以嚴(yán)格制度推進(jìn)PM2.5治理

11月20日，市十四屆人大常委會第九次會議對備受社會關(guān)注的《上海市實(shí)施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法（修訂草案）》進(jìn)行了審議。一年間，這部立法從調(diào)研項(xiàng)目到預(yù)備項(xiàng)目，最終成為正式立法項(xiàng)目，歷經(jīng)“三級跳”，終到破繭欲出之時。

PM2.5成為大氣污染主要問題

大氣是人類賴以生存的環(huán)境要素，大氣環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣與人民群眾身體健康息息相關(guān)。為推動大氣污染治理，2001年7月13日，市人大常委會審議通過《上海市實(shí)施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》，并于2007年10月10日針對機(jī)動車排氣污染定期檢測問題作了部分修正。法規(guī)及修正案的實(shí)施，為本市控制煤煙型污染、機(jī)動車污染和揚(yáng)塵污染等提供了有力的法律保障。2009年以來，本市環(huán)境空氣質(zhì)量傳統(tǒng)指標(biāo)API的優(yōu)良率穩(wěn)定保持在90%以上，在世博會期間上海的藍(lán)天白云更給中外游客留下了良好印象。

然而近年來，以PM2.5為主要污染物的復(fù)合型、區(qū)域性污染問題日漸突出。今年年初，全國大范圍長時間出現(xiàn)霧霾天氣，上海也遭遇重度污染，PM2.5污染引起全社會高度關(guān)注。而現(xiàn)行《辦法》對PM2.5污染尚缺乏系統(tǒng)的、有針對性的制度措施，面對PM2.5污染加劇的形勢，對法規(guī)進(jìn)行修訂已刻不容緩。基于此，市人大常委會加快啟動了對《辦法》的修訂工作。

本次修訂重點(diǎn)明確，主要針對PM2.5，兼顧臭氧污染防治，從上海的實(shí)際出發(fā)，抓住能源消費(fèi)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工業(yè)污染防治、機(jī)動車船污染防治、揮發(fā)性有機(jī)物污染控制、揚(yáng)塵污染防治等主要方面，對現(xiàn)有的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充和強(qiáng)化。

從側(cè)重末端治理轉(zhuǎn)為強(qiáng)化源頭控制

2000年以來，上海滾動實(shí)施數(shù)輪環(huán)保三年行動計劃，通過大力推進(jìn)電廠脫硫、脫硝、除塵改造等技術(shù)措施，有效減少了二氧化硫等主要污染物的排放。但由于近年人口和經(jīng)濟(jì)快速增長，而能源結(jié)構(gòu)以煤為主、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重的狀況沒有根本改變，導(dǎo)致資源消耗和污染排放仍處于歷史高位，再實(shí)行工程性減排的空間已經(jīng)比較有限。據(jù)統(tǒng)計，2012年本市能源消費(fèi)量為1.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中煤炭消費(fèi)5703萬噸，煤炭占一次能源的比重為47.5%，能源結(jié)構(gòu)是造成大氣污染的根本原因。為從源頭上減少污染物的產(chǎn)生，《辦法（修訂草案）》作出規(guī)定：首先，嚴(yán)格控制能源消費(fèi)總量，通過逐步提高接受外輸電比例、增加天然氣供應(yīng)、加大非化石能源利用強(qiáng)度等措施替代燃煤，力爭到2017年實(shí)現(xiàn)全市煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長；其次，加大力度淘汰高污染設(shè)施，除煤炭等量替代發(fā)電項(xiàng)目和整體煤氣化聯(lián)合循環(huán)發(fā)電系統(tǒng)外，全面禁止新建燃用高污染燃料的設(shè)施，同時，推行清潔能源替代，要求本市燃用高污染燃料的設(shè)施限期改用清潔能源。通過這些措施，嚴(yán)格控制和減少空氣中氮氧化物和煙塵等污染物的排放量。

在審議中，常委會組成人員認(rèn)為，控制污染源的問題，不能只靠一條腿走路，如煤炭全部改成天然氣，既不現(xiàn)實(shí)，價格又自己控制不了，就會使相關(guān)行業(yè)失去競爭力，致使環(huán)境治理陷入一個怪圈，建議加強(qiáng)對清潔用煤的探索和研究。

加大力度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

工業(yè)排放的污染物是影響本市大氣環(huán)境質(zhì)量的主要原因，本市重工業(yè)占比高達(dá)70%左右，工業(yè)生產(chǎn)過程中排放出大量的二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物等，造成大氣污染。為減少工業(yè)污染排放，《辦法（修訂草案）》從三個方面著手，推動調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)：其一，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入控制，禁止、限制大氣污染排放量大的產(chǎn)業(yè)進(jìn)入；其二，制定高污染行業(yè)、工藝和設(shè)備淘汰名錄，對納入名錄的企業(yè)要求其自行調(diào)整或者予以關(guān)閉、停產(chǎn)；其三，對未完成環(huán)境保護(hù)任務(wù)的區(qū)域、企業(yè)集團(tuán)實(shí)行環(huán)評限批，以此促進(jìn)原有項(xiàng)目的污染治理。這些管理措施有助于逐步淘汰高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)，減少污染物排放，并促使企業(yè)加快發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級。

