解構(gòu)官僚制：我國(guó)社會(huì)管理體系創(chuàng)新的路徑選擇

[摘 要]從公共管理學(xué)和政治哲學(xué)的視角審視，社會(huì)管理創(chuàng)新逐漸形成了幾大理論范式：國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)管理創(chuàng)新理論、社會(huì)自治型社會(huì)管理創(chuàng)新理論、多中心治理社會(huì)管理創(chuàng)新理論、參與型治理社會(huì)管理創(chuàng)新理論、服務(wù)型社會(huì)管理創(chuàng)新理論。這些范式都是基于一定的理論視角，根據(jù)人類社會(huì)發(fā)展不同階段的特點(diǎn)而提出的，具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

[關(guān)鍵詞]社會(huì)管理創(chuàng)新；國(guó)家主導(dǎo)型；社會(huì)自治型；多中心治理；參與型治理；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2013）03-0070-07

一、國(guó)家主導(dǎo)型的社會(huì)管理創(chuàng)新模式：基于國(guó)家中心主義的視角

國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)管理創(chuàng)新模式主要是從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系即政治哲學(xué)的視角來(lái)審視社會(huì)管理創(chuàng)新的。從這一視角出發(fā)，大致存在兩種理論范式：一種是社會(huì)自治型社會(huì)管理創(chuàng)新模式，另一種是國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)管理創(chuàng)新模式。國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)管理模式主張國(guó)家在社會(huì)中的支配性地位，強(qiáng)調(diào)通過(guò)國(guó)家職能的發(fā)揮使社會(huì)處于良性運(yùn)行狀態(tài)。在此模式中，國(guó)家的社會(huì)職能得到凸顯，公共權(quán)力和公共財(cái)政手段的運(yùn)用是其基本特征。概括說(shuō)來(lái)，按照國(guó)家在社會(huì)管理中作用的大小，國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)管理創(chuàng)新模式又可以分為全能型社會(huì)管理模式、福利國(guó)家型社會(huì)管理創(chuàng)新模式和國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)管理創(chuàng)新模式。

全能型社會(huì)管理模式是國(guó)家在社會(huì)管理中占絕對(duì)主導(dǎo)地位的管理模式，屬于一種“利維坦”的社會(huì)管理方式。東歐部分社會(huì)主義國(guó)家、蘇聯(lián)和我國(guó)建國(guó)后至改革開放前這一時(shí)期便屬于全能型社會(huì)管理模式。全能型國(guó)家管理模式的主要特點(diǎn)表現(xiàn)在國(guó)家支配社會(huì)生活的各個(gè)方面。首先，國(guó)家是社會(huì)管理的唯一主體。國(guó)家的觸角延伸到社會(huì)生活的很多方面，非政府組織、私人營(yíng)利組織等都沒(méi)有得到發(fā)展，市民社會(huì)處于被全面控制的狀態(tài)。其次，全能政府模式在政治上實(shí)行高度集權(quán)的政府體制。它以官僚制為組織依托，形成縱向上等級(jí)分明的權(quán)力等級(jí)鏈條。再次，在經(jīng)濟(jì)上，全能型模式實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，將社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活全面納入國(guó)家掌控的范圍。最后，在危機(jī)管理方面，全能型社會(huì)管理模式是一種政治動(dòng)員型的危機(jī)管理模式，其特點(diǎn)是中央政府的號(hào)召和政治動(dòng)員，各級(jí)政府和社會(huì)各界的響應(yīng)配合，直至危機(jī)得以成功解決[1]。

福利國(guó)家模式屬于另外一種國(guó)家主導(dǎo)型的社會(huì)管理創(chuàng)新模式。與全能型國(guó)家模式相比，福利國(guó)家模式中國(guó)家的主導(dǎo)地位不是太強(qiáng)，只是強(qiáng)調(diào)國(guó)家在解決社會(huì)公平和矯正市場(chǎng)失靈中的作用。福利國(guó)家模式是建立在凱恩斯主義和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)之上的社會(huì)管理模式，是為了克服社會(huì)和市場(chǎng)的雙重失靈而興起的一種社會(huì)管理模式。市場(chǎng)的缺陷使政府干預(yù)成為必要，政府運(yùn)用包括經(jīng)濟(jì)手段、法律手段和行政手段在內(nèi)的各種工具對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行干預(yù)。在社會(huì)管理方面，主要是建立一種覆蓋全社會(huì)的社會(huì)保障和保險(xiǎn)體系，保障公民個(gè)體的基本生存和發(fā)展權(quán)利，從而破除由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)而造成的社會(huì)動(dòng)蕩和貧困等問(wèn)題。在社會(huì)管理制度方面，主要是建立各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系制度，以協(xié)調(diào)勞資之間、不同團(tuán)體之間的矛盾。同時(shí)建立福利經(jīng)濟(jì)制度，主要內(nèi)容是在社會(huì)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上完善社會(huì)援助、社會(huì)救助以及醫(yī)療教育等制度，使公民享有較為均等的社會(huì)福利[2]。

