政府的財政轉(zhuǎn)移制度來進行，通過財政補貼、稅收返還等形式對地方利益進行再分配，對地方政府進行補償，從而使地方利益的分配達到比較公平的狀態(tài)。

（五）構(gòu)建利益協(xié)調(diào)的保障機制

區(qū)域利益協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建，需要有法律的保障。區(qū)域性組織、區(qū)域性規(guī)劃、政府間協(xié)議等都是新時期區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中不可或缺的，而這方面在法律上尚未有明確的定位。此外，利益協(xié)調(diào)機制受到現(xiàn)行體制的制約，如財稅體制、規(guī)劃體制、官員績效考核升遷體制等都對推進區(qū)域協(xié)調(diào)有著很大的阻礙，因此需要積極深化行政管理體制改革，切實轉(zhuǎn)變政府職能，打破阻礙區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制障礙。同時，地方政府要積極培育中介組織，引導(dǎo)社會或民間力量參與區(qū)域發(fā)展，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、商會等非政府組織在推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的作用。

參考文獻：

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[8]連玉明，武建忠.中國政府創(chuàng)新案例[M].北京：中國時代經(jīng)濟出版社，2006.

責(zé)任編輯：陳文杰