加強(qiáng)對機(jī)動車船污染治理

本市現(xiàn)有300多萬輛機(jī)動車，每年進(jìn)出港近300萬艘次船舶，這是本市特別是中心城區(qū)的重要污染源。為防治機(jī)動車船等移動源污染，《辦法（修訂草案）》要求本市制定嚴(yán)于國家標(biāo)準(zhǔn)的車、船燃料地方質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并針對不同對象分別作出規(guī)定。對機(jī)動車，實(shí)行環(huán)保合格標(biāo)志管理，規(guī)定無環(huán)保檢驗(yàn)合格標(biāo)志，不得上路行駛，對標(biāo)識為高污染的機(jī)動車實(shí)施區(qū)域限行。2006年以來，本市實(shí)施高污染機(jī)動車限行措施，淘汰了33.4萬輛高污染機(jī)動車。對港區(qū)船舶，新增了船舶靠泊碼頭后使用岸基供電或低硫油等污染物排放量低的燃料的要求，但考慮到目前低硫油生產(chǎn)儲備和岸基設(shè)施建設(shè)都處于探索階段，因此只作出較原則的規(guī)定。本市城市建設(shè)中還大量使用非道路移動機(jī)械，如挖掘機(jī)、起重機(jī)等，這些機(jī)械大部分燃用重油等高污染燃料，污染物排放量大，但國家尚無相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)，對此，草案專門規(guī)定了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和信息申報制度等。

由于在PM2.5生成過程中，揮發(fā)性有機(jī)物是重要條件，由揮發(fā)性有機(jī)物轉(zhuǎn)化產(chǎn)生的PM2.5超過生產(chǎn)生活中直接排放的PM2.5，因此，加強(qiáng)揮發(fā)性有機(jī)物防治顯得尤為重要。鑒于國家層面尚無相關(guān)法律規(guī)定，為給本市揮發(fā)性有機(jī)物防治工作提供法制支持，《辦法（修訂草案）》作出規(guī)定，要求生產(chǎn)高揮發(fā)性有機(jī)物產(chǎn)品的企業(yè)標(biāo)注其含量，方便使用者識別和選擇。

在審議過程中，禁燒秸稈也成為熱議的話題。有常委會組成人員提出，應(yīng)全面禁燒秸稈，體現(xiàn)從嚴(yán)的要求，而目前秸稈綜合利用問題沒有完全解決，政府應(yīng)該拿出對策。

對違法行為實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管

目前，環(huán)保領(lǐng)域普遍存在違法成本低、執(zhí)法成本高以及執(zhí)法難的問題。由于違法成本低，一些企業(yè)寧可違法受到處罰，也不愿意采取大氣污染防治措施。為提高執(zhí)法效率，加大懲處力度，《辦法（修訂草案）》有針對性地作出規(guī)定：一方面強(qiáng)化監(jiān)管部門的執(zhí)法能力，規(guī)定對監(jiān)管單位在線監(jiān)測和對機(jī)動車遙感監(jiān)測取得的數(shù)據(jù)可以作為環(huán)境執(zhí)法的依據(jù)，并且對冒黑煙行為可直接處罰，便利執(zhí)法人員現(xiàn)場執(zhí)法；另一方面加重違法者的法律責(zé)任，規(guī)定了雙罰制，對發(fā)生環(huán)境污染事故等嚴(yán)重環(huán)境違法行為，除對單位進(jìn)行處罰外，還可以對單位主要負(fù)責(zé)人和有關(guān)責(zé)任人員處五千元以上十萬元以下的罰款；同時，對拒不執(zhí)行停產(chǎn)決定的情形，還規(guī)定了停水停電停氣等措施。

在審議中，有委員建議，法律責(zé)任方面應(yīng)該與上位法保持一致，現(xiàn)在國家環(huán)保法正在修改，要密切關(guān)注環(huán)保法修訂草案中的按日計罰等措施，等國家環(huán)保法修改完畢后參照國家法律作出相應(yīng)規(guī)定。還有委員提出，法律責(zé)任要嚴(yán)格，執(zhí)法也要切實(shí)到位，對當(dāng)前多發(fā)的環(huán)境違法現(xiàn)象，監(jiān)管部門如果執(zhí)法不嚴(yán)，即使法規(guī)出臺，其實(shí)施效果也會大打折扣，在這方面，政府部門還有很多工作要做。