國(guó)家主導(dǎo)型社會(huì)管理創(chuàng)新模式主要強(qiáng)調(diào)國(guó)家在社會(huì)管理中的主導(dǎo)作用。部分中國(guó)學(xué)者從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，認(rèn)為我國(guó)具有明顯的弱社會(huì)和強(qiáng)國(guó)家的形態(tài)，一方面，國(guó)家擁有大量的資源，表現(xiàn)出對(duì)社會(huì)組織和社會(huì)較強(qiáng)的吸納和支持作用；另一方面，非政府組織相對(duì)弱化，發(fā)育不充分、不健全，無(wú)法承擔(dān)起社會(huì)管理的責(zé)任[3]。因此，我國(guó)應(yīng)該采取一種國(guó)家主導(dǎo)型的社會(huì)管理模式。國(guó)家主導(dǎo)型模式認(rèn)為，社會(huì)管理創(chuàng)新要發(fā)揚(yáng)我國(guó)政治制度的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)突出黨和政府在社會(huì)管理的主導(dǎo)作用來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的創(chuàng)新；社會(huì)管理創(chuàng)新要利用我國(guó)的政治制度優(yōu)勢(shì)，建立黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局[4]；社會(huì)管理創(chuàng)新需要保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治秩序的穩(wěn)定，穩(wěn)定是管理創(chuàng)新的重點(diǎn)；社會(huì)管理創(chuàng)新通過(guò)轉(zhuǎn)變黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)方式和領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)黨群關(guān)系的優(yōu)化和改善。概言之，國(guó)家主導(dǎo)型范式主張發(fā)揮黨和政府在社會(huì)管理創(chuàng)新中的主導(dǎo)作用，在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，改善黨群關(guān)系、協(xié)調(diào)社會(huì)矛盾、化解社會(huì)沖突、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。

盡管國(guó)家主導(dǎo)型創(chuàng)新模式是一種重要的社會(huì)管理創(chuàng)新方式，具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義，但這種模式也具有一定的局限性。譬如，我國(guó)建國(guó)后實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)當(dāng)時(shí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和國(guó)民生活水平的提高具有較大的積極作用，但由于官僚制先天的缺陷，完全理性的假設(shè)下信息短缺問(wèn)題，導(dǎo)致全能模式的內(nèi)適應(yīng)困境和外適應(yīng)挑戰(zhàn)[5]。因此，全能型社會(huì)管理模式具有不可持續(xù)發(fā)展的特點(diǎn)，它只在特定時(shí)期存在，隨著時(shí)間推移會(huì)被其他模式取而代之。雖然福利國(guó)家模式對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定具有重要的作用，但福利國(guó)家模式導(dǎo)致政府職能不斷膨脹，政府財(cái)政赤字增加，在政府層面造成“行政國(guó)家”，在經(jīng)濟(jì)上導(dǎo)致西方國(guó)家出現(xiàn)“滯漲”現(xiàn)象，這些逼迫西方國(guó)家對(duì)福利國(guó)家型社會(huì)管理模式進(jìn)行改革。盡管國(guó)家主導(dǎo)型模式對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段具有一定積極意義，符合我國(guó)的國(guó)情，但隨著社會(huì)的發(fā)展，這種模式也需要改革和與時(shí)俱進(jìn)。

二、社會(huì)自治型社會(huì)管理創(chuàng)新范式：基于公民社會(huì)理論的闡釋

社會(huì)自治型理論是社會(huì)管理創(chuàng)新的又一個(gè)重要理論視角，它強(qiáng)調(diào)弱化國(guó)家的社會(huì)管理作用，突出公民社會(huì)的自治，通過(guò)保障公民的權(quán)利、培育社會(huì)自治組織等措施實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治和良性運(yùn)行。社會(huì)自治型創(chuàng)新范式分為古典自由主義的社會(huì)管理模式和社會(huì)自治型社會(huì)管理模式。

資本主義發(fā)展初期，由于受古典自由主義的影響，政府社會(huì)管理模式呈現(xiàn)一種“小政府、大社會(huì)”的模式。古典自由主義社會(huì)管理模式主張“管的最少的政府是最好的政府”。在古典自由主義思想家看來(lái)，政府只是一種必要的惡，只有市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手無(wú)法解決的問(wèn)題才由政府來(lái)解決[6]。在此時(shí)期，政府社會(huì)管理主要表現(xiàn)為兩個(gè)特點(diǎn)。一是實(shí)行社會(huì)自治。對(duì)于古典自由主義來(lái)說(shuō)，個(gè)人的主權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)人自由最為重要的組成部分，因而主張?jiān)诮?jīng)濟(jì)上實(shí)行一種自由放任的政策，在社會(huì)管理上則強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和社會(huì)自治。在地方治理上賦予地方以自治的功能，通過(guò)地方居民的自我管理實(shí)現(xiàn)地方的治理。二是政府的社會(huì)管理職能較少。與自由放任政策相聯(lián)系，政府的職能僅限于制定法律以保障自由競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)個(gè)人生命和財(cái)產(chǎn)權(quán)的安全。政府通過(guò)保障公民的生命和財(cái)產(chǎn)安全實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。可以看出，這一時(shí)期社會(huì)管理最大的特點(diǎn)是主要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制“看不見(jiàn)的手”實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的管理。

