代表和公眾參與財政預算監(jiān)督的實踐困境和對策研究

近年來，我國部分地方通過組織人大代表和社會公眾參與政府年度預算和重點項目懇談、審查監(jiān)督，廣泛吸納群眾意見，督促政府完善預算編制、強化預算約束、嚴格預算執(zhí)行，著力打造“陽光政府”，取得了一定成效，但仍有一些問題亟待破解。本文結合部分地方預算改革實踐經(jīng)驗，剖析當前代表和公眾參與預算監(jiān)督實踐困境和成因，思考對策。

一、代表和公眾參與預算監(jiān)督面臨的問題及成因分析

（一）參與熱情有待提高，社會思想認識欠到位

1.從實踐現(xiàn)狀來分析。社會公眾主動參與預算民主懇談和項目聽證會較少，尤其是一線的工人、農(nóng)民、婦女、外來人口等普通群體參與度不大。有些公眾代表即使參與懇談，但在懇談過程中始終保持沉默，未達到實質性參與。

2.從思想意識來分析。部分公眾的政治參與意識比較薄弱，參與主動性欠強、熱情不高，存在“隨大流”“搭便車”思想，參與力量總體偏弱。有的認為參加預算民主懇談與否都能享受到懇談后的“公共品”，而參與要付出一定的時間、精力、交通等成本，何況發(fā)言的影響又微乎甚微。

3.從社會氛圍來分析。部分代表是預算審查行家，但是礙于直言部門預算存在問題，會引起部門領導抵觸情緒等原因，不愿多講。有的部門本位主義嚴重，通過事先安排、公關等方式，使預算懇談會成為向財政部門要資金的援助會、訴苦會，影響預算懇談效果。

（二）參與渠道仍需拓展，反饋機制不夠健全

1.懇談活動載體不夠多樣化。當前，上海市閔行區(qū)人大常委會、浙江省溫嶺市人大常委會、江蘇省無錫市、河南省焦作市等地已搭建了項目聽證會、市級部門預算民主懇談、代表工作站預算征詢懇談以及鎮(zhèn)級預算初審民主懇談等各種預算協(xié)商平臺，供社會各界公眾自愿報名參加。但是，縱觀全國各地，公眾參與預算協(xié)商的平臺仍然不夠多樣。

2.程序設計仍需優(yōu)化。我國部分地方的預算執(zhí)行懇談會或監(jiān)督會等形式和渠道仍需拓展，懇談程序設計有待進一步優(yōu)化，懇談方式需要進一步創(chuàng)新和多樣化，預算修正權行使不夠充分。有些預算項目在代表和公眾沒有參與進來以前，政府領導早已“拍板”定型，公眾參與往往只能在基調(diào)已定的情況下作一些小修小補。

3.反饋機制亟待完善。公眾參與民主懇談后，對自己所提意見有沒有采納、落實得如何等情況無從知曉。有些預算信息網(wǎng)絡平臺尚未開發(fā)網(wǎng)上評議、互動交流等功能，預決算公開反饋機制不夠健全，阻礙了政府和公眾深層次交流。

（三）代表和公眾素質尚需提升，全過程監(jiān)督較為缺乏

受專業(yè)知識影響，有的代表和公眾只能粗線條地閱讀預算草案，對預算安排是否科學合理難以作出正確判斷，存在“走過場”現(xiàn)象，影響監(jiān)督實效。受利己思想影響，有的代表和公眾僅關注局部利益或個體利益，沒能從市域發(fā)展高度參與懇談，甚至把懇談會當成信訪會；有的公眾甚至發(fā)表某些偏激言論，對部門領導進行“要挾”。受個體能力影響，部分公眾參與能力還處于低水平層次，對一些問題糾纏不清，發(fā)言偏離預算懇談主題。受預算改革進程等客觀原因限制，代表更多地關注預算編制，而對預算執(zhí)行、決算情況缺乏全過程跟蹤監(jiān)督。

（四）公眾對預決算關注度不高，公開實效有待增強

1.預算公開機制不健全。政府部門的預決算和“三公”經(jīng)費主動公開意識仍然欠缺，經(jīng)過各級人大多次催促和提醒后，各預算單位才“勉強”公開。有的部門預算編制比較細，但是向公眾公開的預算卻比較粗，使代表和公眾難以有效開展監(jiān)督。

2.預算公開關注度不高。公眾網(wǎng)絡參與監(jiān)督仍處于自發(fā)狀態(tài)，一定程度呈現(xiàn)自發(fā)和無序特征。有些預決算信息雖已在網(wǎng)上公開，但是有些網(wǎng)民對預算公開持“無所謂”態(tài)度，預決算瀏覽量和點擊量不高。部分網(wǎng)民側重道德層面調(diào)侃、發(fā)牢騷，對預算編制是否合理關注度并不高，缺乏從會計科目、財政預算等專業(yè)技術方面開展探討。

二、深化代表和公眾參與預算監(jiān)督的對策和建議

（一）注重制度化建設，完善操作規(guī)程

1.加快頂層設計，全力營造氛圍。推進預算法修訂等工作，及早出臺公眾參與預決算監(jiān)督的條例。對預算民主懇談、征詢懇談、項目聽證、預算修正、執(zhí)行監(jiān)督、績效監(jiān)督等制度和規(guī)程進行全方位跟進和完善。

