農(nóng)村殘疾人群體組織建設(shè)的困境分析

【摘要】農(nóng)村殘疾人群體組織的主體包括政府、第三部門和農(nóng)村殘疾人自身，三者都希望建立起帶動、引領(lǐng)農(nóng)村殘疾人群體走向小康社會的組織。主體對組織的這種期待，是需要資金、政策、殘疾人自身和社會整體的配合才能實(shí)現(xiàn)的。但現(xiàn)實(shí)中，這些配合要素和預(yù)期存在著差距。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村殘疾人群體 組織建設(shè) 困境分析

我國第二次殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：目前農(nóng)村殘疾人。有6225萬，約占全國殘疾人口總數(shù)的75.04%；2005年農(nóng)村殘疾人家庭戶年人均收入2260元，其中7.96%的農(nóng)村殘疾人家庭戶年人均收入在684元～944元，年人均收入低于683元的占12.95%；5.12%的農(nóng)村殘疾人享受到當(dāng)?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ希?1.68%的農(nóng)村殘疾人曾接受過不定期或定期的救濟(jì)；其中有救助或扶持訴求的農(nóng)村殘疾人占67.78%，但只有12.53%的農(nóng)村殘疾人曾接受過救助或扶持。為此，幫助農(nóng)村殘疾人共同致富已然是社會發(fā)展的趨勢。

自新中國成立以來，我國一直探索以何種形式把農(nóng)村殘疾人群體組織起來，組織方應(yīng)是政府、第三部門，還是農(nóng)村殘疾人骨干，或是多元化的組織方？通過不斷完善“三農(nóng)”政策和制定殘疾人政策，對農(nóng)村殘疾人群體組織建設(shè)給予政策支撐和法律保障，從而達(dá)到改善農(nóng)村殘疾人生產(chǎn)生活條件的目標(biāo)。20世紀(jì)90年代以來，國家頒布并修訂了《中華人民共和國殘疾人保障法》，為農(nóng)村殘疾人事業(yè)發(fā)展提供法律依據(jù)。截止目前，我國農(nóng)村殘疾人群體組織因所處區(qū)域不同，組織建設(shè)差異較大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村殘疾人參與團(tuán)體的熱情高，組織建設(shè)起步早，幫扶農(nóng)村殘疾人項(xiàng)目開展較為理想；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則相反，形成了馬太效應(yīng)。如：2004年12月，浙江省成立了首家農(nóng)村殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè)幫扶聯(lián)合體—寧圍苗木幫扶聯(lián)合體；2010年，紹興市新昌縣雅張村建立了村級殘疾人自助互助合作經(jīng)營組織—果蔬專業(yè)合作社，按臨時(shí)性、定期性、長期性分別為不同勞動能力的殘疾人安排不同的就業(yè)需求，為殘疾家庭提供了獲取經(jīng)濟(jì)收入的途徑。

結(jié)合各級政府、殘聯(lián)針對農(nóng)村殘疾人出臺的扶貧、培訓(xùn)、就業(yè)的政策文件，各地農(nóng)村組織并動員農(nóng)村殘疾人加入到由農(nóng)村殘疾人自發(fā)形成的自助互助組織或由第三部門牽頭人成立的殘疾人就業(yè)救助組織，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值；走出一條以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目帶動、殘疾人“抱團(tuán)”共同致富的農(nóng)村殘疾人創(chuàng)業(yè)就業(yè)新方式，特別是實(shí)現(xiàn)了特困殘疾人和重度殘疾人居家就業(yè)，改善了農(nóng)村殘疾人的經(jīng)濟(jì)條件；同時(shí)也為具有社會責(zé)任感的社會公眾提供了奉獻(xiàn)愛心、回報(bào)社會、弘揚(yáng)人道主義的平臺。因此，探討農(nóng)村殘疾人群體組織建設(shè)的困境是勢在必行。

經(jīng)濟(jì)條件受限，組織建設(shè)資金不足

自主創(chuàng)業(yè)缺乏資金。農(nóng)村殘疾人由于生理殘疾導(dǎo)致他們在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所獲的經(jīng)濟(jì)收入較低。2012年6月，長春市九臺區(qū)700份有效問卷結(jié)果顯示：54.1%的家庭年均收入在2000元以下；39.4%的家庭年均收入在2000元～6000元；5.7%的家庭年均收入在6000元～10000元；只有0.8%的家庭年均收入在10000元～20000元?？梢娹r(nóng)村殘疾人家庭年盈余可用于創(chuàng)業(yè)的資金是微乎其微。國家自1992年就設(shè)置了康復(fù)扶貧貸款，1994年成立支持新農(nóng)村建設(shè)的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，1995年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行結(jié)合中國殘疾人聯(lián)合會和總行聯(lián)合召開的全國康復(fù)扶貧工作會議精神，制定了《中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行康復(fù)扶貧貸款管理若干規(guī)定》，其中規(guī)定對于康復(fù)貸款的再投放要以殘疾人的康復(fù)、脫貧致富為目標(biāo)；但是再投放的對象不直接貸給殘疾人本人，而是承擔(dān)康復(fù)扶貧開發(fā)任務(wù)的各類企業(yè)，諸如殘聯(lián)、民政管轄的福利企業(yè)；對項(xiàng)目選擇的要求：投資少、周期短、見效快，而且貸款的再投入期限僅限于3年；對于項(xiàng)目的權(quán)屬關(guān)系、抵押物、擔(dān)保人、營業(yè)執(zhí)照、基本賬戶及還款期限等資質(zhì)審核都有嚴(yán)格要求和控制。

