推進(jìn)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境法制保護(hù)的對策研究

【摘要】目前，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系不完善、相關(guān)制度不健全、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法不力、制度運(yùn)行環(huán)境差等是導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力的主要原因。因此，健全和完善我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保法律制度體系，加強(qiáng)執(zhí)法力度、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度運(yùn)行環(huán)境等是解決我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè) 生態(tài)環(huán)境保護(hù) 法制 對策

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度現(xiàn)狀及問題

長期以來，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的粗放經(jīng)營導(dǎo)致水土流失、土地沙化、水資源浪費(fèi)等生態(tài)破壞加劇，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖帶來的面源污染日益嚴(yán)重，部分地區(qū)土地長期集約經(jīng)營、重用輕養(yǎng)，不適當(dāng)?shù)厥褂没屎娃r(nóng)藥，造成土壤板結(jié)和污染、土地肥力下降。這不僅影響農(nóng)產(chǎn)品的安全，同時也嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。雖然，近年來隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的逐步開展，我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境立法和執(zhí)法以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了較大成績，但是我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境整體有所好轉(zhuǎn)、局部仍在惡化的現(xiàn)狀還在繼續(xù)，有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度體系、執(zhí)法力度和農(nóng)民自身環(huán)境意識、政府財政支持等方面還存在不足，這也是目前我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的主要問題。

關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。目前，我國有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定主要包括《憲法》對自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的原則性規(guī)定、《環(huán)境保護(hù)法》和《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》以及《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等對農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的規(guī)定等。此外，相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章如《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《土地復(fù)墾規(guī)定》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等也有相關(guān)規(guī)定。在地方立法方面，我國地方大部分省、自治區(qū)、直轄市都頒布了省級農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例，還有多個省市發(fā)布了無公害農(nóng)產(chǎn)品的管理辦法。此外，還有一系列關(guān)于農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量和污染物排放方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，如《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》、《農(nóng)藥安全使用標(biāo)準(zhǔn)》等。但是，長期以來，我國對生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注和立法主要集中于城市且重污染防治、輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境問題及其立法更是重視不夠。雖然我國已形成了以現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)法》為主體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，但卻沒有綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)或條例，至今為止也沒有一部統(tǒng)一的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，在生態(tài)農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法還很欠缺。目前對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的分散立法與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境具有內(nèi)在的整體性和系統(tǒng)性特征不相適應(yīng)，加上對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作的規(guī)定不夠系統(tǒng)、具體，使得相關(guān)規(guī)定難以有效實施。另外，一些重要生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域還存在一定的立法空白和相關(guān)法律法規(guī)之間的矛盾、沖突現(xiàn)象。雖然很多地方已經(jīng)有農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)條例等地方立法，但是級別較低，且立法重點是農(nóng)業(yè)生物的環(huán)境因素保護(hù)而并非系統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。有關(guān)農(nóng)業(yè)環(huán)境質(zhì)量和污染物排放方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，有些已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，亟需修訂，某些領(lǐng)域還是空白。

關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)制度。目前，我國雖已建立了許多生態(tài)環(huán)境法律制度，如環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、環(huán)境事故報告制度、自然資源產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度等，但是制度之間的配套性和協(xié)調(diào)性較差，且主要針對城市工業(yè)企業(yè)，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)定較少，配套制度措施的供給不足和程序缺位也使得制度無法真正落實，必須進(jìn)一步完善。此外，在有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的很多領(lǐng)域，尚缺乏必要的制度配給，如農(nóng)業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度、土壤污染防治法律制度、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律制度、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量分類管理制度、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度等。

關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。目前，我國已經(jīng)基本建立健全了較為完善的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法管理體系，農(nóng)業(yè)部和各省、自治區(qū)、直轄市及重點地市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼成立專職農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保機(jī)構(gòu)或配備專業(yè)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法人員，在農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保執(zhí)法和管理方面發(fā)揮了重要作用。但是我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的管理體制是統(tǒng)管與分管相結(jié)合的多部門分層次執(zhí)法體制，這種執(zhí)法體制的弊端在于容易導(dǎo)致執(zhí)法中的爭權(quán)奪利和相互推諉現(xiàn)象。此外，農(nóng)業(yè)行政主管部門和環(huán)保部門都有相關(guān)職能，都是執(zhí)法主體，而且地方的各個條例在相關(guān)執(zhí)法主體的規(guī)定上亦不盡相同，使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)陷入一個比較混亂的局面。①再加上地方保護(hù)主義導(dǎo)致的執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等違法失職現(xiàn)象，這些都使得農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的執(zhí)法效果大打折扣，也是農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化的原因之一。

