政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展：特點(diǎn)、困境與對策

【摘要】湖北是全國重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，因歷來自然災(zāi)害頻發(fā)，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)頗受影響。自2007年啟動農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼試點(diǎn)以來，湖北政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展較快，為分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險、保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)提供了支撐，但目前農(nóng)戶、保險公司與基層政府均各自面臨困境。文章認(rèn)為，應(yīng)通過各種措施促進(jìn)湖北農(nóng)業(yè)保險健康、穩(wěn)定發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)保險 特點(diǎn) 困境

湖北省是農(nóng)業(yè)大省，也是全國重要的糧食主產(chǎn)區(qū)，由于地理位置及地勢原因，其自然災(zāi)害尤其是洪澇、干旱災(zāi)害頻發(fā)，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)保險作為管理農(nóng)業(yè)風(fēng)險的重要手段，能有效分散風(fēng)險，保障農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)。

湖北省農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的自然風(fēng)險

湖北省是全國重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，多種農(nóng)作物產(chǎn)量居全國前列，同時也是重要的生豬調(diào)出大省。2011年，湖北省稻谷、小麥、棉花、花生、油菜和芝麻產(chǎn)量分別為1616.9萬、344.8萬、52.6萬、68.7萬、220.6萬和14.6萬噸，分別居全國第5、第9、第4、第7、第1和第2位。

然而，湖北省也是全國自然災(zāi)害發(fā)生比較頻繁的省份之一。據(jù)估計，2011年湖北僅因氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失就超過100億元，其中，洪澇、干旱災(zāi)害占總損失的9成以上。統(tǒng)計資料顯示，從農(nóng)作物受災(zāi)與成災(zāi)面積來看，2003、2005、2006和2008年湖北種植業(yè)生產(chǎn)面臨的風(fēng)險遠(yuǎn)高于全國平均水平。農(nóng)業(yè)災(zāi)害既影響農(nóng)業(yè)安全，也影響農(nóng)民的收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，更影響湖北農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

湖北省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展現(xiàn)狀

湖北省自1983年開始試辦農(nóng)業(yè)保險，當(dāng)年保費(fèi)收入僅為1.6萬元；1989～1992年間快速發(fā)展，保費(fèi)收入由1306.9萬元逐年上升至5004.6萬元；1993～2006年間保費(fèi)收入幾乎逐年下降，2006年保費(fèi)收入僅為107.3.萬元。2007年，湖北省開始啟動由各級財政補(bǔ)貼的“農(nóng)業(yè)政策性保險試點(diǎn)”，農(nóng)業(yè)保險又開始快速發(fā)展，當(dāng)年保費(fèi)收入達(dá)到1.05億元。2008年湖北農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入增至5.107億元，2009和2010年仍為5.1億元左右。

2011年湖北省農(nóng)業(yè)保險開辦險種主要包括全省范圍內(nèi)的能繁母豬保險、水稻保險、奶牛保險以及武穴、公安等6個縣市油菜保險和天門棉花保險，其中黃岡、鄂州的水稻保險和奶牛保險以及武穴市的油菜保險和天門的棉花保險由中華聯(lián)合財產(chǎn)保險公司負(fù)責(zé)經(jīng)辦，其他政策性農(nóng)業(yè)保險均由中國人民財產(chǎn)保險公司負(fù)責(zé)辦理，當(dāng)年實現(xiàn)簽單保費(fèi)5.51億元，承擔(dān)風(fēng)險保障922.66億元。2012年上半年，分別承保水稻2384萬畝、奶牛1.79萬頭、能繁母豬84.66萬頭、棉花7.78萬畝、油菜49.34萬畝。

湖北省農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的特點(diǎn)

以種植業(yè)保險為重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大承保范圍和覆蓋面。湖北省種植業(yè)保險發(fā)展迅速。水稻承保面積2008年為2522萬畝，占全省水稻種植總面積的79.9%，2011年擴(kuò)展到占90%以上。2010年開始試辦的油菜保險和棉花保險也分別由117萬畝、64萬畝增長至2011年的232.54萬畝和64.02萬畝，能繁母豬保險也有較大發(fā)展。全省農(nóng)業(yè)風(fēng)險保障水平較以往有顯著提高。

