論地方人大對(duì)地方行政規(guī)范性文件的監(jiān)督

行政規(guī)范文件是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章，對(duì)社會(huì)實(shí)施管理，依法定權(quán)限和法定程序發(fā)布的規(guī)范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令[1]。行政規(guī)范性文件與法律、法規(guī)、規(guī)章相比，內(nèi)容更為簡(jiǎn)單、規(guī)范更為細(xì)致、操作性更強(qiáng)，因而在行政機(jī)關(guān)日常行政管理中被行政執(zhí)法人員大量地、經(jīng)常地使用，對(duì)地方行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)和行政管理有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。但目前我國(guó)法律、法規(guī)對(duì)于行政規(guī)范性文件的涵義、制定主體、制定程序和權(quán)限以及司法審查機(jī)制等，尚無(wú)全面、統(tǒng)一的規(guī)定，加之權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督不到位、行政部門追求自身利益等原因，行政規(guī)范性文件內(nèi)容違法、侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。

監(jiān)督地方政府制定的行政規(guī)范性文件合憲性與合法性是地方人大的基本職責(zé)所在，也是地方人大權(quán)威性的體現(xiàn)。依據(jù)憲法、地方組織法和監(jiān)督法的規(guī)定，地方人大對(duì)同級(jí)地方政府制定的行政規(guī)范性文件享有監(jiān)督權(quán)，有權(quán)撤銷或糾正地方政府制定的同憲法、法律相抵觸的行政規(guī)范性文件。但在實(shí)際工作中這些規(guī)定基本處于虛置狀態(tài)，人大監(jiān)督流于形式，違法性行政規(guī)范性文件沒有得到及時(shí)糾正。因此，亟須依法加強(qiáng)地方人大對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督審查，以促進(jìn)依法行政和保障公民的合法權(quán)益。

一、行政規(guī)范性文件的作用

行政規(guī)范性文件是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)為實(shí)施法律和執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定的除行政法規(guī)和規(guī)章以外的具有普遍約束力的文件。行政規(guī)范性文件在行政機(jī)關(guān)日常管理活動(dòng)中大量存在，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)，有些直接成為具體行政行為的依據(jù)。行政活動(dòng)實(shí)踐中，行政規(guī)范性文件有利于貫徹、執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和上級(jí)機(jī)關(guān)的決議，加強(qiáng)和健全行政管理，保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。行政規(guī)范性文件在建設(shè)和完善行政法治過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，具體表現(xiàn)如下：

（一）行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)依法行政不可缺少的手段

在我國(guó)，除國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部委、省級(jí)人民政府、省會(huì)城市人民政府、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市人民政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)人民政府等可以制定法規(guī)、規(guī)章外，大量的行政機(jī)關(guān)沒有行政立法權(quán)。大量的行政機(jī)關(guān)由于沒有行政立法權(quán)，行政管理活動(dòng)中除依靠法律法規(guī)外，制定和發(fā)布行政規(guī)范性文件，具體和細(xì)化法律法規(guī)使其更有操作性是其依法行政重要的手段。即使國(guó)務(wù)院等行政機(jī)關(guān)具有行政立法權(quán)，在行政管理實(shí)踐中也大量制定、發(fā)布行政規(guī)范性文件，以彌補(bǔ)法律、法規(guī)、規(guī)章的漏洞和缺陷，規(guī)范行政行為，及時(shí)解決行政管理中出現(xiàn)的新現(xiàn)象。這種做法既解決了行政實(shí)踐中的具體問(wèn)題，又提高了行政效率。行政規(guī)范性文件對(duì)政府依法行政的建設(shè)具有重要性，這種重要性甚至已經(jīng)達(dá)到“依法行政原則已經(jīng)被事實(shí)上的‘依令行政’所代替”[2]。