社會(huì)自治型理論模式主要是基于公民社會(huì)理論、社群主義、自由多元主義理論而提出的一種社會(huì)管理改革模式。這種模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)對(duì)國(guó)家的制約作用，即通過(guò)社會(huì)對(duì)政府的制衡以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良治。社會(huì)自治型理論在社會(huì)管理創(chuàng)新方面主要強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)。其一，社會(huì)管理創(chuàng)新關(guān)鍵在于保障公民的基本權(quán)利，通過(guò)維護(hù)公民的基本權(quán)利達(dá)到社會(huì)秩序的獲得?！吧鐣?huì)管理改革的核心不是強(qiáng)化管理，而是改善治理。……社會(huì)管理改革的根本目的是維護(hù)公民權(quán)利，提高社會(huì)的團(tuán)結(jié)和包容?！盵7]其二，社會(huì)管理創(chuàng)新需要培養(yǎng)成熟的公民社會(huì)。沒(méi)有大量的高素質(zhì)非政府組織和一個(gè)成熟的公民社會(huì)，難以實(shí)現(xiàn)真正的社會(huì)自治[8]。國(guó)家要為公民社會(huì)的成長(zhǎng)承擔(dān)責(zé)任，鼓勵(lì)和扶持非政府組織的發(fā)展，促進(jìn)公民社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我治理。其三，公民社會(huì)對(duì)國(guó)家的監(jiān)督和制約。托克維爾在其名著《論美國(guó)的民主》中認(rèn)為，美國(guó)的政治體制之所以沒(méi)有出現(xiàn)多數(shù)人對(duì)少數(shù)人的暴政，除了政治體制的三權(quán)分立法則之外，更為重要的是，獨(dú)立自由多元的公民社會(huì)發(fā)揮了“第三只”眼的功能，監(jiān)督國(guó)家權(quán)力的行使。概言之，社會(huì)管理創(chuàng)新需要培育一個(gè)成熟的公民社會(huì)，通過(guò)社會(huì)的自治最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

社會(huì)自治型創(chuàng)新模式由于觀察到公民社會(huì)能夠通過(guò)自主治理獲得社會(huì)秩序的穩(wěn)定，彌補(bǔ)了國(guó)家在社會(huì)管理方面的不足，為社會(huì)管理創(chuàng)新提供了一個(gè)可供選擇的方案。但這種模式也頗受質(zhì)疑。有學(xué)者就認(rèn)為，公民社會(huì)理論給人以公民社會(huì)對(duì)抗國(guó)家的意象，二者關(guān)系演變?yōu)橐环N此消彼長(zhǎng)的零和博弈關(guān)系，這種思路不利于國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的改善，而且公民社會(huì)的實(shí)踐在很多國(guó)家造成了社會(huì)的失范和動(dòng)蕩[9]。同時(shí)，在當(dāng)前的社會(huì)條件下，社會(huì)自治必須具備一定的前提條件，而國(guó)家和政府正是這些條件的提供主體，國(guó)家的發(fā)展方向就在于提供自治條件[10]。也就是說(shuō)，社會(huì)自治必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，社會(huì)自治并不是絕對(duì)的自治，社會(huì)的自治還必須處理好與國(guó)家的關(guān)系，由此，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧發(fā)展。

三、多中心治理社會(huì)管理創(chuàng)新模式：基于善治視角的解讀

多中心治理理論是基于公共管理學(xué)和政治哲學(xué)視角而提出的一個(gè)重要理論，并成為社會(huì)管理創(chuàng)新的一個(gè)重要理論范式。多中心治理理論的產(chǎn)生背景是市場(chǎng)機(jī)制的失敗、國(guó)家治理的失效以及公民社會(huì)的興起。多中心治理實(shí)際上借助于打破政府對(duì)社會(huì)治理的壟斷，通過(guò)治理手段的多樣化，實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治走向治理、從善政走向善治，進(jìn)而達(dá)到社會(huì)管理創(chuàng)新的目的。多中心治理社會(huì)管理創(chuàng)新模式并不是單一的理論體系，它實(shí)際上包括新公共管理理論、治理理論和網(wǎng)絡(luò)化治理等三個(gè)既相互聯(lián)系又相互區(qū)別的理論源流或分支。

