加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的缺失與對策

黨的十八大報告提出“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，將其作為支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力的一項重要內(nèi)容，充分體現(xiàn)了黨中央對預(yù)決算審查監(jiān)督工作的重視，同時對人大及其常委會加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督提出了新的更高的要求。近幾年來，地方各級人大及其常委會把加強(qiáng)預(yù)決算審查監(jiān)督作為依法履職的重要內(nèi)容，不斷創(chuàng)新工作方法，拓展監(jiān)督內(nèi)容，強(qiáng)化監(jiān)督力度，較好地促進(jìn)了政府依法行政、依法理財。但毋庸置疑，預(yù)算決算審查監(jiān)督無論在認(rèn)識上，還是在實踐中，離法律和現(xiàn)實的要求還有較大差距。以湖北省咸寧市為例，可以看出預(yù)算決算審查監(jiān)督現(xiàn)狀還有待進(jìn)一步改善。

一、當(dāng)前的主要操作缺失

（一）政府預(yù)算體系不夠健全

一是體系完整性不夠。政府性債務(wù)收支還未納入政府預(yù)算體系。截至目前，咸寧市本級地方政府債務(wù)規(guī)模盡管總體處于可控范圍，但仍然偏大。據(jù)測算，2013～2016年市本級將進(jìn)入償債高峰期，償還債務(wù)額接近30億元，對地方財政正常運行構(gòu)成巨大壓力。二是整體推進(jìn)不夠。市縣之間不均衡，市級比縣市開展好，國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算絕大部分縣市還未啟動；各類預(yù)算之間不均衡，公共預(yù)算、社?；痤A(yù)算相對較為規(guī)范，國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府性基金預(yù)算還有待細(xì)化。三是相互銜接不夠。四類預(yù)算相對比較獨立，從編制使用的軟件、報表內(nèi)容、編制要求、涉及部門等有所不同，協(xié)調(diào)和銜接不緊密。從形式上來看，報表體系和預(yù)算科目設(shè)置不夠科學(xué)，目前還沒有一套涵蓋全口徑政府預(yù)算的統(tǒng)一、規(guī)范的報表體系，既不能全面反映政府收支狀況，又不便于人大、審計監(jiān)督；國有資本經(jīng)營預(yù)算的編制要求在上年經(jīng)會計事務(wù)所審計的年報基礎(chǔ)上編報，難以與其他預(yù)算同步，且其收入在公共預(yù)算收入科目中反映，未能單獨設(shè)置預(yù)算科目。四是功能發(fā)揮不夠。四類預(yù)算之間存在重疊和缺位現(xiàn)象，特別是公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算在一定程度上存在功能錯位的現(xiàn)象。比如一方面政府性基金因?qū)？顚Ｓ茫荒苡糜谄渌A(yù)算，只能自求平衡，形成大量資金結(jié)余；另一方面在資金十分緊張的公共財政預(yù)算中，還要安排大量的資金用于支持基金項目建設(shè)和基金執(zhí)管部門的運轉(zhuǎn)，加劇了收支結(jié)構(gòu)性矛盾，預(yù)算之間未能形成有效的支持和互補(bǔ)。因地方企業(yè)規(guī)模小、效益低，大多數(shù)企業(yè)處于虧損狀況，國有資本經(jīng)營收益少，難以發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算保值增值功能。市本級列編35家企業(yè)26家虧損，本級2012年國有資本經(jīng)營收益僅750萬元，國有資本經(jīng)營預(yù)算保值增值功能難以有效發(fā)揮。