（二）行政規(guī)范性文件是貫徹執(zhí)行法律法規(guī)的重要手段

法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定相對(duì)比較抽象、原則，有些問(wèn)題即使規(guī)定較具體，但也未必明確，而現(xiàn)代行政現(xiàn)象紛繁復(fù)雜、瞬息萬(wàn)變，這就造成行政機(jī)關(guān)行政實(shí)踐中法律、法規(guī)可操作性不強(qiáng)，模糊性內(nèi)容難免產(chǎn)生爭(zhēng)議。這時(shí)通過(guò)各級(jí)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章中的模糊性內(nèi)容進(jìn)行明確，原則性內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，從而將法律、法規(guī)、規(guī)章的目的和精神落到實(shí)處，有利于各級(jí)行政機(jī)關(guān)的依法行政工作。

（三）行政規(guī)范性文件有利于解決行政管理中出現(xiàn)的新問(wèn)題，提高行政效率

現(xiàn)代行政日趨復(fù)雜，新情況、新問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，而法律、法規(guī)由于存在著原則性、滯后性以及在制定發(fā)布程序上的嚴(yán)格繁瑣要求，難以適應(yīng)現(xiàn)代行政的需要。行政規(guī)范性文件具有具體性、靈活性、適應(yīng)性、程序簡(jiǎn)易等優(yōu)點(diǎn)，可以彌補(bǔ)行政立法的不足，適應(yīng)行政管理活動(dòng)復(fù)雜化和現(xiàn)代行政多變化的要求，解決行政實(shí)踐活動(dòng)中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題。再者，我國(guó)特殊的國(guó)情，各地經(jīng)濟(jì)、文化、政治發(fā)展極不平衡，行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政規(guī)范性文件，可以“因時(shí)、因事制宜”解決問(wèn)題，這樣不僅有利于提高行政機(jī)關(guān)的積極性，而且有助于提高行政效率。

二、行政規(guī)范性文件存在的主要問(wèn)題

盡管行政規(guī)范性文件在我國(guó)的行政管理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，但其也存在著不少的問(wèn)題，具體如下：

（一）行政規(guī)范性文件制定程序混亂

在我國(guó)目前制定行政規(guī)范性文件的主體非常多，上至國(guó)務(wù)院，下至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及各級(jí)人民政府的職能部門均可成為行政規(guī)范性文件的制定主體。制定行政規(guī)范性文件的主體層級(jí)多、主體多，可缺少一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的制定行政規(guī)范性文件的程序性規(guī)定。個(gè)別地方如上海、浙江、安徽等地各自分別出臺(tái)了《上海市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（2002年10月9日上海市人民政府發(fā)布）、《浙江省行政規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2000年5月26日頒發(fā)）、《安徽省行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（2002年10月8日發(fā)布） 以及中華人民共和國(guó)海關(guān)總署制定的《海關(guān)規(guī)范性文件制定管理辦法》（2003年1月1日發(fā)布），但大部分地區(qū)和行業(yè)制定行政規(guī)范性文件并沒有程序規(guī)定。由于缺少程序性規(guī)定，各地、各行業(yè)制定行政規(guī)范性文件花樣百出，有時(shí)甚至未經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查和論證，僅僅根據(jù)個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的意思，便起草一個(gè)行政規(guī)范性文件，也不經(jīng)過(guò)會(huì)議討論、聽取利害關(guān)系人的意見，便草率發(fā)文或公布。

（二）行政規(guī)范性文件制定過(guò)程中濫用行政職權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重

制定行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)行政管理和依法行政的一個(gè)重要手段，但現(xiàn)行法律除了憲法和地方組織法對(duì)行政規(guī)范性文件的規(guī)范有一些較原則的規(guī)定以及少數(shù)地方政府規(guī)章對(duì)行政規(guī)范性文件作了較具體的規(guī)范外，沒有一部法律對(duì)行政規(guī)范性文件的制定、內(nèi)容以及監(jiān)督救濟(jì)作出統(tǒng)一的規(guī)定。加之，行政規(guī)范性文件的制定主體甚多，所以，行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件違法濫用職權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重。