新公共管理作為社會(huì)管理創(chuàng)新的理論范式之一，其主要主張是通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制、多種激勵(lì)手段、私人部門的管理技術(shù)、市場(chǎng)和社會(huì)多元主體的參與來(lái)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的優(yōu)化。新公共管理通過(guò)政府的“掌舵”和“劃槳”職能的分離，使政府專注于決策職能，將公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給營(yíng)利組織、非政府組織等社會(huì)主體，以克服政府效率低下和公共服務(wù)供給不足的問(wèn)題，從公共服務(wù)供給質(zhì)量和提供效率進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新。因此，新公共管理實(shí)際上是從組織、機(jī)制和技術(shù)等管理層面來(lái)論述社會(huì)管理創(chuàng)新的治理途徑的。與新公共管理偏重于管理途徑不同，治理理論主要從政治學(xué)的角度，即國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新。治理理論主張，國(guó)家的治理既不能通過(guò)私有化解決，也不能自由放任；不能由政府機(jī)構(gòu)壟斷，也不能被利益集團(tuán)俘虜；不能讓國(guó)家權(quán)力過(guò)大，需要還權(quán)于公民社會(huì)，尋求非政府組織的參與[11]。顯然，治理理論并不是否定國(guó)家的作用，而是借助于授權(quán)于公民社會(huì)來(lái)改變國(guó)家壟斷公共權(quán)力，通過(guò)國(guó)家與公民社會(huì)的合作實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式的轉(zhuǎn)變和社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配。網(wǎng)絡(luò)治理理論也是多中心治理社會(huì)管理創(chuàng)新理論分支之一。網(wǎng)絡(luò)治理屬于一種復(fù)合多中心的治理模式，它具備一種自我組織的特點(diǎn)，通過(guò)自我制定政策和塑造環(huán)境實(shí)現(xiàn)自我治理[12]。網(wǎng)絡(luò)治理通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式的再造，增加了權(quán)力運(yùn)行的誘導(dǎo)性和協(xié)調(diào)性，突出了不同行動(dòng)者良性合作關(guān)系的建立，在制度上注重構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)組織的多重目標(biāo)和制度安排。網(wǎng)絡(luò)治理通過(guò)政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)造和自組織的治理形式來(lái)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的權(quán)威分配，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的創(chuàng)新。

可以看出，雖然新公共管理理論、治理理論和網(wǎng)絡(luò)治理理論存在一些差異，但它們的共同之處是明顯的，從三者的共同之處可以大致得出多中心治理在社會(huì)管理創(chuàng)新上的具體觀點(diǎn)。第一，社會(huì)管理創(chuàng)新必須實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化。國(guó)家不應(yīng)該成為權(quán)力的唯一中心，非政府組織和一些營(yíng)利組織在獲得社會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)上，也可以成為權(quán)力的來(lái)源。通過(guò)權(quán)力中心的轉(zhuǎn)移來(lái)改變政府治理的失效。第二，社會(huì)管理創(chuàng)新的關(guān)鍵在于合作機(jī)制的建立。多元主體共同參與社會(huì)管理創(chuàng)新，既需要競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的存在，更需要合作。通過(guò)合作，參與者之間形成了一個(gè)自組織的參與網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，不同行動(dòng)者存在著權(quán)力依賴，共同承擔(dān)責(zé)任和分享社會(huì)治理的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的治理。第三，多中心治理的結(jié)構(gòu)是網(wǎng)狀的。與傳統(tǒng)金字塔形的治理結(jié)構(gòu)相比，多中心治理是一種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。政府、非政府組織、公民等都鑲嵌在網(wǎng)狀的結(jié)構(gòu)中。這種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)在現(xiàn)代信息技術(shù)的支撐下，不斷突破官僚制封閉的結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了從單中心的信息傳遞模式向多中心的信息傳遞模式的轉(zhuǎn)變。在后工業(yè)社會(huì)高度復(fù)雜和高度不確定的社會(huì)環(huán)境下，多中心治理的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)能有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的挑戰(zhàn)。第四，政府在治理中發(fā)揮獨(dú)特的作用。多中心治理強(qiáng)調(diào)非政府組織、公民等社會(huì)主體的參與治理功能，但并沒(méi)有否定政府在社會(huì)治理中的作用。政府要改變?cè)瓉?lái)的全能政府行為模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N有效政府，實(shí)現(xiàn)政府的瘦身；另一方面，政府要發(fā)揮元治理的功能，在多元主體間承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)的功能。元治理的功能要求政府不但能夠靈活使用各種治理工具，而且需要成為一個(gè)精明的管理者，有效管理各種政府項(xiàng)目，善于協(xié)調(diào)其他社會(huì)治理主體。第五，治理的目標(biāo)是為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益。在單中心的治理模式下，政府能夠統(tǒng)一分配公共資源，供給公共物品，但由于政府能力的有限性、政府自利性等因素，導(dǎo)致公共利益不能很好地得以實(shí)現(xiàn)。多中心治理理論通過(guò)引入非政府組織、營(yíng)利組織、公民等多元主體，打破了政府對(duì)公共事務(wù)和社會(huì)治理的壟斷，制衡了政府的權(quán)力，完善了社會(huì)利益表達(dá)渠道，從而能夠在一定程度上保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。

