淺析提高地方社會領(lǐng)域立法質(zhì)量的路徑

2013年9月，廣東省人大常委會就《廣東省安全生產(chǎn)條例（修訂草案修改二稿）》（以下簡稱“安全生產(chǎn)條例”）召開表決前評估論證會，這一舉措在廣東省尚屬首次。筆者試以此為視角，就提高新時期地方社會領(lǐng)域立法質(zhì)量的路徑做粗淺分析。

社會建設(shè)與人民群眾自身利益、社會大局和諧穩(wěn)定息息相關(guān)，黨的十八大報告明確指出，“加強(qiáng)社會建設(shè)，是社會和諧穩(wěn)定的基石”“必須加強(qiáng)社會管理法律建設(shè)?！痹谥袊厣鐣髁x法律體系已經(jīng)形成的大背景下，提高立法質(zhì)量被置于更加突出的位置。全國人大常委會委員長張德江2013年初在廣東省調(diào)研時提出“要把提高立法質(zhì)量作為加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的主要任務(wù)，完善立法評估，推動民主法制建設(shè)和各項事業(yè)發(fā)展”。社會領(lǐng)域立法是立法工作的重要組成部分，有著舉足輕重的地位。

表決前評估是指地方性法規(guī)案提請省人大常委會表決前，對法規(guī)案出臺的時機(jī)、立法可能產(chǎn)生的社會影響等進(jìn)行預(yù)測和研判的活動。這一地方立法領(lǐng)域的制度創(chuàng)新是充分合理利用立法資源、提高地方立法質(zhì)量尤其是社會領(lǐng)域立法質(zhì)量、更好建設(shè)“五個社會”的重要嘗試和積極探索。

一、開展法規(guī)表決前評估的背景

（一）法律本身的局限

法律是一種具有普遍約束力和國家強(qiáng)制力的規(guī)則，而這一規(guī)則的制定者即立法者由于其個人所屬利益群體、從業(yè)經(jīng)歷、社會閱歷等不同，對知識的認(rèn)識和把握、對信息的分析和取舍不可避免有其自身的傾向，有導(dǎo)致法規(guī)適用范圍和時效局限的可能。“任何一個時代、一個國家都不可能有資格做到使法典都具有優(yōu)良的品質(zhì)，它總會有一些缺陷?！盵1]而法規(guī)的生命在于實施，社會領(lǐng)域立法更是受到公眾的普遍關(guān)注，如法規(guī)與社會現(xiàn)實、公眾認(rèn)知缺口過大，銜接性不強(qiáng)，其生命力將大大減弱，便不能稱之為良法?！爸贫挤ā⑸品ū仨氉畲笙薅鹊乜朔⒎ㄟ^程中的有限理性”“地方立法評估制度是校正立法者有限理性的重要機(jī)制。”[2]表決前評估是評估立法目標(biāo)能否更好實現(xiàn)，立法重點有否得到切實保證，預(yù)估社會效果如何等，這一查“缺”補“漏”、糾“偏”指“錯”的機(jī)制，是為有效避免因立法者自身局限造成的違背立法初衷、法規(guī)脫離實際，從而影響貫徹實施效果提前構(gòu)筑的一道屏障。

（二）廣東省社會領(lǐng)域立法的現(xiàn)狀

廣東省是改革開放先行地，立法探索一直走在全國前列，社會領(lǐng)域立法成果斐然。1981年至2012年，各級人大及其常委會制定（修訂）社會領(lǐng)域法規(guī)共84件。其中上世紀(jì)80年代立法工作的起步時期3件，90年代建設(shè)和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制時期34件，新世紀(jì)以來的完善法律體系時期，截至2012年47件，其中2012年一年就有6件?？梢婋S著工作重心、立法時代背景和社會環(huán)境的不斷變化，社會領(lǐng)域立法數(shù)量逐漸增多。在我國“一元、兩級、多層次”的立法體制下，地方立法應(yīng)具有“不抵觸、有特色、可操作”的特點。由于中央立法和地方立法關(guān)系劃分不夠清晰，地方法規(guī)和地方政府規(guī)章界限不夠明確，地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)之間對立法權(quán)規(guī)定過于籠統(tǒng)，部分社會法規(guī)不能很好反映當(dāng)?shù)厣鐣ㄔO(shè)的法制需要，沒有充分發(fā)揮對社會建設(shè)的規(guī)范作用，因此如何用法規(guī)“無形的手”創(chuàng)造公平發(fā)展的空間和平臺，不斷提高地方社會領(lǐng)域立法質(zhì)量就成為重中之重。在這種情況下，法規(guī)表決前評估這一對社會法規(guī)“把脈問診”、打“預(yù)防針”的制度應(yīng)運而生。