1.行政機(jī)關(guān)制定行政規(guī)范性文件，違法現(xiàn)象嚴(yán)重。由于缺少具體的法律來(lái)規(guī)范行政規(guī)范性文件，在實(shí)踐中，許多行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，往往從本地方、本部門利益出發(fā)，以犧牲全局、大眾的利益來(lái)維護(hù)本地方、本部門利益，導(dǎo)致過(guò)分保護(hù)本地區(qū)和本部門的利益而無(wú)視全局和其他行業(yè)利益，行政規(guī)范性文件淪為地方利益和部門利益的工具。為了維護(hù)本地方、本部門的利益，地方行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政規(guī)范性文件的途徑炮制出對(duì)付法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)命令的所謂對(duì)策，架空法律、法規(guī)、規(guī)章和上級(jí)命令。行政機(jī)關(guān)依法行政變成了依據(jù)行政規(guī)范性文件行政，結(jié)果使“依法行政”變成了“依令行政”。 這種做法違背了法律的精神和原則，實(shí)則是行政規(guī)范性文件違法。這樣，行政規(guī)范性文件淪為地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義的工具，使得法律、法規(guī)被架空，破壞了依法行政和國(guó)家法制的統(tǒng)一，背離了法治國(guó)家的軌道。

2.強(qiáng)化和擴(kuò)大行政權(quán)力，加重行政相對(duì)人的義務(wù)。英國(guó)歷史學(xué)家阿克頓勛爵有句名言說(shuō)：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。”[3]由于沒有一部法律對(duì)行政規(guī)范性文件的制定、內(nèi)容以及監(jiān)督救濟(jì)作出統(tǒng)一的規(guī)定，制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力實(shí)際上不受制約，這樣必然導(dǎo)致腐敗。行政機(jī)關(guān)利用制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力擴(kuò)大自己的行政權(quán)限，亂設(shè)處罰和收費(fèi)，謀取私利。許多行政規(guī)范性文件的出臺(tái)，表面上是出于加強(qiáng)行政管理的需要，實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)謀取地方利益或部門利益甚至少數(shù)個(gè)人的利益。因此紅頭文件泛濫成災(zāi)，表面是加強(qiáng)行政管理，實(shí)際上是行政權(quán)力借助行政規(guī)范性文件的外衣恣意膨脹手中的權(quán)力，滋生腐敗，加重行政相對(duì)人的義務(wù)。

3.越權(quán)制定行政規(guī)范性文件的情況較嚴(yán)重。現(xiàn)行立法對(duì)行政規(guī)范性文件的諸多問(wèn)題缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，再加上行政規(guī)范性文件之間、行政規(guī)范性文件與法律之間存在沖突，致使行政規(guī)范性文件在實(shí)踐中基本上處于無(wú)法可依的狀況。法律規(guī)定上的缺失和不明確引發(fā)了行政規(guī)范性文件制定的隨意性，行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定行政規(guī)范性文件恣意擴(kuò)張自己的權(quán)力，屬于嚴(yán)重的越權(quán)問(wèn)題，既有上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的縱向越權(quán)，也有同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的橫向越權(quán)。行政機(jī)關(guān)常常置法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不顧，認(rèn)為只要有需要，就可制定行政規(guī)范性文件，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中許多行政規(guī)范性文件的內(nèi)容與法律、法規(guī)、上級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定不一致，甚至同法律、行政法規(guī)相抵觸。越權(quán)制定行政規(guī)范性文件的行為主要有以下兩種情況：第一種情況是制定應(yīng)由其他行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)范性文件，這主要是由于受利益所趨，對(duì)某些利益大的事情，行政機(jī)關(guān)都想進(jìn)行管理，于是通過(guò)制定行政規(guī)范性文件為自己擴(kuò)權(quán)牟利，借“行政規(guī)范性文件”取得合法的管理權(quán)；第二種情況是行政機(jī)關(guān)通過(guò)制定規(guī)范性文件來(lái)侵蝕司法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)限和本應(yīng)由它們制定規(guī)范性文件的權(quán)限。

