土地資源可持續(xù)利用水平提升路徑探析

【摘要】目前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了迅猛發(fā)展，土地資源的可持續(xù)利用水平也得到一定提升，但是離理想的狀態(tài)還有較大差距。文章提出了健全完善法律體系提升土地資源可持續(xù)利用水平的對策建議，主要涉及總體規(guī)劃法律體系、土地集約化法律體系及農(nóng)村耕地保護(hù)法律體系。

【關(guān)鍵詞】土地資源 可持續(xù)利用 法律體系

我國土地資源利用現(xiàn)狀不容樂觀

土地資源是最為寶貴的資源，我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展最為關(guān)鍵的一點(diǎn)就是要依靠土地資源、實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。如果土地資源不能夠?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，那么農(nóng)業(yè)的發(fā)展和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也就失去了基礎(chǔ)。

近年來，我國各級各部門高度重視對土地資源的開發(fā)和管理工作，我國土地資源可持續(xù)發(fā)展利用水平得到了一定程度提高。以我國的耕地質(zhì)量建設(shè)和管理為例，我國相關(guān)部門將建設(shè)質(zhì)量和管理作為落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要內(nèi)容，作為提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、確保國家糧食安全的重要抓手，作為優(yōu)化利用土地資源、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障的有效途徑，在堅(jiān)守住18億畝耕地紅線的同時(shí)，耕地質(zhì)量建設(shè)和管理取得了顯著成效。

根據(jù)國土資源部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，在“十一五”期間，我國億元GDP地耗下降了37.2%；全面實(shí)施了“先補(bǔ)后占”機(jī)制和探索“以補(bǔ)定占”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了補(bǔ)充耕地與占用耕地?cái)?shù)量和產(chǎn)能雙平衡。整個(gè)“十一五”期間，我國共補(bǔ)充耕地7879萬畝，大于同期的建設(shè)占用耕地5809萬畝和災(zāi)害毀損耕地1477萬畝。除此之外，我國土地資源的其他管理和持續(xù)開發(fā)利用水平也在總體上有所提高。①在我國土地資源開發(fā)利用和可持續(xù)發(fā)展總體呈現(xiàn)良好態(tài)勢的同時(shí)，實(shí)際上，我國土地資源利用現(xiàn)狀不容樂觀。

目前我國土地資源可持續(xù)利用中存在的問題主要包括：第一，人均土地資源數(shù)量少。我國土地資源十分短缺，人均土地資源僅為1.17畝，和全球人均土地面積3.75畝的水平相差甚遠(yuǎn)，并且我國的耕地面積總量目前還在以較快的速度遞減，按照測算，我國到2030年耕地面積減少將近六成，但是那時(shí)人口將達(dá)到16億人，人均耕地面積更少，人、地矛盾更加突出。同時(shí)，由于必須考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，土地資源的開發(fā)受到明顯限制。第二，我國生態(tài)環(huán)境和土地資源質(zhì)量嚴(yán)重下降，導(dǎo)致土地的生產(chǎn)力大大降低。我國長期以來對土地資源是掠奪性開發(fā)利用，缺乏可持續(xù)開發(fā)利用戰(zhàn)略，致使土地資源當(dāng)中的大量元素消失和缺乏。并且，我國對土地資源的保護(hù)力度還比較弱，水土流失嚴(yán)重，導(dǎo)致了耕地質(zhì)量快速下降，土地的生產(chǎn)能力受到了極大削弱。在我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，導(dǎo)致了城市的污染逐步向農(nóng)村地區(qū)蔓延，生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化。第三，土地資源的浪費(fèi)十分嚴(yán)重。改革開放以來尤其是近些年來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)取得了迅猛發(fā)展，各項(xiàng)事業(yè)建設(shè)同樣取得了長足發(fā)展，但是，在城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了顯著成效的同時(shí)，卻造成了我國可以利用的土地資源的急劇下降。特別是近些年來因?yàn)轫?xiàng)目建設(shè)的盲目上馬等諸多原因?qū)е铝送恋刭Y源的閑置和浪費(fèi)，且土地資源的利用規(guī)劃不完善，亂占土地而不利用的現(xiàn)象較為普遍，更加劇了土地資源的浪費(fèi)。