（二）預(yù)算決算編制不夠完善

一是項目預(yù)算比較粗化。公共預(yù)算項目設(shè)置還比較規(guī)范、細(xì)化，但其他三類預(yù)算的項目支出，沒有細(xì)化到目、到款，增加了預(yù)算執(zhí)行和審查監(jiān)督難度。二是預(yù)算與決算差異大。2010～2012年，全市公共預(yù)算收入預(yù)算數(shù)與決算數(shù)差異率分別為8.29%、8.37%、6.88%（市本級分別為10.2%、12.5%和5.24%）；政府性基金收入差異率分別為47.89%、28.96%和20.84%（市本級分別為37%、33.5%和1.79%）；公共預(yù)算支出差異率分別為4.23%、14.16%、14.23%（市本級分別為11.7%、26.2%和1.72%）；市本級上級轉(zhuǎn)移支付差異率分別為27.6%、7%和7.76%。究其原因，一方面收支預(yù)測難以把握。受宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策特別是房市調(diào)控政策、結(jié)構(gòu)性減稅政策等因素的影響，財稅收入具有較大的不確定性，特別是地方財政對房地產(chǎn)、土地稅收依賴程度高，增加了準(zhǔn)確把握收支預(yù)算的難度。另一方面收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)制約因素較多。政策目標(biāo)考核硬性規(guī)定（比如教育支出達(dá)標(biāo)考核）、各方面增支現(xiàn)實需要、地域競相發(fā)展客觀需求等因素，造成財稅收支指標(biāo)與實際不符，數(shù)據(jù)的真實性受到干擾；上級轉(zhuǎn)移支付多集中于年底下達(dá)，地方難以預(yù)測，特別是實行資金整合和競爭性分配改革后，預(yù)測難度進(jìn)一步加大。此外預(yù)算相對于決算來講，預(yù)算科目細(xì)化程度不夠，預(yù)算決算科目一一對應(yīng)程度不夠。三是結(jié)轉(zhuǎn)資金過大。預(yù)算會計核算采取收付實現(xiàn)制，難以準(zhǔn)確反映預(yù)算收支匹配關(guān)系及收支結(jié)余情況，需要用權(quán)責(zé)發(fā)生制對預(yù)算收支進(jìn)行調(diào)整。由于政策性因素或用款進(jìn)度等原因，當(dāng)年未能實現(xiàn)的支出，動用預(yù)備費安排的支出，因政府審批較晚、當(dāng)年未能及時撥付的支出，為平衡預(yù)算需要、當(dāng)年未能實現(xiàn)的支出等五類事項可以采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。從近幾年預(yù)算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模來看，結(jié)轉(zhuǎn)資金呈增長趨勢，且規(guī)模較大。2012年市本級預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金達(dá)到52026萬元，占當(dāng)年一般預(yù)算支出的市本級公共預(yù)算權(quán)責(zé)發(fā)生制列支規(guī)模達(dá)到65388萬元，相當(dāng)于當(dāng)年一般預(yù)算支出的20.2%。其中預(yù)算單位指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)、專項補(bǔ)助結(jié)轉(zhuǎn)、基金結(jié)轉(zhuǎn)、社?；鸾Y(jié)轉(zhuǎn)分別占總結(jié)轉(zhuǎn)資金的21.3%、23.9%、44.8%和10%。

（三）預(yù)算執(zhí)行管理不夠規(guī)范

一是政府性收入管理存在誤區(qū)?！爸囟愝p費”現(xiàn)象較為普遍，稅源的監(jiān)測分析、征收管理比較規(guī)范，但對政府性基金收入、非稅收入重視不夠。有的單位認(rèn)為執(zhí)收執(zhí)罰收入是單位的自有資金，執(zhí)行“收支兩條線”不徹底，非稅收入收、繳、用、管不到位，存在瞞報、違規(guī)減免、截留、坐支、挪用等違規(guī)現(xiàn)象。即使全額上繳政府，也要想盡辦法要回去，或者討價還價，對政府全口徑收入納入預(yù)算管理認(rèn)識不夠。二是預(yù)算約束有待加強(qiáng)。預(yù)算一經(jīng)人大批準(zhǔn)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，但從執(zhí)行情況來看，預(yù)算追加比較多。有的是預(yù)算執(zhí)行中政策和實際情況發(fā)生了變化；有的則是對部門預(yù)算主體地位認(rèn)識不足，對預(yù)算編制重視不夠，將部門事業(yè)發(fā)展計劃與預(yù)算編制緊密結(jié)合不夠，對收支形勢預(yù)測估計不足，編制質(zhì)量不高；有的則辦一件事要一筆錢，預(yù)算報告從年頭打到年尾。三是管理績效有待提升。政府采購覆蓋面還不夠廣，采購預(yù)算的編報不夠規(guī)范，采購效率有待提高；政府投資評審工作市縣還未全面啟動，評審質(zhì)量有待提高；績效預(yù)算評價效能還遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期效果，財政資金使用效率仍有較大的提升空間。