殘疾人辦理一筆小額貸款需要個(gè)人申請、社區(qū)推薦、殘聯(lián)審查，還需要有擔(dān)保機(jī)構(gòu)對其審核并承諾給予擔(dān)保、雙方簽訂擔(dān)保合同后才被推薦給承辦銀行，銀行還要經(jīng)過最終審核后才予以發(fā)放貸款。這種審貸流程長、貸款期限短、信用要求高、貸款利率高再加上基層銀行信貸能力有限；大多數(shù)農(nóng)村殘疾人群體生活貧困，有的只有房產(chǎn)證而沒有土地證，自身及親屬并不具備抵押能力，多重因素導(dǎo)致無法辦理貸款，影響了其自助互助創(chuàng)業(yè)的信心，導(dǎo)致他們認(rèn)為通過自身實(shí)現(xiàn)自助互助創(chuàng)業(yè)的可操作性低，降低了農(nóng)村殘疾人群體參與團(tuán)體互助組織的熱情。

公共財(cái)政投入不到位?！笆晃濉逼陂g，中央把解決“三農(nóng)”問題作為財(cái)政工作的重點(diǎn)。5年來，中央公共財(cái)政投入到“三農(nóng)”的各項(xiàng)支出逐年遞增（如圖1）。

圖1 十一五期間中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出及增長比率

雖然政府對農(nóng)村的財(cái)政投入大幅增長，面對農(nóng)村公共事業(yè)領(lǐng)域的諸多問題，基層政府的財(cái)政投入主要投放到農(nóng)業(yè)、水利、道路等公共事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上，而投入到資助農(nóng)村殘疾人創(chuàng)業(yè)的資金比重是很少的。農(nóng)村殘疾人因缺少創(chuàng)業(yè)起動資金，自助形成組織創(chuàng)業(yè)困難，只能依賴于基層政府或殘聯(lián)牽頭，2012年6月，長春市九臺區(qū)700份有效問卷結(jié)果顯示：94.9%的殘疾人認(rèn)為殘疾人組織的牽頭人應(yīng)是政府或以殘聯(lián)為代表的第三部門。項(xiàng)目大都因?yàn)檗r(nóng)村殘疾人參與的熱情度不高，缺乏穩(wěn)定性和長期性，因此農(nóng)村殘疾人的生活并沒有隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而獲得相應(yīng)程度的改善。我國行政村是由多個(gè)自然村所組成，自然村與自然村之間的空間距離大，而且自然村內(nèi)戶與戶間的間距亦較大，因此無障礙設(shè)施利用率不高，導(dǎo)致公共財(cái)政投入到農(nóng)村無障礙設(shè)施的資金也相對偏少，無意中忽略了我國農(nóng)村殘疾人群體組織對無障礙設(shè)施的需求。

政策執(zhí)行困難，組織建設(shè)保障不力

公共政策是由問題提出、政策制定、政策執(zhí)行以及政策評估四個(gè)環(huán)節(jié)組成，是一個(gè)動態(tài)運(yùn)行的過程。農(nóng)村殘疾人對經(jīng)濟(jì)的訴求與其現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況存在較大差距，因解決此問題的主體是政府部門，說明這已然由一個(gè)社會問題上升到公共政策問題。為此，2011年，國家為了全面貫徹落實(shí)《中共中央 國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的意見》（中發(fā)〔2008〕7號），依據(jù)《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》，制定了《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》）。但由于我國城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于農(nóng)村，地級市以上政府結(jié)合《綱要》制定了因地制宜的殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，針對所轄區(qū)內(nèi)的各村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況、殘疾人收入的情況不同，制定契合度高的支助計(jì)劃具有一定的難度，2012年6月，長春市九臺區(qū)700份有效問卷結(jié)果顯示（如圖2），只能選擇性選取一點(diǎn)作為試點(diǎn)進(jìn)行幫扶。此外，我國針對農(nóng)村殘疾人就業(yè)和培訓(xùn)方面的惠民政策措施重心在城鎮(zhèn)，村里的農(nóng)村殘疾人就業(yè)并沒有受到同等的重視。

