淺析美國智庫在政府決策中的作用

【摘要】智庫起源于美國，在其一百多年的發(fā)展演變中，對美國公共政策的制定和美國社會各方面的發(fā)展都有重要影響。文章分析了美國智庫在政府決策中的作用，揭示了智庫在美國政治生活中扮演的獨(dú)特角色，也對其它國家智庫的發(fā)展具有借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】智庫 政府決策 影響

智庫起源于美國，最初是指二戰(zhàn)期間美國的軍事人員和文職專家討論作戰(zhàn)計(jì)劃的保密室。后來泛指一切以政策研究為中心，以影響政府公共決策為目的、非營利的、獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)。美國的政治制度催生了美國的非營利智庫，使其成為繼立法、行政、司法之后的第四種權(quán)力。智庫對美國公共政策的制定和美國社會各方面發(fā)展都發(fā)揮了巨大作用，這體現(xiàn)了美國智庫獨(dú)特的角色和功能。

美國智庫在政府決策中發(fā)揮作用的現(xiàn)實(shí)可能性

從國家制度層面分析。一是“三權(quán)分立”的制度結(jié)構(gòu)為智庫的發(fā)展提供了制度基礎(chǔ)。美國“三權(quán)分立，權(quán)力制衡”的制度結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了權(quán)力的分散性、競爭性和決策機(jī)制的公開性、多樣性。美國實(shí)行“兩黨輪流執(zhí)政”，總統(tǒng)和國會都由選舉產(chǎn)生，總統(tǒng)的每一項(xiàng)重要?jiǎng)幼h都要獲得國會批準(zhǔn)，而國會議員需要借助“智囊團(tuán)”或“政府外腦”的力量為其提供政策咨詢，從而掌握政策的主導(dǎo)權(quán)和對公眾輿論的支配權(quán)。二是國家頒布法令為智庫提供法律保護(hù)。西方一些發(fā)達(dá)國家都會頒布相關(guān)法令為智庫的發(fā)展提供法律保護(hù)。在美國，決策咨詢已列入決策過程的法定程序。政府在政策制定過程中必須有咨詢論證這個(gè)環(huán)節(jié)，政府具體項(xiàng)目的論證和操作也要有相關(guān)的咨詢報(bào)告。把智庫的發(fā)展上升到法律制度層面也就賦予其法定身份，明確了決策咨詢功能既是它的權(quán)利，也是它的義務(wù)，有利于提高智庫的工作積極性。美國政府不僅為智庫發(fā)揮重要作用提供法律保護(hù)，還在信息和財(cái)稅等方面提供支持。

從智庫自身體制層面分析。美國智庫在體制上是不受政府或利益集團(tuán)控制的獨(dú)立法人實(shí)體。它們標(biāo)榜不代表任何地區(qū)、行業(yè)或社會集團(tuán)的利益，這就決定了其研究的自主性。美國智庫不靠研究成果賺錢，而是通過出版書籍、舉辦學(xué)術(shù)會議和承擔(dān)研究項(xiàng)目獲得收入，有的也會獲得基金會的贈款或企業(yè)和個(gè)人的捐款。各種智庫都不設(shè)股東和股份，沒有分紅。這相對保證了智庫研究成果的公正性和客觀性。對智庫來說，其最大“收益”是其研究成果被政府采納并轉(zhuǎn)化為實(shí)際政策，或者研究人員進(jìn)入政壇成為政府官員。智庫的研究非純學(xué)術(shù)性，而是針對實(shí)際問題提出具有可行性的咨詢研究，議政論證的最終目的是影響政府決策。因此，創(chuàng)新的思想、合理化的建議、有效的推銷是智庫成功的關(guān)鍵。

美國智庫向政府決策施加影響的途徑

出版著作、期刊或提出研究報(bào)告。這是美國智庫影響政府施政綱領(lǐng)的一種傳統(tǒng)而重要的渠道。這種方式是以書面的直觀形式向政府展現(xiàn)他們的研究成果，為政府決策服務(wù)。美國各大智庫都會定期出版發(fā)行刊物，發(fā)表本智庫的最新研究成果，內(nèi)容涉及國家內(nèi)政、外交等多領(lǐng)域，目的是在學(xué)術(shù)思潮和社會輿論等方面影響政府決策。此外，智庫通過研究報(bào)告、快報(bào)以及年度報(bào)告等形式向外界介紹自己的最新研究成果。研究報(bào)告和快報(bào)以篇幅比較簡短的政策分析報(bào)告的形式，就當(dāng)前一些重要政策問題和突發(fā)事件等發(fā)表本智庫研究人員的見解，通過相對快捷的方式發(fā)表出來，引導(dǎo)公眾輿論。