（四）審查監(jiān)督工作不夠深入

一是預(yù)決算編制啟動較晚。這既不利于市直部門研究掌握編制政策和要求，按“兩上兩下”完成編制任務(wù)，也不利于人大提前審查。咸寧市近幾年的人代會都是1月上旬召開，預(yù)算草案編制每年11月中下旬才啟動，編制時間匆忙，預(yù)算草案遲遲不能出臺，即便出臺，也一般先提交市委、市政府討論。經(jīng)討論決定后的草案再報送人大，無論在時間上，還是在內(nèi)容上，使人大初審幾乎都流于形式。二是財政預(yù)決算報告內(nèi)容不細(xì)化。由于預(yù)算科目分類比較復(fù)雜，政策性、專業(yè)性較強(qiáng)，而政府上報的大多是收支總額和籠統(tǒng)大分類數(shù)額，缺乏細(xì)化的項目和相關(guān)的詳細(xì)說明，使審查監(jiān)督的難度較大。三是程序性審查多于實質(zhì)性審查，對預(yù)決算草案和預(yù)算調(diào)整方案，人大更加關(guān)注是否平衡，而忽視平衡過程；更加關(guān)注文字報告，而忽視數(shù)字報表；更加關(guān)注預(yù)算分配結(jié)果，而忽視預(yù)算分配過程；更加關(guān)注預(yù)算執(zhí)行，而忽視績效評價。四是人大掌握的預(yù)算編制、管理、執(zhí)行方面的政策和情況既不全面，也不及時，甚至嚴(yán)重滯后，與財政部門掌控的信息完全不對稱。五是缺乏足夠的力量和專業(yè)人員開展日常監(jiān)督。咸寧市人大常委會預(yù)算工委目前與財經(jīng)委合署辦公，專職人員只有3人，還承擔(dān)了大量財經(jīng)委方面的工作，預(yù)決算審查監(jiān)督力量嚴(yán)重不足。

二、對策措施

（一）進(jìn)一步完善政府預(yù)算體系

一是整體推進(jìn)四類預(yù)算，并盡快啟動政府債務(wù)收支預(yù)算編制，形成完整的體系，實行政府預(yù)算橫向到邊、縱向到底的全覆蓋。各類預(yù)算應(yīng)依法提請人大審議。二是在明確功能定位的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)各類預(yù)算之間的銜接，統(tǒng)籌政府收支，增強(qiáng)政府調(diào)控能力，逐步改變各類預(yù)算收支自求平衡的管理要求，發(fā)揮整體效能，達(dá)到政府預(yù)算體系的平衡。按照功能定位，凡是符合政府性基金支持方向的項目，優(yōu)先用政府性基金來安排；政府性基金預(yù)算已足額安排的項目，公共財政一般預(yù)算不再重復(fù)安排；公共財政一般預(yù)算安排不足的項目，盡可能由政府性基金進(jìn)行補(bǔ)充；國有資本經(jīng)營預(yù)算要發(fā)揮保值增值功能，積極探索與產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金相結(jié)合的模式，打破現(xiàn)有國有企業(yè)的框架，對發(fā)展前景較好的行業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行資本金投入，延伸國有資本投放領(lǐng)域，壯大規(guī)模，優(yōu)化結(jié)構(gòu)。三是完善預(yù)算報表體系，整合現(xiàn)有四類預(yù)算，建立一套完善的融四類預(yù)算為一體的、上下一致的報表體系，全方位、立體式地反映政府的財政收支狀況及政府資產(chǎn)負(fù)債總體狀況。