盡管多中心治理社會(huì)管理創(chuàng)新模式能在一定程度上克服國(guó)家的失效和市場(chǎng)的失靈，通過(guò)發(fā)揮非政府組織等社會(huì)主體的作用實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治，但它的缺陷和不足也不容忽視。首先，多中心治理的功能是有限的，不宜夸大。市場(chǎng)機(jī)制和國(guó)家治理仍然是治理的基礎(chǔ)，治理不能完全消除二者的作用，而是以國(guó)家和市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)[13]。其次，治理也存在失效的可能。治理的失效表現(xiàn)在參與主體達(dá)成目標(biāo)的困難，治理的失敗實(shí)際就是參與各方對(duì)目標(biāo)重新界定的爭(zhēng)論而難以達(dá)成共識(shí)所致，同時(shí)，治理還存在合作對(duì)競(jìng)爭(zhēng)、可治理性對(duì)靈活性、責(zé)任對(duì)效率以及開放對(duì)封閉等兩難處境，這些因素都會(huì)導(dǎo)致治理失效[14]。最后，政府作為元治理的主體存在協(xié)調(diào)的困難。治理往往高估了政府在網(wǎng)絡(luò)化多中心主體間的協(xié)調(diào)能力，協(xié)調(diào)的困難消解了治理的作用。而且，治理由于對(duì)非正式制度的依賴會(huì)對(duì)正式制度和合法權(quán)力造成威脅，從而不利于社會(huì)的穩(wěn)定。

四、參與型治理社會(huì)管理創(chuàng)新范式：基于民主行政的分析

參與型社會(huì)管理創(chuàng)新模式是近年來(lái)興起的一種治理模式。參與治理實(shí)際上是基于對(duì)現(xiàn)代政治制度設(shè)計(jì)的一種反思而提出的一種民主行政理論。在現(xiàn)代民主政治的設(shè)計(jì)中，政治與行政是二分的，政治屬于民主領(lǐng)域，而行政則是集權(quán)的。參與型社會(huì)管理理論就是嘗試把民主的成分引入行政過(guò)程中，通過(guò)公民自下而上的參與政府決策和執(zhí)行過(guò)程實(shí)現(xiàn)社會(huì)的善治和發(fā)展。一般而言，參與型治理大致可以分為參與治理模式、協(xié)商民主模式和彼得斯的參與型政府治理模式三種。

參與式治理源于公共行政學(xué)者對(duì)現(xiàn)代民主的反思。上世紀(jì)六七十年代以來(lái)，代議制民主呈現(xiàn)的問(wèn)題日益突出，代議制形成的精英民主政治既導(dǎo)致了政治的不平等，也增加了公民對(duì)政治的冷漠。因此，公民參與是優(yōu)化政府治理的主要措施，公共行政有效性是在積極主動(dòng)參與的公民意識(shí)的脈絡(luò)中得以限定的[15]（序言）。從參與式治理審視社會(huì)管理創(chuàng)新，主要強(qiáng)調(diào)公民和社會(huì)參與來(lái)改善政府治理社會(huì)的質(zhì)量和實(shí)現(xiàn)決策的優(yōu)化。首先，參與治理意味著賦權(quán)于草根階層和加強(qiáng)民主。精英民主政治造成了普通民眾對(duì)政府的疏離感和冷漠，參與治理則強(qiáng)調(diào)真正給予那些處于政治與行政之外的群體以參與決策的權(quán)力。賦權(quán)的過(guò)程意味著民主深化的過(guò)程，表現(xiàn)為公共權(quán)力的向下移動(dòng)，這是參與式治理對(duì)民主的要求[16]。參與治理通過(guò)賦權(quán)于弱勢(shì)群體，使其參與政治和行政過(guò)程，達(dá)到調(diào)和社會(huì)矛盾與緩解社會(huì)沖突的治理作用。其次，參與型治理模式的范圍不僅在于公共決策等行政領(lǐng)域，而且包括公共物品的提供、社會(huì)事務(wù)的管理等諸項(xiàng)內(nèi)容。而且，參與治理的形式也是多樣化的，在我國(guó)包括四種典型的模式：農(nóng)村居民的自組織參與、城市社區(qū)居民的參與治理、邊緣群體的參與治理和社會(huì)組織的參與治理[17]（P12-15）。最后，通過(guò)參與使公民與政府形成伙伴關(guān)系，形成社會(huì)成員對(duì)社會(huì)事務(wù)和公共事務(wù)的控制而使社會(huì)治理得到改善，從而改造精英民主的政治結(jié)構(gòu)。

