淺析國際慈善法對(duì)我國的啟示

【摘要】慈善立法是社會(huì)救助體系的重要組成部分，完備的慈善立法有利于促進(jìn)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。但我國到目前為止缺乏一部關(guān)于慈善事業(yè)方面的專門法律，有關(guān)慈善事業(yè)方面的法律法規(guī)分散在其他法律、規(guī)章和行政法規(guī)中，并且各個(gè)法律規(guī)章之間也存在沖突。因此我們應(yīng)當(dāng)合理借鑒國際上關(guān)于慈善立法的成熟經(jīng)驗(yàn)，完善我國的慈善立法。

【關(guān)鍵詞】慈善立法 法律法規(guī) 完善

對(duì)我國慈善立法的分析

慈善法的定義及在我國的發(fā)展現(xiàn)狀。慈善法是一部規(guī)范慈善事業(yè)的基本法律法規(guī)，這部法律調(diào)整的是慈善事業(yè)雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系，目的是為了更好地鼓勵(lì)和保護(hù)慈善事業(yè)捐款人的合法權(quán)益，對(duì)慈善組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的監(jiān)督和管理。但是到目前為止，我國的慈善立法尚未健全，還不足以滿足我國慈善事業(yè)正常發(fā)展的需要。

我國到目前為止缺乏一部專門的規(guī)范慈善事業(yè)活動(dòng)的法律，關(guān)于慈善事業(yè)的法律法規(guī)分散地體現(xiàn)在我國許多行政法規(guī)、地方性法規(guī)和政府部門規(guī)章當(dāng)中。我國有關(guān)慈善的法律主要有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》、《基金會(huì)管理辦法》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》、《企業(yè)所得稅法》、《事業(yè)單位等級(jí)管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等。我國國務(wù)院的一些專門機(jī)構(gòu)也有相應(yīng)的部門規(guī)章，地方政府對(duì)慈善事業(yè)也有相關(guān)的地方性規(guī)定。

目前我國慈善立法中存在的主要問題。一方面，我國的慈善立法等級(jí)比較低。在我國，專門的有關(guān)慈善方面的法律法規(guī)只有《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》。這兩部法律是由全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)頒布的，但是這兩部法律的約束力并不是很強(qiáng)，而且與許多行政規(guī)章和地方性法規(guī)都產(chǎn)生了沖突之處①。另一方面，我國關(guān)于慈善方面的條款缺乏強(qiáng)制力。我國的慈善立法還沒有形成一個(gè)完整的體系，在執(zhí)行過程中會(huì)遇到很多問題，具體的運(yùn)行和監(jiān)管機(jī)制都不能得到很好的實(shí)施，在實(shí)際操作過程中缺乏有效的強(qiáng)制力。

世界主要國家在慈善方面的立法分析

世界主要國家在慈善立法上的主要模式。慈善立法在西方國家經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展過程，慈善立法模式指的是立法機(jī)關(guān)在慈善立法的過程當(dāng)中所采取的方式、結(jié)構(gòu)、形態(tài)的總稱，具體表現(xiàn)為慈善法以何種方式和形態(tài)來表現(xiàn)。在國際上慈善立法的模式主要有兩種，第一種是集中立法模式，第二種是分散立法模式②。集中立法模式又稱統(tǒng)一立法模式，指的是整個(gè)國家有一部專門的、統(tǒng)一的規(guī)范慈善事業(yè)和慈善活動(dòng)的法律模式。在慈善法律當(dāng)中對(duì)慈善有很明確的定義，對(duì)慈善事業(yè)的開展、運(yùn)行、監(jiān)管程序都規(guī)定了詳細(xì)的運(yùn)行機(jī)制，并且有相應(yīng)的其他法律對(duì)它進(jìn)行補(bǔ)充。分散立法模式又稱單項(xiàng)立法模式，指的是國家沒有專門的慈善法律規(guī)范，關(guān)于慈善法律的規(guī)定分散在其他多部法律法規(guī)當(dāng)中的法律模式。在這種模式之中，每一部法律可能只規(guī)定幾個(gè)方面的慈善事業(yè)內(nèi)容。而這些法律法規(guī)組合起來就是一部完整的慈善法律規(guī)范，有效地體現(xiàn)出慈善法方方面面的內(nèi)容。