參與國會聽證會、組織各種會議和講座、邀請政府官員和著名學(xué)者發(fā)表演講。國會在美國的政治生活中發(fā)揮著舉足輕重的作用。各個(gè)智庫競相借助國會聽證會的平臺展現(xiàn)自己對政府決策的影響力。有的智庫還設(shè)置專門部門與國會保持聯(lián)絡(luò)，它們通過提供咨詢服務(wù)和協(xié)助制定議案等途徑影響國會的決策。美國各大智庫還經(jīng)常召開各種會議和研討會，通過邀請社會知名人士、政府官員、著名學(xué)者、民間代表，甚至外國領(lǐng)袖等不同領(lǐng)域的代表進(jìn)行研討，他們可以及時(shí)了解政府政策走向和民眾意愿，確定自己的研究方向和目標(biāo)。同時(shí)也可借助這些代表把智庫的政策理念傳遞給政府決策者和社會大眾。

借助各種大眾傳媒，引導(dǎo)社會輿論。智庫的社會功能之一就是生產(chǎn)思想并引導(dǎo)社會思潮，進(jìn)而影響政府的決策選擇。智庫借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)和電影等多種傳播方式，就政府關(guān)注的問題和國內(nèi)外重要事件發(fā)表評論，提出對策，提高公眾的關(guān)注度，以期達(dá)到宣傳主張、制造輿論和影響政府決策的效果。思想傾向上相近的智庫與媒體之間是一種相互依存的關(guān)系。媒體是傳播智庫政策主張的載體和推動者；智庫為媒體提供大量新穎的思想觀點(diǎn)和政策主張。因此，智庫要證明自身的價(jià)值和意義并超越競爭對手，就必須重視對外傳播，注重媒體公關(guān)以及傳播策略。

承擔(dān)政府委托課題，向政府部門反映自己的政策主張。這是智庫與政府之間的一種傳統(tǒng)業(yè)務(wù)關(guān)系，同時(shí)也是一種合作關(guān)系。政府把相關(guān)課題和研究項(xiàng)目交給智庫來完成，希望發(fā)揮智庫的集體智慧，對某些現(xiàn)實(shí)性問題進(jìn)行綜合研究，提出切實(shí)可行的對策和實(shí)施方案。專業(yè)對口或知名度高的智庫更容易獲得政府的委托課題。雖然智庫的研究項(xiàng)目來自政府委托，但其實(shí)際工作并不受政府控制。

通過咨詢和發(fā)表聲明的方式直接影響政府決策。美國法律明文規(guī)定政府制定政策時(shí)必須有咨詢論證的環(huán)節(jié)，這為智庫影響政府決策提供了有利條件。智庫可以在為政府決策做咨詢論證時(shí)融入自己的價(jià)值理念，向政府表明本機(jī)構(gòu)對此類問題的看法，直接影響政府決策，這是一種簡單而直接的作用方式。當(dāng)國家發(fā)生重大或突發(fā)事件時(shí)，因時(shí)間的迫切性和問題的嚴(yán)重性，智庫也可直接發(fā)表聲明，為政府的應(yīng)對措施提供建議和參考。

向政府機(jī)構(gòu)輸送人才。智庫的某些精英在成名之后會被吸納到政府部門任職，由政策分析家晉升為政策決策者。這是智庫直接對決策發(fā)揮影響的又一種方式，因?yàn)檫@些核心人員進(jìn)入政府決策機(jī)構(gòu)之后就可以直接作用于政府決策。他們也就成為智庫和政府之間的橋梁，既可利用職務(wù)之便為所在智庫提供更多信息，又可爭取到更多的研究項(xiàng)目和課題。同時(shí)也可尋找機(jī)會直接向政府推介智庫的研究成果，增加被政府采納的機(jī)會，使研究成果的理論價(jià)值轉(zhuǎn)化為實(shí)際價(jià)值。

美國智庫在政府決策過程中的功能表現(xiàn)