繼參與式治理理論之后，協(xié)商民主治理模式在上世紀(jì)九十年代開始興起并受到學(xué)者們的關(guān)注。協(xié)商民主治理模式的核心概念是“公共協(xié)商”，公共協(xié)商是共同體成員理性地討論、協(xié)調(diào)、商談公共政策以尋求滿足公民利益訴求的過(guò)程。協(xié)商民主治理模式強(qiáng)調(diào)通過(guò)理性的參與和協(xié)商以實(shí)現(xiàn)公民的政治權(quán)利和自由，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的協(xié)調(diào)、化解公共利益和私人利益的矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與秩序。從協(xié)商民主的視角審視社會(huì)管理創(chuàng)新，需要培養(yǎng)公共理性、創(chuàng)造良好協(xié)商治理的環(huán)境、以協(xié)商民主為解決社會(huì)沖突的突破口。社會(huì)管理創(chuàng)新首先需要培養(yǎng)公民的公共理性精神。公共理性的培養(yǎng)過(guò)程是在協(xié)商民主的實(shí)踐中進(jìn)行的。公共理性不是一定要達(dá)成意見(jiàn)的統(tǒng)一，而是在從觀點(diǎn)的交鋒和沖突中相互學(xué)習(xí)，不斷增加社會(huì)共同體的公共文化，最后生成公共理性。其次，社會(huì)管理要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)良好的商談環(huán)境。哈貝馬斯曾經(jīng)提出理想的商談環(huán)境包括開放不受限制的議題、參與者的真正平等、真誠(chéng)的表達(dá)和自由的溝通四個(gè)方面[18]。所以，社會(huì)管理創(chuàng)新要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)信息公開、參與者平等、充分溝通的協(xié)商環(huán)境。協(xié)商民主意味著政治和行政要充分地向公民、公民組織和公民社會(huì)開放，通過(guò)協(xié)商來(lái)解決社會(huì)沖突和政策沖突，通過(guò)協(xié)商來(lái)克服因政治家、官員的自私和狹隘而引起的政策合法性不足的問(wèn)題，從而增加社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》一書中提出了參與式政府的理念，這一模式與參與治理有較大的相似性，也是主張通過(guò)參與來(lái)改善官僚制政府效率低下的問(wèn)題。彼得斯認(rèn)為，現(xiàn)代官僚制的弊端對(duì)政府效能的提升造成了很大的影響，要通過(guò)建立一個(gè)參與式政府來(lái)改善政府的民主機(jī)制和運(yùn)行效率。參與式政府理論的核心觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，基層員工和官僚、顧客和社會(huì)群體最了解組織運(yùn)行的情況，因此，要破除官僚制在政府中的核心地位，讓基層官僚、公民和第三部門參與到政府決策中來(lái)。在公共服務(wù)的提供方面，也要打破政府的壟斷，引入第三部門參與到服務(wù)供給中來(lái)。參與式政府對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新的意義在于，通過(guò)鼓勵(lì)基層員工、公民及公民社會(huì)與政府的互動(dòng)，改善政府的管理和公共政策的質(zhì)量，從而促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)。

作為民主行政理論的變種之一，參與式治理社會(huì)管理創(chuàng)新模式通過(guò)強(qiáng)調(diào)自下而上的公民參與，突出了民主行政下公民權(quán)利的重要性、政府權(quán)力的公共性、政府行為的服務(wù)性和協(xié)商性特點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府決策的優(yōu)化，一定程度上促進(jìn)了行政過(guò)程的改善，推動(dòng)了公民社會(huì)的發(fā)展和成熟，對(duì)社會(huì)秩序和善治的形成起到了較大的作用。但是，參與式治理創(chuàng)新模式雖然在政府決策和行政中引入了公民參與，但這種參與的效果在沒(méi)有對(duì)官僚制進(jìn)行根本變革的情況下，效果是有限的?！霸诠倭胖频膶蛹?jí)結(jié)構(gòu)里，無(wú)論怎樣的動(dòng)員或接納公眾的參與，也不能夠改變權(quán)力由少數(shù)人執(zhí)掌和行使的現(xiàn)實(shí)，至多也只是賦予了權(quán)力更加溫和的面目和愿意妥協(xié)的假象，其實(shí)，權(quán)力支配過(guò)程的性質(zhì)并不會(huì)發(fā)生改變。”[10]

五、服務(wù)型社會(huì)管理創(chuàng)新模式：來(lái)自中國(guó)學(xué)者的觀點(diǎn)