在世界范圍內(nèi)，采用集中立法模式的國家主要包括英國、新加坡、新西蘭、俄羅斯等國。采用分散立法模式的國家主要有美國、德國、日本、加拿大等國。目前，集中立法模式成為慈善立法的最主要趨勢(shì)，越來越多的國家都采用集中立法模式來規(guī)范自己國家的慈善立法。

世界范圍內(nèi)主要國家的慈善立法狀況。對(duì)采用集中立法模式的國家的慈善立法狀況分析。在世界范圍內(nèi)采用集中立法模式的國家主要有英國、新西蘭等國家，以英國慈善立法為例。英國是第一個(gè)頒布慈善法的國家。在1601年，英國頒布的《慈善用途法》是世界上第一部完整的規(guī)范慈善事業(yè)的法律法規(guī)③。在這部法律當(dāng)中，明確規(guī)定了慈善事業(yè)的具體范圍。這部法律的頒發(fā)在世界范圍內(nèi)都產(chǎn)生了非常重要的影響。在英國著名的“帕姆薩爾上訴案”中，法官就是在案件的基礎(chǔ)上結(jié)合英國的《慈善用途法》來確定案件性質(zhì)的。英國在20世紀(jì)90年代，又頒發(fā)了諸如《慈善信托法》、《娛樂慈善法》等法案對(duì)前面的《慈善用途法》進(jìn)行有效的補(bǔ)充和完善。2006年英國頒布了慈善法，明確規(guī)定了慈善的定義、慈善組織的性質(zhì)、慈善委員會(huì)的設(shè)置、慈善公司和社團(tuán)的設(shè)立，慈善事業(yè)的監(jiān)管職責(zé)等方面的內(nèi)容。這部新頒布的慈善法在慈善法歷史上具有重要意義，它完善了英國的慈善法律體系，明確了慈善的定義和范圍，構(gòu)建了一種新型的慈善機(jī)構(gòu)模式，對(duì)慈善訴訟方面也設(shè)置了專門的慈善申訴法庭，這些改革都有效地促進(jìn)了英國慈善事業(yè)的發(fā)展，對(duì)世界其他國家有良好的借鑒作用。

對(duì)采用分散立法模式的國家的慈善立法狀況分析。在世界范圍內(nèi)，采用分散立法模式的國家主要包括美國、德國、日本等國，這些國家在慈善立法方面都有自己的特點(diǎn)。我們以美國為例，在美國沒有專門的一部關(guān)于規(guī)范慈善事業(yè)的法律，對(duì)慈善事業(yè)的規(guī)范法律條款全部都分散在國家的憲法、稅法、公司法等地方性法律法規(guī)當(dāng)中。例如，在1913年頒布的《聯(lián)邦所得稅法》、1950年創(chuàng)立的《非相關(guān)企業(yè)所得稅法》規(guī)定了慈善事業(yè)和組織的基本體系，1954年所頒布的《國內(nèi)稅收法典》明確規(guī)定了慈善事業(yè)免稅的條款，2004年所頒發(fā)的《美國就業(yè)崗位創(chuàng)造法》對(duì)公民利用慈善租金進(jìn)行汽車捐贈(zèng)的減稅行為進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。其他的法律例如《非營(yíng)利法人示范法》、《統(tǒng)一非法人非營(yíng)利社團(tuán)法》都對(duì)美國的慈善法律體系進(jìn)行了很好的完善和補(bǔ)充④。

在美國的慈善法律體系當(dāng)中，有具體的憲法作為慈善事業(yè)的法律支撐，在稅法方面對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行鼓勵(lì)和監(jiān)督，在公司法方面對(duì)慈善事業(yè)公司和機(jī)構(gòu)的內(nèi)部環(huán)節(jié)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。這些都大大推進(jìn)了美國慈善事業(yè)的發(fā)展。

對(duì)我國慈善立法的建議

對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行專門的立法。我國現(xiàn)階段最主要任務(wù)就是順應(yīng)慈善事業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì)，制定一部符合國家國情的專門的慈善法律來對(duì)我國的慈善活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)范。我國應(yīng)該采取集中立法模式來進(jìn)行慈善立法。在我國目前的《民法典》當(dāng)中，還沒有對(duì)慈善事業(yè)的調(diào)整主體做明確的規(guī)定，對(duì)慈善事業(yè)也沒有明確的定義，在法律中沒有對(duì)慈善組織和慈善行為的具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。造成了我國慈善事業(yè)雖然在開展，但是并沒有很好的法律保障和監(jiān)管。所以，我們應(yīng)當(dāng)盡快制定一部符合我國國情的慈善法。