生產(chǎn)思想，為政府決策提供合理化建議。智庫一方面要幫助政府面對各種復(fù)雜的內(nèi)政外交問題時(shí)有清醒的認(rèn)識和判斷，確定需要解決的問題；另一方面，要為政府提出戰(zhàn)略性建議和合理化方案。智庫不僅關(guān)注國內(nèi)外的突發(fā)事件和熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，也會從國家整體和長遠(yuǎn)利益出發(fā)，關(guān)注和預(yù)測未來的發(fā)展趨勢。智庫不局限于自己的思想主張?jiān)诙唐趦?nèi)被政府采納，而是著眼于未來，希望這種理念能逐漸深入人心，被決策者接受，最終立法成規(guī)?；螂S著持這種主張的人員進(jìn)入政府和議會供職，把這種思想貫徹到政策決策中。

推行“第二軌道”外交，在雙邊和多邊外交中發(fā)揮重要作用?！暗诙壍馈蓖饨皇墙橛诠俜酵饨唬ā暗谝卉壍馈保┖图兠耖g交流（“第三軌道”）之間的一種特殊渠道。這種外交形式可以發(fā)揮智庫“影子政府”的角色，在存在沖突和爭端的國家或組織之間進(jìn)行非官方的、非正式的接觸和互動，成為解決雙邊或多邊外交事務(wù)的新型途徑。各國在處理歷史遺留和地區(qū)敏感問題時(shí)往往找不到被各方認(rèn)同的合理解決途徑。全球性問題的增多使各國之間的合作更加頻繁，同時(shí)也伴隨著摩擦增多。在解決外交事務(wù)中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題上，智庫可以憑借與官方?jīng)Q策的特殊關(guān)系和自身的非官方身份，在美國與沖突方政府之間充當(dāng)“助推器”，為政府決策提供意見參考，對敏感政策和話語進(jìn)行解釋，在政府間談判受阻或陷入僵局時(shí)及時(shí)傳遞信息，最大限度地促進(jìn)問題的合理解決。

培養(yǎng)人才，為政界輸送人才。美國智庫匯集了各領(lǐng)域、各行業(yè)的專家學(xué)者。這些研究人員大都與政界有著千絲萬縷的聯(lián)系，有的是已從政界退位下來的高官，有的是具有較強(qiáng)研究能力的、有望進(jìn)入政界發(fā)展的社會精英。智庫除高薪聘請一些政府要員和知名學(xué)者外，也從具有博士、碩士學(xué)位的畢業(yè)生中招聘年輕有為的學(xué)生重點(diǎn)培養(yǎng)，并為他們提供向前輩學(xué)習(xí)和進(jìn)行實(shí)踐、歷練才干的機(jī)會。智庫不僅會把優(yōu)秀的專家人才輸送到政府機(jī)構(gòu)任職，也會為在總統(tǒng)大選中下臺的官員提供容身之所。智庫為政界和學(xué)界之間的人才交流搭建了平臺。隨著政府決策所涉及的領(lǐng)域和層面越來越廣，而政府決策部門的力量有限，就越需要依靠智庫為其提供人員和智力支持。

制造輿論，引導(dǎo)社會思潮，影響政府決策。每個(gè)智庫都有其一貫倡導(dǎo)的政策主張和思想，它們借助各種媒介把這些主張和思想傳播出去，希望在公眾中引起強(qiáng)烈反響，從而形成占主導(dǎo)地位的社會思潮，主流思潮會為政府決策制造一定的氛圍，甚至?xí)苯佑绊懻疀Q策。媒體作為一種媒介，它所報(bào)道的是新聞事實(shí)和占主流地位的社會思潮。因此，它需要借助于有權(quán)威的智庫的思想觀點(diǎn)和研究成果。媒體希望自己推廣的思想和主張被公眾接受和認(rèn)同，有時(shí)為了達(dá)到這個(gè)目的，還會適當(dāng)進(jìn)行“包裝”，來擴(kuò)大或縮小智庫的影響，從而推動社會思潮的基本走向。在美國社會思潮的形成和發(fā)展中，智庫發(fā)揮著舉足輕重的作用，它與媒體的相互配合確保了這種作用的發(fā)揮，引導(dǎo)或主導(dǎo)了社會主流思潮，為政府決策營造有利的社會氛圍。

【作者單位：河北師范大學(xué)法政學(xué)院；本文系2011年度河北省教育廳人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目“河北省思想庫的現(xiàn)狀分析及其發(fā)展對策研究“的部分成果，項(xiàng)目編號：S2011622】

責(zé)編/邊文鋒