面對(duì)后工業(yè)社會(huì)高度不確定和高度復(fù)雜性的現(xiàn)實(shí)，中國(guó)學(xué)者基于中國(guó)的國(guó)情和時(shí)代背景，進(jìn)行了深入的理論思考和實(shí)踐探索。在理論上，中國(guó)學(xué)者提出了服務(wù)型政府理論范式，主張以服務(wù)型政府理論為社會(huì)管理創(chuàng)新的指導(dǎo)理論，社會(huì)管理創(chuàng)新以服務(wù)型政府建設(shè)為目標(biāo)。目前，在服務(wù)型政府理論上存在三種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)是張康之基于人類社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程而提出的突出倫理精神和道德取向的服務(wù)型政府理論，第二種是以遲福林為代表的主張政府職能轉(zhuǎn)型為特征的公共服務(wù)型政府模式，第三種是以劉熙瑞為代表的強(qiáng)調(diào)公民本位和服務(wù)職能的服務(wù)型政府。三種觀點(diǎn)在社會(huì)管理創(chuàng)新路徑設(shè)計(jì)上既有交集也有各自獨(dú)特的理論視角和觀點(diǎn)。

張康之在《行政道德的制度保障》一文中首次提出了“服務(wù)行政模式”概念，并以此為基礎(chǔ)在以后的著作和論文中對(duì)服務(wù)型政府理論進(jìn)行了系統(tǒng)的建構(gòu)和論證。張康之是從人類社會(huì)歷史發(fā)展的視角構(gòu)建服務(wù)型政府理論的。他把人類社會(huì)治理分為農(nóng)業(yè)社會(huì)的統(tǒng)治行政、工業(yè)社會(huì)的管理行政和后工業(yè)社會(huì)的服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是具有倫理精神和道德取向的政府，是把公正價(jià)值放在突出位置，具有非控制導(dǎo)向的、開放的、合作治理的政府類型[19]。服務(wù)型政府不僅是我國(guó)行政體制改革的方向，而且對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新具有指導(dǎo)意義?！胺?wù)型政府和社會(huì)管理創(chuàng)新的提出是一致的，是社會(huì)治理方式總體性創(chuàng)新的兩個(gè)面向”，前者是從政府類型的角度對(duì)行政體制改革提出的要求，后者則是從國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的視角對(duì)社會(huì)治理關(guān)系的創(chuàng)新[20]。因此，政府社會(huì)管理體制改革應(yīng)該以服務(wù)型政府為建設(shè)目標(biāo)[21]。以服務(wù)型政府理論為指導(dǎo)，社會(huì)管理創(chuàng)新要突出政府的倫理精神和服務(wù)價(jià)值取向。在社會(huì)管理中，要把服務(wù)價(jià)值和公正取向放在首要位置，以克服管理行政過(guò)度效率導(dǎo)向和片面規(guī)則導(dǎo)向所導(dǎo)致的管理效率低下、社會(huì)矛盾頻發(fā)等政府失靈現(xiàn)象。其次，社會(huì)管理創(chuàng)新要克服政府的單邊行動(dòng)，引入非政府組織等多元治理主體[20]。一方面，后工業(yè)社會(huì)的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)使政府的單邊行動(dòng)無(wú)法有效應(yīng)對(duì)；另一方面，非政府組織等市民社會(huì)的興起則為政府與非政府組織合作創(chuàng)造了條件。最后，社會(huì)管理創(chuàng)新不僅要改變政府社會(huì)管理的方式、方法和服務(wù)形式等方面，更應(yīng)該從價(jià)值觀念、權(quán)力結(jié)構(gòu)、制度設(shè)置、政府職能等多方面進(jìn)行綜合創(chuàng)新。

遲福林認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和公民的公共服務(wù)需求無(wú)法得到有效滿足兩個(gè)方面，因而應(yīng)該建設(shè)公共服務(wù)型政府以實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新。公共服務(wù)型政府要求政府向社會(huì)供給基本公共物品和高效的公共服務(wù)，以滿足公民各種公共服務(wù)的需要和利益訴求[22]。從公共服務(wù)型政府的視角審視，社會(huì)管理創(chuàng)新主要通過(guò)公共服務(wù)的供給緩解社會(huì)矛盾和利益沖突。首先，社會(huì)管理創(chuàng)新要轉(zhuǎn)變政府的職能，實(shí)現(xiàn)政府職能由經(jīng)濟(jì)建設(shè)型向提供公共服務(wù)為主的轉(zhuǎn)變，通過(guò)供給均等化的公共物品緩解社會(huì)矛盾和利益沖突。其次，社會(huì)管理創(chuàng)新要健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制，鼓勵(lì)公民參與。通過(guò)公民參與，保證公共政策的制定、執(zhí)行更具合理性，使公共服務(wù)更符合社會(huì)成員的需求。最后，要發(fā)展非政府組織。非政府組織的作用在于它能夠提供多樣化的公共服務(wù)，緩解公共產(chǎn)品短缺和人民群眾不斷增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求之間的矛盾。而且，非政府組織能夠起到保護(hù)弱勢(shì)群體利益的作用，“有組織的理性比非組織的個(gè)人行為更有利于社會(huì)和諧與社會(huì)穩(wěn)定”，“保護(hù)弱勢(shì)群體利益的關(guān)鍵在于積極規(guī)范地提高其組織化程度”[23]。