（三）行政規(guī)范性文件的監(jiān)督處于虛置狀態(tài)

憲法、地方組織法明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的決定和命令；國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷各部、委員會(huì)的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和?guī)章，以及地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)變撤所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿睢⒅甘竞拖录?jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。但在實(shí)際工作中這些規(guī)定基本處于虛置狀態(tài)。監(jiān)督手段的虛置使已經(jīng)違反法律的行政規(guī)范性文件得不到糾正，從而間接放縱了行政規(guī)范性文件對(duì)法律的恣意沖突[4]。地方人大對(duì)行政規(guī)范性文件的審查沒有一套正規(guī)的、嚴(yán)肅的審查程序和審查機(jī)制，往往使法律規(guī)定的地方人大對(duì)行政規(guī)范文件的監(jiān)督流于形式。再加之行政規(guī)范性文件在我國(guó)法律上屬于抽象行政行為，而抽象行政行為在我國(guó)不能提起行政訴訟，而通過(guò)地方人大對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的渠道又非常不力，所以對(duì)行政規(guī)范性文件權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督基本上處于虛置狀態(tài)。

三、完善地方人大對(duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督的對(duì)策

“每個(gè)有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)?！盵5]制定行政規(guī)范性文件實(shí)際上就是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力，行政機(jī)關(guān)同樣會(huì)濫用權(quán)力，其不當(dāng)行使所產(chǎn)生的危害可能比某一違法的具體行政行為所造成的危害還要大，因?yàn)樾姓?guī)范性文件的制定是針對(duì)不特定行政相對(duì)人的抽象行政行為，所設(shè)定的行為規(guī)則可以反復(fù)適用。所以，應(yīng)當(dāng)對(duì)這種行為給予必要的監(jiān)督，否則會(huì)產(chǎn)生權(quán)力尋租和權(quán)力腐敗。正如溫家寶總理在2010年8月27日召開的全國(guó)依法行政工作會(huì)議上指出：“當(dāng)前社會(huì)孳生腐敗的根本原因是權(quán)力得不到有效監(jiān)督和制約?！盵6]

地方人大對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的監(jiān)督本質(zhì)是一種權(quán)力監(jiān)督，主要是監(jiān)督行政規(guī)范性文件是否合憲、合法。這種權(quán)力監(jiān)督既是憲法和法律賦予地方人大的一項(xiàng)基本職權(quán)，也是地方人大所應(yīng)履行的一項(xiàng)基本職責(zé)。我國(guó)憲法、地方組織法、監(jiān)督法對(duì)地方人大監(jiān)督行政規(guī)范性文件都作了規(guī)定。備案審查是地方人大對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督的主要形式。備案審查是指地方行政機(jī)關(guān)在規(guī)范性文件制定發(fā)布后，報(bào)送同級(jí)人大常委會(huì)備案，由其核對(duì)是否正確、妥當(dāng)。通過(guò)備案制度，地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以有效地對(duì)行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的過(guò)程及文件本身內(nèi)容存在的問(wèn)題，及時(shí)進(jìn)行糾正。

但實(shí)踐中，地方人大及常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督更多的僅停留在備案層面上，很少主動(dòng)啟動(dòng)審查制度，目前從媒體報(bào)道看，還沒有發(fā)生某地方人大撤銷政府決定或命令的事情，這不能不讓人遺憾[7]。地方人大及常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督的備案審查制度還存在著諸多問(wèn)題，亟須不斷完善監(jiān)督制度，以促進(jìn)法治建設(shè)，推進(jìn)依法行政向縱深發(fā)展。具體措施如下：