圖2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與家庭收入比例

國家政策在農(nóng)村執(zhí)行不理想。政策宣傳上，農(nóng)村殘疾人對于《綱要》的具體內(nèi)容知之甚少，更不知道如何運(yùn)用政策進(jìn)行開展和推行經(jīng)濟(jì)建設(shè)。城市殘疾人可以通過廣播、電視、社區(qū)宣傳版等多種渠道了解國家對殘疾人的相關(guān)政策，而且殘聯(lián)機(jī)構(gòu)相對健全，對政策的宣傳和落實(shí)都較為及時(shí)。但是基層殘聯(lián)組織不健全，宣傳覆蓋面窄，對政策宣傳達(dá)不到覆蓋所有農(nóng)村殘疾人群體，使得農(nóng)村殘疾人群體得不到及時(shí)、有效的信息。而且農(nóng)村殘疾人群體大多數(shù)家庭貧困，尤其是偏遠(yuǎn)的貧困地區(qū)，他們的生活條件極差，甚至很多農(nóng)戶家沒有電視機(jī)和收音機(jī)，缺乏有效渠道知曉國家關(guān)于殘疾人優(yōu)惠政策；即便部分農(nóng)戶家有電視機(jī)、收音機(jī)，但受自身文化水平限制，他們對政策的理解能力較弱，對政策不能領(lǐng)悟，而且他們參與社會共融性差，造成沒有人能給他們進(jìn)行政策解讀。政策落實(shí)上，農(nóng)村和城市殘疾人群體相比，落實(shí)情況不到位。

農(nóng)村殘疾人要自助建立起組織，面臨著登記難的障礙。根據(jù)我國《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條：“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意……”，第十條：成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：“（一）有50個(gè)以上的個(gè)人會員或者30個(gè)以上的單位會員；個(gè)人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個(gè)；（二）有規(guī)范的名稱和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)……”對于農(nóng)村殘疾人群體，此條例的規(guī)定是很難達(dá)到的，一些有自助組織愿望的個(gè)人或團(tuán)體也不得不放棄。

文化教育匱乏，組織建設(shè)進(jìn)程緩慢

舊的殘疾人觀把身體功能有缺陷的殘疾人排斥在社會生活主流之外，在人們的思想觀念中，將“殘”等同于“廢”，人一旦廢了也就不能為家庭和社會作貢獻(xiàn)了，形成了“殘疾人是家庭與社會的負(fù)擔(dān)”的殘疾人觀。農(nóng)村殘疾人由于受舊的殘疾人觀的影響，經(jīng)濟(jì)上處于劣勢，加之生理上的缺陷和遭受諸多的社會不公，使其產(chǎn)生極大的自卑感，無暇去思考自己精神層面的需求。我國絕大多數(shù)的農(nóng)村殘疾人群體的需要基本維持在物質(zhì)需要層面，在思想意識領(lǐng)域?qū)M織農(nóng)村殘疾人群體或參與到某個(gè)農(nóng)村殘疾人群體中實(shí)現(xiàn)共同致富的認(rèn)識不清。

農(nóng)村殘疾人受自身?xiàng)l件限制，缺乏求知的客觀支撐，造成他們受教育程度普遍不高，認(rèn)識問題能力差，認(rèn)為接受教育與否都不會對自己的人生有多大改觀；缺乏謀生技能，只能從事體力勞動維持生計(jì)；當(dāng)下農(nóng)村殘疾人群體仍屬于邊緣性群體，沒有主流群體應(yīng)有的社會地位，就業(yè)不公等受歧視現(xiàn)象存在，導(dǎo)致他們倚重于他人的扶助，等待政府和社會的救助。更有甚是，部分農(nóng)村殘疾人對政府或殘聯(lián)的救助和幫扶的期望值過高，自身就業(yè)意識極弱，不愿意通過自身努力來改變現(xiàn)實(shí)處境，阻礙了組織農(nóng)村殘疾人群體的進(jìn)程。

農(nóng)村殘疾人受外在條件制約，缺乏脫貧受教育機(jī)會。農(nóng)村殘疾人認(rèn)為：文化可以給他們帶來經(jīng)濟(jì)上的變化是明顯的，但滿足教育的實(shí)現(xiàn)需要諸多外部輔助條件。目前，我國特殊教育學(xué)校已經(jīng)開辦到縣級行政區(qū)域，因此，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村里一般只有殘疾程度較輕的肢體殘疾人方便到普通學(xué)校隨班就讀，但其他農(nóng)村殘疾人特別是視力障礙、聽力障礙、言語殘疾、智力殘疾、精神殘疾等的殘疾人根本無法接受教育。2012年6月，長春市九臺區(qū)700份有效問卷結(jié)果顯示：59.4%的農(nóng)村殘疾人接受小學(xué)以下的文化教育；35.7%的接受初中文化教育；4.4% 的接受高中文化教育；0.4%的接受過大專及以上的文化教育。正是由于農(nóng)村殘疾人群體精神需求的滯后，導(dǎo)致農(nóng)村殘疾人群體組織行為消極、被動。