（二）進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算決算編制

一是嚴(yán)格執(zhí)行法定期限。預(yù)算法、監(jiān)督法等法律法規(guī)對政府提交預(yù)決算草案、預(yù)算調(diào)整方案、上半年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)決算批復(fù)、審計工作報告及其整改報告等的期限作出明確規(guī)定，應(yīng)督促政府及財政部門增強(qiáng)時效意識，盡早啟動預(yù)決算編制工作，既給各部門以充分準(zhǔn)備及醞釀的時間，也便于人大初審，提高審查質(zhì)量。二是提高預(yù)算編制的完整性和細(xì)化程度。應(yīng)按綜合預(yù)算的要求，一個部門編制一本完整的預(yù)算，將部門的所有收入包括非稅收入、“非轉(zhuǎn)經(jīng)”及資產(chǎn)處置收入、上級各項補(bǔ)助收入等全部納入部門預(yù)算。要加強(qiáng)對各部門除財政撥款以外收入的監(jiān)督管理，規(guī)范各部門非本級財政撥款收支。同時，要進(jìn)一步細(xì)化項目預(yù)算，無論是公共預(yù)算還是政府性基金支出，基本支出還是項目支出，既要按功能分類編制到項，也要按經(jīng)濟(jì)分類編制到目，所有支出都要確定到具體單位、項目。三是嚴(yán)肅政府采購預(yù)算編制。要堅持政府采購預(yù)算與部門預(yù)算統(tǒng)一布置、同步編制，不斷增強(qiáng)采購預(yù)算的準(zhǔn)確性，盡量減少預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整以及實際采購與采購預(yù)算脫節(jié)的現(xiàn)象。各部門未按要求編列政府采購預(yù)算的，原則上不予審批政府采購項目，不予支付采購資金。四是加強(qiáng)預(yù)決算的銜接。建立預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)考評體系，控制預(yù)算與決算的差異。預(yù)決算科目要保持一致，決算口徑要與預(yù)算銜接，在決算報表指標(biāo)體系中，增設(shè)預(yù)算指標(biāo)的內(nèi)容，方便預(yù)決算對比，預(yù)算的調(diào)整過程和原因要清楚和全面。注重分析及評價的應(yīng)用，把決算分析結(jié)構(gòu)、績效評價結(jié)果，與來年預(yù)算安排結(jié)合起來，提高預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化水平，使預(yù)算編制與實際執(zhí)行更吻合。五是推進(jìn)結(jié)余資金的統(tǒng)籌使用。預(yù)算安排要結(jié)合部門的結(jié)余資金，根據(jù)資金用途和性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，對常年滾存結(jié)余資金在下年度預(yù)算編制時考慮相應(yīng)沖減其當(dāng)年預(yù)算安排資金?？梢员日掌髽I(yè)的做法，委托有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)（會計師事務(wù)所）對預(yù)算單位收支進(jìn)行評審，主要側(cè)重于項目績效評價，對結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金進(jìn)行界定，作為安排年初預(yù)算的依據(jù)。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督