關(guān)于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度的配套運(yùn)行環(huán)境。目前，農(nóng)民環(huán)保意識差、參與積極性低、環(huán)保配套設(shè)施不健全以及農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式弊端等均是推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的制約因素。農(nóng)民是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體，由于廣大農(nóng)民的文化素質(zhì)普遍較低，加上環(huán)境保護(hù)和普法宣傳的缺位，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的生態(tài)環(huán)境意識和可持續(xù)發(fā)展理念普遍較為薄弱。土地產(chǎn)權(quán)虛置、經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定等農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式以及分散化、隨意性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式既不利于農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)②，同時也使得農(nóng)民自身很少去關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性和脆弱性。此外，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，國家有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律、政策普遍向城市傾斜，也使得對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施的投入嚴(yán)重不足。目前在農(nóng)村，農(nóng)業(yè)廢棄物回收處理設(shè)施、農(nóng)村生活垃圾回收處理設(shè)施以及其他農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保設(shè)施還很缺乏。此外，由于缺乏有效的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，導(dǎo)致農(nóng)民承擔(dān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保的成本過高，這些都制約了農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)型農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的積極性。政府主導(dǎo)下公共物品供給的不足和農(nóng)民開展生態(tài)農(nóng)業(yè)的成本過高均是導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)不力、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境惡化不可忽視的因素。

推進(jìn)我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制對策

完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。首先，出臺統(tǒng)一的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》。針對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的脆弱性和保護(hù)的迫切性，應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，以法律的形式將農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)、保護(hù)、監(jiān)督與管理等固定下來，為我國農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供基本的法律基礎(chǔ)。其次，還應(yīng)加快對現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的修改步伐，對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出專門規(guī)定。應(yīng)盡快修訂現(xiàn)行《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》等法律法規(guī)，進(jìn)一步將有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定具體化、配套化，同時改變目前某些相關(guān)規(guī)定相互矛盾和沖突的現(xiàn)象，增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性和良性互動。再次，應(yīng)加強(qiáng)有關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)、畜禽養(yǎng)殖污染、土壤污染、水污染和面源污染防治方面的立法，彌補(bǔ)在該領(lǐng)域的立法空白。最后，應(yīng)健全和完善有關(guān)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。

健全農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律制度。首先，應(yīng)完善現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度。主要包括環(huán)境影響評價制度、生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度、限期治理制度、排污收費(fèi)制度等。在環(huán)境影響評價制度中增加關(guān)于農(nóng)業(yè)建設(shè)項目環(huán)境影響評價的規(guī)定，同時在公眾參與環(huán)節(jié)，應(yīng)針對項目或規(guī)劃對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村居民生活環(huán)境質(zhì)量影響的廣泛性和農(nóng)民的聚居性等特點規(guī)定特殊的公眾參與條件、方式與程序等，在調(diào)動農(nóng)民參與積極性的同時也能提高參與的效果。在農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的進(jìn)一步完善中，可以借鑒國外農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，構(gòu)建適合我國國情的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，對補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對象、補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序和補(bǔ)償形式及監(jiān)督管理等內(nèi)容予以明確，進(jìn)一步改善和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行環(huán)境。此外，還應(yīng)建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項制度，如農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政投入保障制度、農(nóng)業(yè)投入品廢棄物處理制度以及農(nóng)村生活垃圾分類、回收與處理制度、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)公益訴訟制度等。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法。首先，應(yīng)改革現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。建立專門的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，改統(tǒng)管與分管相結(jié)合的管理體制為垂直管理體制，打破地域分割，增強(qiáng)管理和執(zhí)法效率，避免出現(xiàn)為利相互爭奪、為責(zé)相互推諉和扯皮的現(xiàn)象。為增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理部門的管理和執(zhí)法權(quán)威，還應(yīng)賦予其較多的行政許可、行政強(qiáng)制和行政處罰權(quán)，同時全面負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理、執(zhí)法和宣傳教育工作。其次，應(yīng)加大執(zhí)法力度，提高執(zhí)法者的素質(zhì)和執(zhí)法水平。打破地方保護(hù)主義，嚴(yán)格執(zhí)法，對危害農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的違法犯罪行為，加大行政和司法打擊力度，加強(qiáng)執(zhí)法和司法保護(hù)。

優(yōu)化制度運(yùn)行環(huán)境。首先，應(yīng)提高農(nóng)民文化素質(zhì)和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識。加大對農(nóng)民和農(nóng)戶的文化素質(zhì)培訓(xùn)和環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的宣傳，進(jìn)一步提高農(nóng)民的文化水平和生態(tài)環(huán)境意識，引導(dǎo)農(nóng)戶自覺走上生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)型農(nóng)業(yè)和科學(xué)種植的道路上來。其次，要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，重視農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加大對生態(tài)農(nóng)業(yè)的扶持力度，落實對農(nóng)戶的各項農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償，從而提高農(nóng)戶參與生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性。應(yīng)盡快建設(shè)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施，如農(nóng)業(yè)廢棄物回收處理設(shè)施、農(nóng)村生活垃圾回收處理設(shè)施等。最后，還應(yīng)進(jìn)一步改革目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，推動農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和交易，改變目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營的隨意性和分散性，從而為農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和使用提供條件。

【作者單位：中原工學(xué)院政法學(xué)院】

【注釋】

①項波，段春霞：“農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法探討”，《農(nóng)業(yè)考古》，2008年第3期，第95～96頁。

②劉梅，王詠紅，高瑛，尹世久：“我國農(nóng)業(yè)發(fā)展生態(tài)環(huán)境問題及對策研究”，《山東社會科學(xué)》，2008年第10期，第101頁。

責(zé)編/王坤娜