土地資源可持續(xù)發(fā)展理論的提出背景

1990年在印度新德里召開的第一次“國際土地持續(xù)利用系統(tǒng)研討會(huì)”上，提出了土地可持續(xù)利用的思想，自此之后，1991年在泰國、1993年在加拿大舉行了土地可持續(xù)利用的研討會(huì)，許多參加會(huì)議的專家學(xué)者從自然、環(huán)境、社會(huì)等各方面對土地可持續(xù)利用的評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行了探討。1993年，聯(lián)合國糧農(nóng)組織頒行了《可持續(xù)土地利用管理評價(jià)大綱》，提出了土地可持續(xù)利用的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，自此，土地資源可持續(xù)發(fā)展的理論得到了健全和豐富。

長期以來，國內(nèi)對土地資源可持續(xù)發(fā)展理論的研究主要是以進(jìn)行理論性的探討為主。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，所謂的土地資源可持續(xù)利用，也就是土地資源不斷地被高效益的利用，首先是要從總量一定的土地資源當(dāng)中盡可能地創(chuàng)造出相應(yīng)的工業(yè)、農(nóng)業(yè)效益，其次是要盡量地延長土地的持續(xù)利用周期，不讓土地資源荒廢、中斷甚至變成不可利用的土地。土地資源的可持續(xù)利用也就是要讓土地資源更好和更加有效地利用。除了對土地的可持續(xù)發(fā)展理論進(jìn)行探討之外，在上世紀(jì)90年代，我國有不少人對土地資源可持續(xù)發(fā)展利用的法律問題進(jìn)行了探討，對于我國當(dāng)時(shí)土地資源的可持續(xù)利用法律制度的現(xiàn)狀、存在問題進(jìn)行了總結(jié)。國務(wù)院于1994年制定了《中國21世紀(jì)議程》，在該議程的第十四章對我國土地資源的保護(hù)和可持續(xù)利用問題做出了規(guī)定，該議程指出，對土地資源的開發(fā)利用要選擇具有中國特色的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)增長，這是我國的官方文獻(xiàn)對土地資源可持續(xù)開發(fā)利用提出的明確主張。

自此之后，我國眾多學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士對如何實(shí)現(xiàn)我國土地資源的可持續(xù)發(fā)展進(jìn)行了討論和研究，提出了許多具體的對策措施，目前在一定程度上得到公認(rèn)的做法和思路是：加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用；要認(rèn)真開展好計(jì)劃生育政策，將人口控制在一定的規(guī)模，著力緩解“人地矛盾”；對建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格限制，切實(shí)保護(hù)耕地，守住耕地紅線；切實(shí)加強(qiáng)基本農(nóng)田水利建設(shè)，提高耕地的生產(chǎn)能力；不斷對土地資源的布局進(jìn)行調(diào)整，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)；切實(shí)開展好土地整治工作，改善生態(tài)自然環(huán)境。

我國目前的土地管理法律體系和存在的問題

我國目前的土地管理法律體系。我國在對土地資源管理的過程中，除了通過政策手段調(diào)整土地制度之外，高度重視通過法律的途徑對土地制度予以調(diào)整。在土地資源可持續(xù)發(fā)展理論得到深入研究之后，即將可持續(xù)發(fā)展理論引入到了黨和政府的政策當(dāng)中，在黨和政府的文獻(xiàn)當(dāng)中按照可持續(xù)發(fā)展理論來指導(dǎo)土地政策的制定，在取得一定成功經(jīng)驗(yàn)之后，將土地資源可持續(xù)發(fā)展的政策以法律的形式予以長期固定下來。目前，已經(jīng)形成了相對較為全面的土地法律制度，對土地相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)定的法律有《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等。