社會幫扶有限，組織建設(shè)推力不強(qiáng)

社會公眾對農(nóng)村殘疾人關(guān)注度低。我國目前，經(jīng)濟(jì)上處于優(yōu)勢的人群多集中于城區(qū)，他們工作的時(shí)間占據(jù)比重很大，有許多的人，主觀上想對公益事業(yè)作些貢獻(xiàn)，但是信息的來源多半是通過媒體宣傳獲悉。由于我國到目前為止，還沒有實(shí)現(xiàn)每個(gè)行政村都成立村殘協(xié)和配置村殘聯(lián)專職委員，2011年9月吉林省長春市殘疾人專職委員統(tǒng)計(jì)情況（如圖3）。

圖3 社區(qū)（村）殘協(xié)＼專職委員情況

部分農(nóng)村村里殘疾人的工作基本由村書記兼管，村支書本來轄管村里的事情就很多，而且村書記的年齡一般處于40～50歲左右，受文化教育程度限制，對問題的理解缺乏深層次認(rèn)知；村里缺乏專門、高素質(zhì)的殘疾人專干，因此，村里對農(nóng)村殘疾人工作開展缺少規(guī)劃，對解決農(nóng)村殘疾人現(xiàn)狀向上級匯報(bào)不及時(shí)，缺少對外宣傳，導(dǎo)致農(nóng)村殘疾人受社會關(guān)注程度低，所獲得公眾幫扶支持顯得較少，特別在偏僻地區(qū)的農(nóng)村，更難以給予關(guān)注。

社會對農(nóng)村殘疾人幫扶渠道狹窄。企業(yè)或社會團(tuán)體一般是針對民政部門或是殘聯(lián)倡議的某一村某一項(xiàng)目的專項(xiàng)需要，提供資金上的捐贈，而且這類項(xiàng)目基本集中于康復(fù)設(shè)施上，欲通過殘疾人自身縮短康復(fù)周期，來實(shí)現(xiàn)參與經(jīng)營活動的能力，自身創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值。此種單一的幫扶方式臨時(shí)性強(qiáng)，缺乏跟蹤服務(wù)，并不能解決廣大農(nóng)村殘疾人群體組織的建設(shè)需求，甚至都無法滿足其基本生活需要。目前，農(nóng)村殘疾人的就業(yè)、公共服務(wù)特別是心理疏導(dǎo)等領(lǐng)域幫扶嚴(yán)重缺失，為村殘疾人群體職業(yè)培訓(xùn)不到位，大多數(shù)農(nóng)村殘疾人并沒有接受過專業(yè)技能培訓(xùn)或職業(yè)教育。目前各地基層政府或殘聯(lián)開展了針對性強(qiáng)的初級實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)，但是這些培訓(xùn)存在著只能解決殘疾人低層次就業(yè)的需要，轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道狹窄，無法從根本上改變農(nóng)村殘疾人的生活狀況及參與社會的能力；在幫扶上缺乏“幫、包、帶、扶”長效扶持機(jī)制，這些都嚴(yán)重制約了廣大農(nóng)村殘疾人群體組織的建設(shè)。

民間慈善團(tuán)體功能發(fā)揮不理想。慈善團(tuán)體是支助農(nóng)村殘疾人群體組織建設(shè)的主力軍之一，我國存在著兩種類型的慈善組織：一是由官方或是半官方機(jī)構(gòu)設(shè)立，可以通過向公眾募集資金選擇針對性的康復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行幫扶；二是由民間資本或個(gè)人成立的民間慈善組織，不能向公眾募集資金，若需向公眾籌款必須要掛靠在公募基金下，無形中限制了其自身運(yùn)行；且因其財(cái)務(wù)狀況和運(yùn)作情況等透明度不高，導(dǎo)致公信力受到質(zhì)疑，降低了公眾向其捐款的意愿，我國慈善組織并沒有完全體現(xiàn)出非營利組織的正規(guī)性、獨(dú)立性及自我控制性，導(dǎo)致募集和捐助的資金有限，投放到農(nóng)村殘疾人群體組織建設(shè)的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會需求。

【作者分別為長春大學(xué)行政學(xué)院副教授、東北師范大學(xué)政治學(xué)博士后，東北師范大學(xué)博士后；本文系吉林省教育廳“十一五”社會科學(xué)研究項(xiàng)目階段性成果，項(xiàng)目編號：吉教科文合字[2010]第16號】

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）