各縣市因地制宜發(fā)展特色險種。湖北各縣市因地制宜開展特色農(nóng)業(yè)險種，促進(jìn)當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展。例如，從2008年開始，黃石市針對當(dāng)?shù)囟嗔謪^(qū)的特點(diǎn)，開展政策性森林火災(zāi)保險試點(diǎn)工作，為2.74萬畝的森林投保。2010年武漢市開展雜交水稻種子、小龍蝦、蘆筍、玉米、鋼架大棚、西甜瓜等保險，簽單保費(fèi)達(dá)269萬元，對當(dāng)?shù)氐奶厣r(nóng)業(yè)起到一定的促進(jìn)作用。

財政補(bǔ)貼比例呈增長趨勢。從總體上看，各政策性農(nóng)業(yè)保險的保費(fèi)補(bǔ)貼比例基本上都超過70%，農(nóng)民能以較少支出獲得基本的風(fēng)險保障。隨著政策性農(nóng)業(yè)保險的試點(diǎn)深入，各級財政對保費(fèi)的補(bǔ)貼力度趨于增大。例如，2012年奶牛保險的保費(fèi)補(bǔ)貼由以前的80%增加到90%，進(jìn)一步減輕了農(nóng)民的保費(fèi)負(fù)擔(dān)。

總體發(fā)展水平不高。湖北政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展穩(wěn)定，保費(fèi)收入增長較快，但與北京、上海和浙江等地相比，差距較大，也明顯落后于毗鄰的湖南、安徽和四川等省。2011年湖北省的農(nóng)業(yè)保險總保費(fèi)為5.05億元，這一數(shù)值低于湖南省的10.70億元、安徽省的12.47億元和四川省的17.63億元。湖北保費(fèi)年均增長率為1.7%，上述三省則分別為3.4%，86.7%和21.9%。

湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展面臨的困境

農(nóng)戶之困：保障水平過低，供求矛盾突出。近年來湖北政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展迅速，但在目前政府補(bǔ)貼達(dá)保費(fèi)的70%～90%的情況下，無論是險種覆蓋面還是保障水平，均不能滿足農(nóng)戶的需求。首先是保險的覆蓋面有待擴(kuò)大，如作為湖北省主要經(jīng)濟(jì)作物的油菜、棉花仍有大約90%的種植面積處在風(fēng)險暴露狀態(tài)下。其次是保障水平較低，如水稻保險最高賠付金額為200元，低于目前每畝直接物化成本300元。第三是保險的險種較少，如小麥、玉米、花生、芝麻等湖北主要糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物尚未納入到保險范圍。

保險公司之困：道德風(fēng)險嚴(yán)重，費(fèi)用成本過高。首先，道德風(fēng)險和逆選擇問題嚴(yán)重，經(jīng)營風(fēng)險較大，養(yǎng)殖業(yè)保險的道德風(fēng)險尤其嚴(yán)重，而且越來越多的農(nóng)民外出打工，其對農(nóng)業(yè)風(fēng)險的防范程度降低，可能使保險公司面臨的道德風(fēng)險有增大趨勢。其次，湖北多山地丘陵且農(nóng)村農(nóng)戶居住分散，保險公司深入農(nóng)村進(jìn)行政策宣傳、收集保費(fèi)、查勘、定損和理賠工作，費(fèi)用成本過高，利潤空間有限，整體上湖北除水稻保險外其它農(nóng)險險種均為虧損。第三，大部分補(bǔ)貼資金來源于中央和省級財政，縣（市、區(qū)）級財政于每季度末向省財政進(jìn)行保險情況匯總申報后再由省撥至縣，最后再轉(zhuǎn)移給保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，財政補(bǔ)貼資金撥付滯后，影響現(xiàn)金流通與償付能力。

基層政府之困：財政實力有限，配套服務(wù)難為。對湖北省內(nèi)多數(shù)農(nóng)業(yè)大縣來說，當(dāng)?shù)刎斦悦媾R保險補(bǔ)貼資金困難。目前水稻保險、奶牛保險、農(nóng)房保險以及油菜保險和棉花保險均需要縣（市、區(qū)）級財政補(bǔ)貼，若再擴(kuò)大保險品種和范圍，縣級財政需要拿出更多補(bǔ)貼資金，對農(nóng)業(yè)大縣、財政窮縣來說恐難以為繼。 此外，基層政府在無償服務(wù)于農(nóng)業(yè)保險推廣等事務(wù)時，出現(xiàn)了服務(wù)不力甚至截留部分補(bǔ)貼資金的現(xiàn)象。如在農(nóng)業(yè)保險的定損理賠過程中，保險公司在與氣象、農(nóng)業(yè)、畜牧等多個專業(yè)技術(shù)部門合作時，通常需付出額外成本。又如有些地方政府要求保險公司支付一定的“勞務(wù)費(fèi)”，從而截留或者挪用部分保險補(bǔ)貼資金等。