其中，《憲法》確定了我國的土地制度，《物權(quán)法》對土地資源的流轉(zhuǎn)和登記制度進(jìn)行了規(guī)定。對土地資源管理的相關(guān)規(guī)定最為全面的是《土地管理法》，該法對土地資源的保護(hù)、規(guī)劃、綜合利用等方面進(jìn)行了較為全面的規(guī)定，是當(dāng)前我國土地管理當(dāng)中最為重要的法律。除了上述三部法律之外，我國的《民法通則》、《刑法》、《水土保持法》、《草原法》、《土地管理實(shí)施條例》、《土地違法案件處理暫行辦法》、《劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法》等法律法規(guī)以及其他地方政府行政法規(guī)、自治地區(qū)的自治條例和單行條例等，構(gòu)成了我國土地資源管理的法律法規(guī)體系。

同時(shí)，我國最高法院在全國各級法院審理土地相關(guān)案件的過程中制定出臺了許多人民法院辦理土地相關(guān)案件當(dāng)中如何適用法律的司法解釋，按照我國《立法法》的相關(guān)規(guī)定，最高院的司法解釋不屬于法律，但是由于最高院的司法解釋對全國法院審理案件具有約束力，且能夠較好地解決各級法院在審理案件過程中的疑難問題，實(shí)際上已經(jīng)成為我國法律體系的一個(gè)重要組成部分，和土地相關(guān)的最高院的司法解釋對我國土地管理法律體系的健全完善發(fā)揮了十分重要的作用。

我國目前土地法律制度存在的問題。綜上，我國目前的土地法律體系已經(jīng)基本建立起來，土地管理法律體系的建立為我國土地資源管理和實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，提供了法治保障。正是因?yàn)槲覈蓪ν恋刭Y源進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)，包括我國《刑法》規(guī)定對破壞土地資源的行為可以進(jìn)行相應(yīng)的刑事處罰，才能夠?qū)崿F(xiàn)當(dāng)前的土地資源保護(hù)水平和綜合開發(fā)水平，否則我國土地資源遭受的破壞程度更是不可想象的。我國的土地法律制度并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和形勢的變化不斷進(jìn)行調(diào)整，目前的土地法律體系建設(shè)已經(jīng)取得了顯著成效，其中土地管制法律在規(guī)范土地資源的開發(fā)利用行為發(fā)揮了十分重要的作用。但是，我國目前和土地相關(guān)的法律制度還不夠健全、完善，對我國的土地資源可持續(xù)發(fā)展利用造成了極大的障礙。

雖然經(jīng)過了兩輪土地利用規(guī)劃之后，我國土地利用的總體規(guī)劃在較大程度上得到了完善，具體實(shí)施了耕地總量的控制、實(shí)施管理、分區(qū)控制和城市總體規(guī)劃等，但是仍然存在許多問題：目前從全國范圍來看，對于土地資源的規(guī)劃工作十分滯后，還沒有充分地發(fā)揮出規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，某些地區(qū)雖然認(rèn)真開展了土地規(guī)劃，但是政府由于城市建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)和其他政府工作的需要，甚至是由于政府官員對地區(qū)發(fā)展思路和觀念的改變而不斷改變土地利用規(guī)劃；規(guī)劃的科學(xué)性不強(qiáng)，許多規(guī)劃是為了滿足上級的要求而在短期之內(nèi)完成并且審批的，即便部分規(guī)劃是經(jīng)過長時(shí)間的調(diào)查研究之后完成的，也缺乏深入的調(diào)查和論證，并且對土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集存在一定的問題，也沒有統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，這些問題的存在影響了規(guī)劃本身的科學(xué)性；規(guī)劃本身也缺乏相應(yīng)的可操作性，配套的法律法規(guī)和規(guī)章制度不完善，甚至政府制定的規(guī)劃法規(guī)、規(guī)章和我國的法律有沖突之處；土地資源利用總體規(guī)劃往往讓路于城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和地方行政長官的意志，在城市建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)的過程中，地方政府由于受到利益的驅(qū)使，不斷改變規(guī)劃和不按照規(guī)劃執(zhí)行的情形常有發(fā)生。