（一）建立專門的備案審查機(jī)構(gòu)和配備專職的工作人員

地方人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件備案審查監(jiān)督也高度重視，為了加強(qiáng)行政規(guī)范性文件的備案審查工作，根據(jù)監(jiān)督法、立法法等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，一些地方人大及其常委會(huì)為此制定了專門的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，如2007年廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》、2008年廣州市人大常委會(huì)通過(guò)的《廣州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范》、2011年河源市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《河源市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作辦法》等等。地方政府在制定規(guī)范性文件管理辦法時(shí)也規(guī)定了備案審查制度。如2011年頒布的《廣東省韶關(guān)市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》第五十一條規(guī)定：政府規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向上一級(jí)政府、同級(jí)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)報(bào)送備案。2011年通過(guò)的《東莞市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》第三條規(guī)定：市人民政府的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)自發(fā)布之日起三十日內(nèi)報(bào)送本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

可以看出，無(wú)論是地方人大的規(guī)范性文件還是地方行政的規(guī)范性文件對(duì)備案審查都有規(guī)定，但實(shí)踐中地方人大常委會(huì)機(jī)構(gòu)中通常由法制工作委員會(huì)或內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)。但法制工作委員會(huì)或內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)有很多事務(wù)要處理，缺失一個(gè)專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)備案審查，導(dǎo)致實(shí)踐中職責(zé)不清、效率低下。如《四川省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督條例》規(guī)定：省人民政府及其所屬工作部門對(duì)地方性法規(guī)在具體應(yīng)用中的問(wèn)題的解釋、省人民政府制定的規(guī)章及制定的行政措施和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令，應(yīng)在文件發(fā)布之日起十日內(nèi)報(bào)省人大常委會(huì)備案，否則即要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。但實(shí)踐中四川省政府規(guī)范性文件向人大常委會(huì)備案的監(jiān)督機(jī)制一直未完全正常運(yùn)作起來(lái)，因?yàn)槭≌鞑块T的規(guī)范性文件歸口直接報(bào)省人大各專門委員會(huì)審查，而各專門委員會(huì)沒有專門的政府規(guī)范性文件備案管理機(jī)構(gòu)，從而導(dǎo)致對(duì)行政規(guī)定的審查監(jiān)督實(shí)際效率較低[8]。

地方行政機(jī)關(guān)在其政府法制辦專門設(shè)立規(guī)范性文件審查辦公室，如廣東韶關(guān)市政府法制辦在其機(jī)構(gòu)下設(shè)一個(gè)專門的規(guī)范性文件審查辦公室，具體負(fù)責(zé)本市的規(guī)范性文件的審查和清理。地方人大常委會(huì)亦可以考慮在其法制工作委員會(huì)或內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)機(jī)構(gòu)下設(shè)立一個(gè)專門監(jiān)督行政規(guī)范性文件審查的辦公室，配備專職的工作人員，職責(zé)明確。因?yàn)閷彶樾姓?guī)范性文件是一項(xiàng)政策性、法律性、專業(yè)性很強(qiáng)的工作，沒有一個(gè)專門的審查機(jī)構(gòu)，沒有高素質(zhì)的專業(yè)人員，很難承擔(dān)起審查職責(zé)。我國(guó)地方人大對(duì)行政規(guī)范性文件的審查很大程度是被動(dòng)的，有了專門的工作機(jī)構(gòu)和工作人員亦可主動(dòng)去審查行政規(guī)范性文件，在沒有任何國(guó)家機(jī)關(guān)或公民提出審查要求或建議的情況下，可以對(duì)文件主動(dòng)開展審查工作，防患于未然。