與公共服務(wù)型政府提法相似，劉熙瑞認(rèn)為服務(wù)型政府是以公民本位和社會(huì)本位為價(jià)值取向，在民主社會(huì)的體制下，依據(jù)民眾意愿建立的，以為公民服務(wù)為目標(biāo)，發(fā)揮服務(wù)職能且擔(dān)負(fù)服務(wù)責(zé)任的政府類型[24]。服務(wù)型政府是與管制型政府相對(duì)的政府，社會(huì)管理創(chuàng)新就是從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。首先，社會(huì)管理創(chuàng)新要以人為本，真正實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利既要把抽象的公民權(quán)利給予細(xì)化，也要給公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的平臺(tái)，賦予公民自治的空間，將政府置于公民的監(jiān)督之下。社會(huì)管理創(chuàng)新本質(zhì)在于“真正實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利，其關(guān)鍵是把握好四種行為要素，即問(wèn)政于民、決政于共、行政于和、監(jiān)政于公”[25]。其次，將政府的職能轉(zhuǎn)變到服務(wù)上來(lái)。要樹立“好政府就是能夠提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府”的觀念。最后，要從法制上保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。無(wú)論是政府的行為，還是公民權(quán)利的維護(hù)，一切實(shí)行法治，切實(shí)消除管制性政府重權(quán)力而輕法律的傾向。

在我國(guó)面臨雙重轉(zhuǎn)型的情況下，我國(guó)學(xué)者基于時(shí)代特征和全球化的背景而提出服務(wù)型政府的理論，這對(duì)于我國(guó)的政府體制改革和社會(huì)管理創(chuàng)新無(wú)疑具有方向性的意義。特別是在后工業(yè)社會(huì)的背景下，如何構(gòu)建適合中國(guó)國(guó)情的政府模式和進(jìn)行社會(huì)管理體制創(chuàng)新，服務(wù)型政府理論給予了理論上的闡述。因此，我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新既要把“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”作為當(dāng)前管理的目標(biāo)，也需要把建設(shè)服務(wù)型政府作為社會(huì)管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)的理論自覺(jué)。

六、結(jié)論與啟示

社會(huì)管理創(chuàng)新既要發(fā)揮國(guó)家的引導(dǎo)作用，也要給社會(huì)一定的自治空間，更需要把服務(wù)型社會(huì)治理模式作為社會(huì)管理創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)。一方面，在當(dāng)前時(shí)期，社會(huì)管理要發(fā)揮國(guó)家的引導(dǎo)作用。恩格斯在論述國(guó)家的職能時(shí)指出，國(guó)家的職能分為政治統(tǒng)治和社會(huì)管理職能，而前者的實(shí)現(xiàn)必須以后者的實(shí)施為前提。所以，社會(huì)管理是國(guó)家的重要職能之一。我國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，這一階段的突出問(wèn)題是人民群眾的物質(zhì)文化需求尚未得到比較充分的滿足。因此，國(guó)家需要承擔(dān)起公共服務(wù)的職能，為公民提供基本的、均等化的公共服務(wù)，防止社會(huì)貧富分化的加劇和社會(huì)矛盾的激化。當(dāng)然，這并不意味著政府回到全能政府時(shí)期或仿效資本主義福利國(guó)家模式，而是根據(jù)國(guó)情，逐步建立起符合我國(guó)國(guó)情的公共服務(wù)體系。同時(shí)，國(guó)家要充分發(fā)揮非政府組織等社會(huì)群體的力量，引導(dǎo)非政府組織自治和發(fā)展，從而建立一種多元主體合作治理的社會(huì)治理模式。

另一方面，社會(huì)管理創(chuàng)新要以構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)治理模式為戰(zhàn)略目標(biāo)。人類社會(huì)在工業(yè)社會(huì)實(shí)行是管理型社會(huì)治理模式，管理型社會(huì)治理模式的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)控制導(dǎo)向，以官僚制為組織形式。這種治理模式已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)高度復(fù)雜的后工業(yè)社會(huì)，而且由于其規(guī)模龐大和反應(yīng)遲鈍等弊端，其本身已經(jīng)成為社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的原因之一。因此，社會(huì)管理創(chuàng)新必須實(shí)現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)變，要以建設(shè)服務(wù)型社會(huì)治理模式為戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)從“控制導(dǎo)向”向“服務(wù)導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。服務(wù)型社會(huì)治理模式是突出服務(wù)價(jià)值取向的治理模式，它在制度設(shè)計(jì)上突出倫理精神和道德取向；在本質(zhì)上，它是一種合作治理模式，強(qiáng)調(diào)多元主體在信任的基礎(chǔ)上平等合作。因此，它能夠克服管理行政中政府的“單邊主義”治理困境，也能夠最大限度地促進(jìn)社會(huì)和諧與發(fā)展。

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責(zé)任編輯：張新顏