目前，我國的土地用途管制制度已經(jīng)實(shí)行了近13年，通過對土地用途進(jìn)行管制，有效地保護(hù)了我國的耕地，在一定程度上控制了建設(shè)用地規(guī)模，土地用途管制制度對提升我國土地資源的可持續(xù)利用水平發(fā)揮了十分關(guān)鍵的作用。但是，我國的土地用途規(guī)劃制度還存在許多需要進(jìn)一步完善的地方。目前針對土地用途管制制度的法律法規(guī)不健全、不完善，對各級政府的規(guī)劃分工不明確，土地規(guī)劃相關(guān)法律法規(guī)缺乏可操作性；對土地用途管制的措施單一，注重對農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)地的管制，忽視了對土地開發(fā)利用效益的管制和利益的協(xié)調(diào)；在高度注重土地利用管制的同時(shí)，農(nóng)業(yè)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地之后，政策法律措施對失地農(nóng)民的保障力度不夠。

從當(dāng)前我國的基本情況來看，農(nóng)村集體耕地占我國耕地總面積的90%以上，對于農(nóng)村集體耕地是否能夠得到有效保護(hù)和利用，較大程度上關(guān)系到土地資源可持續(xù)利用的整體水平。但是，目前我國對耕地保護(hù)的法律制度卻不夠健全、完善，由于農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不健全，農(nóng)戶對于耕地缺乏長期的穩(wěn)定感，從而影響了農(nóng)村提高耕地質(zhì)量的積極性、主動(dòng)性，影響了農(nóng)村耕地整體利用效益的提升。據(jù)中南財(cái)經(jīng)大學(xué)做的一次調(diào)查報(bào)告顯示，農(nóng)民對失地保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具有極大的需求，在被訪問的農(nóng)戶當(dāng)中，有84.84%的農(nóng)戶反映需要農(nóng)民失地保險(xiǎn)，有96.57%的農(nóng)戶反映需要醫(yī)療保險(xiǎn)，有94.36%的農(nóng)戶反映需要養(yǎng)老保險(xiǎn)。②按照《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，但是，對于公共利益的界定不嚴(yán)格、不明確，導(dǎo)致了許多建設(shè)項(xiàng)目以公共利益為借口而上馬，造成了耕地面積不斷減少，影響了耕地的可持續(xù)發(fā)展。

健全完善法律體系提升土地資源可持續(xù)利用水平

健全完善可持續(xù)利用的土地利用總體規(guī)劃法律體系。針對目前我國土地利用規(guī)劃當(dāng)中存在的問題，要通過健全和完善法律法規(guī)，切實(shí)提高土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性，將土地總體規(guī)劃作為對土地資源利用進(jìn)行規(guī)范、調(diào)控和引導(dǎo)的重要手段，將土地利用總體規(guī)劃作為開展土地利用的依據(jù)，對土地利用總體規(guī)劃要科學(xué)合理地進(jìn)行，一旦制定之后便不能輕易改變，不應(yīng)地方行政長官的意圖而隨意更改，對于嚴(yán)重違反土地管理法規(guī)改變土地利用總體規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)決嚴(yán)肅處理。加強(qiáng)土地總體規(guī)劃方法體系的建設(shè)和完善，以新的方法和技術(shù)提升規(guī)劃的質(zhì)量和水平，使土地利用總體規(guī)劃具有超前性、科學(xué)性和可操作性。要將土地利用總體規(guī)劃作為比城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃更重要的規(guī)劃，不因城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃而影響土地利用整體規(guī)劃，使兩者之間擺正其位置，實(shí)現(xiàn)兩者之間的協(xié)調(diào)。