促進(jìn)湖北省政策性農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的對策

加快農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)步伐，提高風(fēng)險保障水平。目前中央財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險品種有十幾個品種，而湖北僅開展水稻、油菜、棉花、能繁母豬和奶牛等5個品種，其中棉花、油菜只在個別縣市試點(diǎn)。對于已經(jīng)試點(diǎn)的油菜和棉花保險，相關(guān)部門應(yīng)及時收集相關(guān)試點(diǎn)數(shù)據(jù)，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗，合理調(diào)整保險中的相關(guān)條款規(guī)定，加快試點(diǎn)步伐，爭取開展多種符合湖北農(nóng)業(yè)特色的保險。財政部2012年初也提出中央財政支持各地結(jié)合實際、按照相關(guān)規(guī)定，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，覆蓋農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接物化成本，對于因此而增加的保費(fèi)，中央財政將根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定給予保費(fèi)補(bǔ)貼。有關(guān)部門應(yīng)及時做好基層調(diào)研，收集農(nóng)戶、保險公司及基層政府的反饋，對現(xiàn)有農(nóng)業(yè)保險進(jìn)行改進(jìn)，循序漸進(jìn)，逐步提高主要險種的風(fēng)險保障水平。

優(yōu)化省級財政支持政策，出臺農(nóng)險實施細(xì)則。在農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼上，縣級財政特別是產(chǎn)糧大縣的保費(fèi)補(bǔ)貼配套是制約擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險的主要因素。對于財政困難的農(nóng)業(yè)大縣，省級財政可以根據(jù)各縣市情況，實行有區(qū)別的補(bǔ)貼政策，減輕基層政府負(fù)擔(dān)；對于保險公司，可改變傳統(tǒng)的年終發(fā)放財政保費(fèi)補(bǔ)貼資金方式，實行“年初預(yù)撥、對口劃撥、統(tǒng)籌使用、年終清算”的方式，提高財政資金的使用效率。當(dāng)前《農(nóng)業(yè)保險條例》第一章第五、第六條關(guān)于各級政府在農(nóng)業(yè)保險發(fā)展中應(yīng)給予的工作支持上的規(guī)定比較宏觀，省級政府應(yīng)出臺農(nóng)業(yè)保險實施細(xì)則，進(jìn)一步明確基層政府與保險公司的權(quán)、責(zé)、費(fèi)、利等問題，協(xié)同有序地推進(jìn)政策性農(nóng)業(yè)保險工作，并細(xì)化對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理、費(fèi)用補(bǔ)貼及基層政府服務(wù)信息披露，規(guī)范各參與者的行為。

鼓勵保險公司積極創(chuàng)新，提高技術(shù)降低成本。湖北省作為農(nóng)業(yè)大省，目前農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平不高，市場空間還很大，應(yīng)在積極配合的基礎(chǔ)上，鼓勵保險公司通過積極創(chuàng)新、提高技術(shù)來降低成本，使農(nóng)險業(yè)務(wù)經(jīng)營更穩(wěn)定。例如配合保險公司通過村干部廣播宣講、橫幅及組織中小學(xué)學(xué)生學(xué)習(xí)宣傳，或制作通俗、簡潔的宣傳手冊發(fā)放至每家每戶；支持保險公司建立農(nóng)業(yè)保險參保理賠信息庫、實行電子保單，或一村為單位出單、保險憑證到戶，以降低成本；鼓勵保險公司加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，與氣象、信息技術(shù)等部門合作，科學(xué)精準(zhǔn)地測定保險標(biāo)的面積和損失面積，建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險監(jiān)控、管理機(jī)制，從而有效控制經(jīng)營成本和風(fēng)險；配合保險公司試推行氣象指數(shù)險和區(qū)域產(chǎn)量險、劃分風(fēng)險區(qū)劃及嚴(yán)格投保條件堅持應(yīng)保全保等措施，以減輕農(nóng)業(yè)保險中的道德風(fēng)險和逆選擇。

【作者單位：湖北工業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與政法學(xué)院；本文系教育部人文社科青年基金項目和湖北工業(yè)大學(xué)博士啟動基金項目的研究成果，項目編號分別為：10YJC790147、BSQD12091】

責(zé)編/邊文鋒