（三）建設(shè)法治社會的需要

社會領(lǐng)域立法有力推動了社會建設(shè)的制度化和規(guī)范化，但也存在著法律體系有待進(jìn)一步健全，立法層次需要不斷提高的問題。營造穩(wěn)定有序的法治環(huán)境，對地方立法的程序、方式、決策都提出了更高的要求。開展社會法規(guī)表決前評估是在程序正義、方式民主、決策科學(xué)的天平上增加了一個新“砝碼”。這個“砝碼”更側(cè)重廣東省社會建設(shè)的現(xiàn)實情況、公眾理解和認(rèn)知對相關(guān)立法的需求。各群體利益的平衡和博弈，為提高法規(guī)準(zhǔn)確性、決策科學(xué)性進(jìn)一步提供理論支撐，加大立法機(jī)關(guān)對立法結(jié)果的認(rèn)定和責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，完善豐富地方立法制度的民主機(jī)能和操作技術(shù)，在一定程度上有效調(diào)控社會關(guān)系，切實發(fā)揮立法在社會建設(shè)中的引領(lǐng)和推動作用。

二、開展法規(guī)表決前評估的社會意義

（一）試水社會接納度

以往法規(guī)的必要性、可行性和科學(xué)性主要通過立法“回頭看”和法規(guī)備案審查等方式進(jìn)行檢查，法規(guī)表決前評估是將立法“質(zhì)檢”的關(guān)口前移，也將法規(guī)接受社會檢驗的時間表前移。以安全生產(chǎn)條例評估論證會為例，評估主體共15名，其中省人大代表2名，專家學(xué)者3名，律師2名（其中1名是省人大代表），安全監(jiān)管部門工作人員2名，企業(yè)管理人員6名，企業(yè)職工1名。據(jù)廣東省人大常委會法工委工作人員介紹，這15名評估人均沒有參加該法規(guī)的起草工作，保證了評估結(jié)果的客觀性。從評估會得到的回應(yīng)和反饋來看，對法規(guī)總體表示滿意、提出矯正修繕建議和提出顛覆性意見等情況均存在，這些意見建議可看作是表決前對法規(guī)的又一次調(diào)研，也可看作是“評估團(tuán)”這個社會縮影對法規(guī)的態(tài)度和反應(yīng)，從中可透視社會對法規(guī)的接納程度。反觀如對社會領(lǐng)域法規(guī)的實施效果和運行狀態(tài)，或者說對法規(guī)是否“接地氣”不進(jìn)行先期試水而盲目施行，不僅會影響法規(guī)的實施，還有可能造成立法資源的浪費和對法律權(quán)威的損害，比如“闖黃燈處罰”條款。

（二）預(yù)熱社會影響力

法規(guī)表決前評估是立法者與社會良性互動的過程，也是社會各群體利益博弈的過程，豐富了民主價值的實現(xiàn)途徑，這一保障法規(guī)質(zhì)量的預(yù)先籌劃為法規(guī)通過后社會的理解接納、法規(guī)的貫徹實施進(jìn)一步夯實了基礎(chǔ)。社會公眾作為立法評估的重要主體是社會領(lǐng)域立法內(nèi)在邏輯的必然，社會公眾、新聞媒體的積極參與保證了評估過程的公開透明，擴(kuò)大了法規(guī)的社會影響力，這一點對事關(guān)社會民生法規(guī)的制定非常重要。從安全生產(chǎn)條例的評估論證來看，到會新聞媒體共12家，其中紙質(zhì)媒體6家，電視電臺網(wǎng)絡(luò)媒體6家；省級媒體8家，市級媒體4家，通過報紙、電視、電臺、網(wǎng)絡(luò)等各種媒介進(jìn)行了多次報道，在社會上引起了熱烈的反響，使法規(guī)表決前就廣受關(guān)注。“陽光評估”保障了公眾對立法工作的知情權(quán)和評估結(jié)果的客觀性，增強(qiáng)了社會對評估工作的信任和對法規(guī)的信仰，使法規(guī)的生命力更強(qiáng)。

（三）加固社會和諧網(wǎng)

隨著改革的不斷深化，社會領(lǐng)域逐漸出現(xiàn)了一些新問題，影響了社會的和諧發(fā)展。和諧社會的運行機(jī)制包括“通暢的社會流動機(jī)制、合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、有效的民意訴求機(jī)制、健全的制度保障機(jī)制和敏捷的安全預(yù)警機(jī)制”[3]等內(nèi)容，社會領(lǐng)域立法機(jī)制的有待完善是導(dǎo)致和諧社會建設(shè)進(jìn)入瓶頸的原因之一。法規(guī)表決前評估主體的廣泛，評估方式的民主，評估過程的透明，為各群體提供了較為充分表達(dá)意見的又一平臺，并使這些意見建議能夠成為法規(guī)表決的依據(jù)。這一尊重民意的評估方式，通過認(rèn)真傾聽社會聲音，充分凝聚社會力量，激發(fā)了公眾的參與熱情，體現(xiàn)了“以人為本”的立法理念。這一擴(kuò)大民意的評估方式，形成地方立法機(jī)關(guān)和社會的良性互動，易于獲得社會認(rèn)同，避免法規(guī)成為無源之水、無本之木，甚至打入冷宮、束之高閣。這一保障民意的評估方式，提高了地方社會領(lǐng)域立法質(zhì)量，對社會矛盾起到預(yù)防和消減的作用，拓寬了保障社會公平正義的途徑，助力社會主義民主法治建設(shè)的進(jìn)程。