切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督制約力度，對違法批地行為嚴(yán)肅查處、嚴(yán)肅處理，嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對于違反刑事法律規(guī)定的違法批地行為，要堅(jiān)決移送司法機(jī)關(guān)處理，予以刑事責(zé)任追究，切實(shí)維護(hù)土地管理法律的權(quán)威性。同時(shí)，要突出土地可持續(xù)利用主題，在土地利用總體規(guī)劃中高度重視生態(tài)環(huán)境資源的保護(hù)，采取科學(xué)的技術(shù)措施和手段提高土地的質(zhì)量。

健全完善可持續(xù)利用的土地集約化法律體系。在提升土地利用總體規(guī)劃權(quán)威性和地位的基礎(chǔ)上，要不斷健全完善可持續(xù)利用的土地集約化法律體系。針對目前我國違法審批建設(shè)用地，建設(shè)用地的相關(guān)項(xiàng)目建設(shè)嚴(yán)重影響土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的具體實(shí)際，要進(jìn)一步健全法律體系，嚴(yán)格執(zhí)行土地管理相關(guān)法律，明確界定在土地征收征用過程中公共事業(yè)的界限，將劃撥土地的范圍嚴(yán)格地限定在公共事業(yè)上。同時(shí)，要在對土地征收征用和公共事業(yè)建設(shè)規(guī)劃當(dāng)中廣泛征求民眾的意見建議，切實(shí)發(fā)揮民眾對公共事業(yè)建設(shè)的監(jiān)督力度。嚴(yán)格、科學(xué)地制定城市規(guī)劃及其建設(shè)，以立法的形式確定土地集約化的指標(biāo)體系，對城市建設(shè)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，充分發(fā)揮土地效益，對土地結(jié)構(gòu)進(jìn)一步進(jìn)行優(yōu)化，對為滿足房地產(chǎn)開發(fā)的需要而破壞和違反土地利用整體規(guī)劃的行為予以嚴(yán)厲打擊，避免濫用土地資源的現(xiàn)象發(fā)生。健全完善相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制，對政府的土地管理行政行為進(jìn)行強(qiáng)力監(jiān)督，避免行政權(quán)過分膨脹而影響土地資源的可持續(xù)開發(fā)利用。切實(shí)加強(qiáng)對土地使用人的監(jiān)督制約，確保土地使用符合規(guī)劃的要求。

健全完善可持續(xù)利用的農(nóng)村耕地保護(hù)法律體系。農(nóng)村耕地被非法占用或者合法地占用而侵害民眾利益的事情偶有發(fā)生，為此，我們要進(jìn)一步健全完善可持續(xù)利用的農(nóng)村耕地保護(hù)法律體系。要切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)意識，通過立法的形式要求在學(xué)校和廣大農(nóng)村大力宣傳保護(hù)耕地的法律法規(guī)，形成有利于保護(hù)耕地的社會(huì)輿論氛圍。對農(nóng)村耕地的保護(hù)要實(shí)施綜合治理，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加大對農(nóng)業(yè)的支持力度，使農(nóng)民愿意改善耕地的質(zhì)量和效益。對于農(nóng)村承包地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)要慎重地通過法律予以規(guī)制，對于符合條件的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，以便更好地實(shí)現(xiàn)土地的利用效益。完善土地質(zhì)量保障機(jī)制，在法律中明確承包戶對改善土地質(zhì)量的義務(wù)以及不履行義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，提高耕地質(zhì)量。強(qiáng)化對耕地保護(hù)的監(jiān)督管理，對于違反法律法規(guī)規(guī)定的政府官員、土地使用者、承包戶進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

【作者分別為吉林大學(xué)土地資源管理專業(yè)碩士研究生，吉林大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院教授】

【注釋】

①周懷龍：“我國耕地質(zhì)量建設(shè)與管理成效明顯”，《中國國土資源報(bào)》，2012年8月3日。

②陳小君：“中國10省農(nóng)村土地法律制度問題的報(bào)告”，《法制日報(bào)》，2010年4月28日。

責(zé)編/王坤娜