2.加強制度保障，健全目標考核。只有將公眾參與置于制度化框架下，公眾的知情權和監(jiān)督權才能得到有效保障，監(jiān)督才能具有可持續(xù)性。建議各地加快推進制度化建設，注重制度落實，使預算懇談不斷走向民主化、基層化。廣泛推行參與式預算，并與當?shù)叵嚓P目標考核結合，為公眾參與預算協(xié)商提供制度保障。

3.加大改革力度，強化監(jiān)督剛性。代表在預算修正和調(diào)整方面，加大改進力度，建議在人代會部門預算專題審議后，引入預算修正案程序，彌補以往整體表決通過預算的弊端。進一步完善各級人大常委會投票表決項目方式，強化預算及重大投資項目的審議實效。

（二）注重常態(tài)化參與，強化意見采納

1.推進公眾參與平臺的多樣化。在常委會審查預算決算和預算執(zhí)行情況、人代會預算審查等過程中，注重旁聽公民制度的常態(tài)化，增強預算審查監(jiān)督的透明度。通過部門預算民主懇談、人大代表工作站預算征詢懇談等載體，進一步突出重點，使預算草案接受更多的公眾和代表“挑刺”。在項目聽證會方面，擴大參與范圍，對各種重大社會民生項目進行聽證，注重意見吸收，促進項目決策更加科學合理。通過部門收入預算執(zhí)行監(jiān)督會等形式，增強預算執(zhí)行的嚴肅性。

2.注重公眾參與科學性。全面建立并及時動態(tài)調(diào)整預算審查監(jiān)督參與庫和專業(yè)庫，采用設定條件、科學抽選等方式，選出公眾代表安排到各個預算懇談小組，通過討論發(fā)言、問卷調(diào)查等方式參與預算協(xié)商。預算民主懇談要進一步優(yōu)化公眾參與程序，注重代表和公眾的會前調(diào)研，增加詢問和辯論環(huán)節(jié)。

3.推進公眾參與平等性。積極培育社會中間組織，吸收更多草根組織參與預算協(xié)商討論，確保各利益集團平等地表達利益訴求。高度重視每一位公眾意見的反饋，根據(jù)實際情況采納意見，促進預算和項目決策進一步科學合理。

（三）注重教育培訓，激發(fā)參與興趣

1.提升代表和公眾素質。通過代表履職服務平臺、媒體宣傳、會前培訓、人大手機報、印發(fā)小冊子、陽光預算宣講小組等載體，定期對代表和公眾進行預決算知識培訓和輔導。設立預算專家咨詢機構，幫助人大代表解決在預算審議過程中碰到的實際難題，切實提高社會公眾的預算信息解讀能力、分析能力、表達能力及監(jiān)督能力。

2.強化長遠規(guī)劃。對在校大學生，采取選修公共財政預決算課程和社會實踐教育等形式，提高大學生對政府預決算的監(jiān)督水平。對初中、高中學生，采取設立預算教育實踐基地等方式，提升預算意識，普及預算知識，進而推動全社會提高預算水平。

3.注重預算編制通俗性。政府部門要對預算進行精心設計，不斷增強全口徑預算編制、預算執(zhí)行的透明度，注重預算細化。參照香港等地在每年的財政預算中配大量的插圖、表格和漫畫等方式，用一些生動活潑的語言、通俗易懂的圖片和視頻為代表和公眾進行介紹，使公眾了解起來方便輕松，激發(fā)參與者的興趣。

（四）注重擴大參與面，開拓參與新渠道

1.進一步擴大預算懇談參與度。注重參與人員的廣泛性和代表性，精選預算懇談項目，讓利益相關方、受益群體、受損群體、專家、社會組織等各方充分參與。逐步擴大非政府組織參加人數(shù)，吸引網(wǎng)民、外來人口、中介機構、社會團體、行業(yè)協(xié)會等自愿報名參加，保障公眾有序政治參與。通過組織推選、定向邀請、媒體公告、自薦，選擇專業(yè)性、代表性較強的專家型人才參加。積極借助“外腦”，發(fā)揮審計、發(fā)改、監(jiān)察等部門作用，充實財經(jīng)工委議事委員會力量，各縣級市適時成立預算工作委員會，加強預算審查監(jiān)督力量。

2.進一步拓展預算懇談渠道。積極創(chuàng)新聽證會、民主懇談會、預算征詢會等載體，注重代表和公眾懇談實效。借助報紙、網(wǎng)絡、宣傳欄、電視、調(diào)查問卷等方式，充分了解民意并及時反饋信息。

3.進一步完善公眾網(wǎng)絡參與。網(wǎng)絡特有的開放性、匿名性、便捷性等特點，逐漸成為公眾參與預決算監(jiān)督的新載體。不斷建立健全政府預算信息平臺，公眾通過政府門戶網(wǎng)站公開的預算信息，實質性地參與預算編制、審議、執(zhí)行等全過程監(jiān)督。通過設立熱線電話、完善網(wǎng)上實時評價和互動交流等方式，及時回應公眾關切，形成監(jiān)督合力。

（作者單位： 浙江省溫嶺市人大常委會）