（二）明確規(guī)定地方人大審查行政規(guī)范性文件的程序

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法，備案審查、清理、行政復(fù)議和行政訴訟分別從立法、行政和司法的角度對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督[9]。清理、行政復(fù)議和行政訴訟分別屬于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政規(guī)范性文件的形式，地方人大及其常委會(huì)對(duì)政府規(guī)范性文件的監(jiān)督方式主要是備案審查。法律雖然規(guī)定了權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)違法的其他規(guī)范性文件予以撤銷，但因?yàn)闆]有相應(yīng)的監(jiān)督程序予以保障，這種監(jiān)督有名無(wú)實(shí)，再加上“政府接受監(jiān)督的意識(shí)淡薄”“人大主動(dòng)監(jiān)督的態(tài)度不明”[10]。很大程度上“備案審查”往往只起到“備案”而無(wú)“審查”的作用，這直接影響了備案審查工作的正常進(jìn)行，從而使得權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)其他規(guī)范性文件的監(jiān)督僅僅停留在紙面上，很難發(fā)揮監(jiān)督的作用。

監(jiān)督法在對(duì)規(guī)范性文件審查制度進(jìn)行規(guī)定時(shí)，只是規(guī)定了應(yīng)予備案審查的規(guī)范性文件的范圍，對(duì)操作程序未作出具體規(guī)定，而是授權(quán)省級(jí)人大常委會(huì)制定相關(guān)備案審查工作程序制度。目前，我國(guó)多數(shù)省級(jí)地方人大基本制定了規(guī)范性文件管理辦法，如《廣東省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序規(guī)定》《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》。有些市、縣地方人大也基本制定了規(guī)范性文件管理辦法，如《河源市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作辦法》《樂(lè)昌市人大常委會(huì)關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的辦法》。但各個(gè)地方和各級(jí)人大的規(guī)范性文件備案審查工作辦法規(guī)定差異較大，且備案審查程序不夠完善。“程序本身就是權(quán)力的規(guī)范化的運(yùn)作方式，程序的設(shè)置和運(yùn)作都要反映到對(duì)權(quán)力的規(guī)范與制約上。權(quán)力只有化解到程序之中，化解到具體的步驟、過(guò)程之中，才能成為有明確界限、有標(biāo)準(zhǔn)可資奉行的權(quán)力。”[11]備案審查需要建立和完善備案審查程序，即制定有關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件的備案審查辦法，明確規(guī)定對(duì)什么樣的文件進(jìn)行備案審查、怎樣進(jìn)行審查等，以提高監(jiān)督工作的操作性。程序應(yīng)對(duì)備案的時(shí)限、范圍、受理機(jī)關(guān)以及審查機(jī)構(gòu)的責(zé)任等方面作出具體規(guī)定。在審查處理階段，應(yīng)當(dāng)明確審查的機(jī)構(gòu)、審查的步驟、審查的時(shí)限、爭(zhēng)議的處理，以及如何糾正、撤銷等。此外，對(duì)于不備案、不審查、不撤銷的責(zé)任如何追究，程序法上也應(yīng)作出規(guī)定。這些在已頒布的省級(jí)人大常委會(huì)制定相關(guān)備案審查工作程序中缺少一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)定，基本上是各自為政，因此，建議通過(guò)修改監(jiān)督法的形式對(duì)備案審查程序作出具體規(guī)定，避免行政規(guī)范性文件的監(jiān)督處于虛置狀態(tài)。

（三）加強(qiáng)行政規(guī)范性文件內(nèi)容的合理性審查，防止行政權(quán)力濫用

對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)其內(nèi)容的合理性和制定程序的正當(dāng)性進(jìn)行審查。各級(jí)政府和行政機(jī)關(guān)都可以在其職權(quán)范圍內(nèi)印發(fā)文件，大到中共中央文件、國(guó)務(wù)院文件，小到鎮(zhèn)政府文件[12]。制定行政規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)層級(jí)多，且大多具有層級(jí)較低的特點(diǎn)，發(fā)布主體往往擁有較大的自由裁量權(quán)，容易利用自身的權(quán)力為行政相對(duì)人設(shè)置不適當(dāng)?shù)臋?quán)利義務(wù)或其他行為規(guī)則?；蛘唠m然文件的具體規(guī)定不直接與現(xiàn)行法律的具體規(guī)定相抵觸，但制定行政規(guī)范性文件的動(dòng)機(jī)、目的則與法律法規(guī)不一致。這樣，其行政規(guī)范性文件的實(shí)施必然有悖于法律法規(guī)的精神，造成不公正的后果。因此，有必要加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的合理性審查監(jiān)督。