三、做好社會領(lǐng)域法規(guī)表決前評估的幾點思考

（一）評估標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定應(yīng)更具針對性

法規(guī)表決前評估標(biāo)準(zhǔn)決定評估的重心、指引評估的方向、規(guī)范評估的結(jié)果，反映法規(guī)可能在協(xié)調(diào)社會關(guān)系和配置社會資源方面產(chǎn)生的能動作用，是立法質(zhì)量的參照物。因此建立科學(xué)合理、便于操作的評估標(biāo)準(zhǔn)是提高社會領(lǐng)域立法質(zhì)量的首要環(huán)節(jié)。《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法評估工作規(guī)定（試行）》規(guī)定，“立法評估要按照科學(xué)決策、民主決策、依法決策的要求……”這一標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定強(qiáng)調(diào)法規(guī)的合法性、科學(xué)性和民主性，但過于籠統(tǒng)。評估標(biāo)準(zhǔn)要具有反映法規(guī)優(yōu)劣的科學(xué)性、保證評估順利進(jìn)行的可操作性、適合當(dāng)?shù)匦蝿莸牡胤叫院蛯嵤┖蟮纳鐣绊懽鞒鲚^為準(zhǔn)確預(yù)估的前瞻性等特點，為避免出現(xiàn)中看不中用的“花瓶”法規(guī)，針對不同法規(guī)的特點，注重普遍性與特殊性的有機(jī)結(jié)合，制定具體明確而非一般抽象的評估標(biāo)準(zhǔn)就變得十分重要。在充分考慮地方特色的基礎(chǔ)上，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更具針對性，減少盲目性和隨意性，才能使評估有的放矢，為社會法規(guī)的修改、補充和完善提供更有效的依據(jù)，使法規(guī)更適應(yīng)地方社會建設(shè)。

（二）評估主體選擇應(yīng)向基層傾斜

要更好實現(xiàn)社會領(lǐng)域法規(guī)規(guī)范引導(dǎo)社會建設(shè)的作用，法規(guī)表決前評估主體選擇向基層傾斜是途徑之一。立法法第五條 “立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”的規(guī)定，保障了公眾參與立法活動的權(quán)利。廣東省人大常委會開展的表決前評估，主體由“常委會法制工作機(jī)構(gòu)根據(jù)法規(guī)案的具體情況和一定的代表性、廣泛性的原則，從人大代表、專家學(xué)者、利益相關(guān)方和有實際工作經(jīng)驗的人員中選取”，體現(xiàn)了對評估主體廣泛性的側(cè)重，評估主體多元化的設(shè)置可以克服主體單一和角度雷同導(dǎo)致的評估結(jié)果片面。參加安全生產(chǎn)條例評估論證的人員中，具有安全生產(chǎn)相關(guān)實際工作經(jīng)驗的人員共7名，但其中一線職工僅1名，比例偏低。在兼顧立法效率的前提下，加大一線工作人員的比例，是發(fā)揮人大制度優(yōu)越性、建設(shè)公平社會的題中應(yīng)有之義。一線工作人員是社會實踐的創(chuàng)造者，對法規(guī)與社會現(xiàn)實貼合度的大小、針對性的強(qiáng)弱能夠作出更為客觀的評判和修正，多傾聽來自一線的聲音和意見，可使評估中的民意表達(dá)更真實客觀，對社會也更具示范意義，使其承認(rèn)接受法規(guī)更主動自覺。

（三）評估成果運用應(yīng)更有效力

法規(guī)表決前評估結(jié)果的運用和法律效力目前并沒有明文的法律規(guī)定，廣東省人大常委會規(guī)定法規(guī)表決前評估“各方反映的意見形成評估情況的報告，印發(fā)省人大常委會主任會議，作為審議法規(guī)案的參考”。表決前評估是提高社會法規(guī)質(zhì)量的手段，評估結(jié)果的轉(zhuǎn)化運用如何對能否實現(xiàn)這一目的至關(guān)重要。要增強(qiáng)評估實效，需明確評估結(jié)果運用反饋的程序，探索創(chuàng)新評估結(jié)果發(fā)揮最大效力的機(jī)制。以廣東省人大常委會為例，法制工作機(jī)構(gòu)作為評估結(jié)果的反饋主體，對評估主體的意見建議進(jìn)行整理歸納和綜合分析，形成報告提交主任會議作為審議法規(guī)的參考，使評估結(jié)果可以被有效采納，未被采納的意見應(yīng)視情況作出說明，在增強(qiáng)評估結(jié)果效力的同時保護(hù)評估主體的積極性，提高社會領(lǐng)域立法的質(zhì)量和水平。

注釋：

[1]【德】薩維尼：《論當(dāng)代立法和法理學(xué)的使命西方法理思想史資料選編》，北京大學(xué)出版社1983年版，第529頁。

[2]柴鳳琴：《地方立法評估標(biāo)準(zhǔn)與程序設(shè)計》，西北師范大學(xué)碩士論文，2009年5月出版。

[3]連玉明：《構(gòu)建和諧社會的良性運行機(jī)制》，載《決策與信息》2005年第9期，總第250期。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳綜合處）