一是實時掌握預(yù)決算信息。建立提前調(diào)研制度，在初審預(yù)決算草案之前，深入預(yù)算單位了解情況，把握預(yù)算編制和執(zhí)行的總趨勢及新動向，做到心中有數(shù)。要求財政、國稅、地稅等部門定期報送收支月報、情況通報、政策信息等內(nèi)容，及時了解財稅領(lǐng)域最新動態(tài)。在條件許可時，建立與財政部門聯(lián)網(wǎng)的“國庫集中收付計算機(jī)信息監(jiān)控系統(tǒng)”，實時掌握財政資金收入和撥付情況，解決人大與財政掌控信息不對稱的現(xiàn)象。二是重點關(guān)注項目資金使用情況。項目支出已成為預(yù)算支出的主要組成部分，管住了項目資金，就管住了大半的財政資金。要加強(qiáng)對專項資金預(yù)算的監(jiān)督，尤其是對農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障、文化、衛(wèi)生等法定支出情況，政府投資項目的資金支出情況，關(guān)系人民群眾切身利益的資金投入情況，超收收入和上級補(bǔ)助收入的使用情況等，集中力量進(jìn)行重點監(jiān)督。三是嚴(yán)格實施預(yù)算績效管理。要牢固樹立預(yù)算績效理念，更加關(guān)注預(yù)算資金的使用效益。督促建立和完善績效評價的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，在搞好試點的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大績效管理的覆蓋面。要將績效評價結(jié)果與部門預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合起來，評價結(jié)果作為安排以后年度預(yù)算的重要依據(jù)，強(qiáng)化績效評價結(jié)果的約束力。四是跟蹤監(jiān)督審議意見的落實。人大及其常委會作出的關(guān)于預(yù)決算方面的決議、決定、審議意見和財經(jīng)委、預(yù)算工委的初審意見，要認(rèn)真督促落實到位，這是增強(qiáng)監(jiān)督實效的關(guān)鍵。尤其是財經(jīng)委、預(yù)算工委提出的初審意見，應(yīng)書面函告財政部門研究辦理，要求限期回復(fù)作出調(diào)整的情況和不能作出調(diào)整的理由。五是有序推進(jìn)預(yù)決算信息公開工作。預(yù)決算信息公開是公共財政的本質(zhì)要求，也是推進(jìn)政府信息公開的重要內(nèi)容。應(yīng)督促財政和各預(yù)算單位充分發(fā)揮預(yù)算公開的主體作用，及時、主動、準(zhǔn)確地公開本級預(yù)決算和各部門預(yù)決算，細(xì)化公開內(nèi)容，回應(yīng)“三公經(jīng)費”等社會關(guān)切的問題，主動接受社會監(jiān)督。

（四）進(jìn)一步提升審查監(jiān)督水平

一是加強(qiáng)頂層設(shè)計，推進(jìn)預(yù)算立法。應(yīng)盡快修訂出臺預(yù)算法及相關(guān)法規(guī)，從立法層面完善對政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的制度設(shè)計，健全實施全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的法律法規(guī)基礎(chǔ)，明確和規(guī)范人大常委會審查監(jiān)督的內(nèi)容形式、方式方法、各部門職責(zé)等，為人大審查監(jiān)督賦予更好的條件和手段。二是應(yīng)充實人大常委會預(yù)算工委的人員力量，增加相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員，并聘請財稅領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者擔(dān)任委員會顧問，凝聚專家顧問及財經(jīng)口人大代表的智慧和力量，切實增強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督的專業(yè)性和權(quán)威性。三是重視發(fā)揮審計監(jiān)督作用。人大的預(yù)算監(jiān)督和審計部門的審計監(jiān)督都是確保財政資金安全和有效使用，兩者目的一致；人大預(yù)算監(jiān)督具有宏觀性，審計監(jiān)督具有微觀性，兩者監(jiān)督內(nèi)容互補(bǔ)。應(yīng)把人大預(yù)算監(jiān)督和審計監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，加強(qiáng)與審計部門的聯(lián)系和對審計工作的監(jiān)督，既為審計監(jiān)督創(chuàng)造良好的法治環(huán)境，為社會各界理解審計、支持審計、擴(kuò)大審計影響發(fā)揮積極的促進(jìn)作用，也為人大預(yù)決算監(jiān)督提供可靠的依據(jù)。人大常委會除每年度聽取審計工作報告及其整改報告外，應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行中的重大問題督促開展專項審計，對報告反映的重點問題及其整改情況開展跟蹤監(jiān)督。必要時，可以選擇性地聽取部分被審計單位關(guān)于審計查出問題整改情況的報告，以及關(guān)于審計查出問題涉嫌違紀(jì)人員處理情況的報告，并對報告進(jìn)行滿意度測評。

（作者單位：湖北省咸寧市人大常委會，湖北省咸寧市財政局）