對(duì)合理性審查的一個(gè)重要方面是加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件制定程序的審查。地方人大不僅要審查行政規(guī)范性文件的內(nèi)容是否合理，而且也應(yīng)該審查行政規(guī)范性文件產(chǎn)生的程序是否正當(dāng)。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件必須遵守行政程序，任何違反法定行政程序的行為，都將產(chǎn)生對(duì)行為人不利的法律后果。行政機(jī)關(guān)制定規(guī)范性文件的過(guò)程中，只有吸納行政相對(duì)人參與，并充分考慮相對(duì)人意見，行政規(guī)范性文件在內(nèi)容上才是合法和合理的。因此，為了保證行政相對(duì)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，保證行政規(guī)范性文件的合法和合理，同樣需要對(duì)行政規(guī)范性文件產(chǎn)生程序正當(dāng)性的審查。

（四）縣級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)專門建立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政規(guī)范性文件備案審查制度

有些地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查工作程序僅規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)以政府組成部門、辦事機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)名義發(fā)布規(guī)范性文件需要備案審查，而沒有規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府規(guī)范性文件需要向上級(jí)人大常委會(huì)備案審查，如2007年《江蘇省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》、2007年《福建省各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》。而按照我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府可以發(fā)布行政規(guī)范性文件，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)本身不設(shè)立常委會(huì)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的行政規(guī)范性文件缺少同級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督和審查，而又沒有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府制定的行政規(guī)范性文件向縣級(jí)人大常委會(huì)備案審查的規(guī)定，這樣就造成鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府制定的行政規(guī)范性文件備案審查制度的漏洞?？紤]到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府無(wú)相應(yīng)的人大常委會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府制定的行政規(guī)范性文件應(yīng)報(bào)縣級(jí)人大常委會(huì)備案審查。

注釋：

[1]姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版，第212頁(yè)。

[2]城仲模：《行政法之基礎(chǔ)理論》，三民書局1988年版，第132頁(yè)。

[3]【英】阿克頓：《自由與權(quán)力》，侯健等譯，商務(wù)印書館2001年版，第343頁(yè)。

[4]劉松山：《違法行政規(guī)范性文件之責(zé)任追究》，載《法學(xué)研究》2002年第4期。

[5]Eugen Ehrlich，“Montesquieu and Sociological Jurisprudence”，29 Harvatd Law Review 582（1916）.

[6]中國(guó)政府網(wǎng)[EB/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/2010-08/27/content_1689840.htm，2013年10月12日訪問(wèn)。

[7]http：//www.sdrd.gov.cn/workresearch/41053.jhtml， 2013年11月28日訪問(wèn)。

[8]姜明安：《中國(guó)行政法治發(fā)展進(jìn)程調(diào)查報(bào)告》，法律出版社1998年版，第190頁(yè)。

[9]孔繁華：《行政規(guī)范性文件法律監(jiān)督機(jī)制探究》，載《法學(xué)雜志》 2011年第7期。

[10]孫笑俠：《法律對(duì)行政的控制》，山東人民出版社1999年版，第47頁(yè)。

[11]朱芒：《行政立法程序基本問(wèn)題試析》，載《中國(guó)法學(xué)》2000年第1期。

[12]參見吳兢：《讓公眾有權(quán)狀告“紅頭文件”》，載《人民日?qǐng)?bào)》2007年4月18日。

（作者單位：廣東韶關(guān)學(xué)院法學(xué)院副教授。本文系教育部人文社科基金青年項(xiàng)目《變化與回應(yīng)：公私合作的行政法研究》[12YJC820006]的階段性成果）