我國現(xiàn)階段慈善法律的制定應(yīng)該立足于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，結(jié)合我國的其他有關(guān)公益事業(yè)的法律，例如《社會(huì)團(tuán)體等級(jí)管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位等級(jí)管理暫行條例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等這些法律法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)行統(tǒng)一的融合，從而制定出一部系統(tǒng)、完整的真正意義上的慈善法律法規(guī)⑤。我們要通過制定統(tǒng)一的慈善法，對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行定性，指導(dǎo)慈善組織和機(jī)構(gòu)的管理和運(yùn)行，對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行有效的監(jiān)督和管理。改變我國現(xiàn)階段慈善事業(yè)無法可依的局面。

加強(qiáng)慈善組織和機(jī)構(gòu)自身的管理，明確慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位?，F(xiàn)階段我國的慈善機(jī)構(gòu)還沒有獨(dú)立的法人地位，所以我國的慈善機(jī)構(gòu)都要依附于一個(gè)主管單位，受到主管單位的管理和制約，這就很大程度上制約了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。所以我們應(yīng)當(dāng)在法律上明確慈善機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確的定義，對(duì)它的運(yùn)行模式和監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，以鼓勵(lì)我國慈善事業(yè)快速、健康的發(fā)展。

明確慈善組織獨(dú)立的法人地位有利于促進(jìn)我國慈善事業(yè)發(fā)展，使慈善組織和機(jī)構(gòu)能夠更好地接受社會(huì)監(jiān)督和管理，提高慈善組織和機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力。政府對(duì)慈善組織的調(diào)控、監(jiān)管也要做到有法可依，轉(zhuǎn)變以前政府行政干預(yù)慈善的行為。制定和執(zhí)行嚴(yán)格的慈善事業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，確保慈善事業(yè)的資金得到合理使用，避免借慈善名義聚斂錢財(cái)?shù)男袨?，?yán)格打擊慈善活動(dòng)中的違法犯罪行為。

對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行明確的監(jiān)督和管理。想要使慈善事業(yè)能夠得到健康發(fā)展就必須要建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲制度，要對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行明確的監(jiān)督和管理。我們應(yīng)當(dāng)對(duì)慈善事業(yè)有重大貢獻(xiàn)的人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，堅(jiān)決避免借慈善名義而從事違法犯罪活動(dòng)。

確定政府、社會(huì)和第三方共同監(jiān)管的機(jī)制，對(duì)慈善組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一管理。在政府監(jiān)管方面，國家的稅務(wù)部門要對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的免稅行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和管理，審計(jì)部門要對(duì)慈善組織和機(jī)構(gòu)的資金使用狀況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，并把結(jié)果如實(shí)向社會(huì)進(jìn)行公布。在社會(huì)監(jiān)督方面，慈善組織和機(jī)構(gòu)應(yīng)該合理規(guī)范自己的慈善資金使用，接受社會(huì)的監(jiān)督和管理。在第三方監(jiān)管方面，應(yīng)當(dāng)建立合理的第三方監(jiān)管和評(píng)估制度，確保慈善資金真正用于慈善事業(yè)，提高慈善組織和機(jī)構(gòu)的社會(huì)公信力。

建立健全慈善法律法規(guī)能夠有效地促進(jìn)我國慈善事業(yè)的發(fā)展，慈善事業(yè)的開展可以有效地縮小貧富差距，促進(jìn)我國的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，改變我國收入分配不平衡的現(xiàn)狀。因此，我國應(yīng)當(dāng)重視慈善事業(yè)的發(fā)展，盡可能地完善我國的慈善法律制度，為慈善事業(yè)提供更好的法律保障。

【作者單位：河南工程學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院】

【注釋】

①劉云飛：“我國慈善立法問題研究”，《山東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011年第4期，第99～101頁。

②陸中寶：“論我國慈善立法模式之選擇”，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展》，2011年第4期，第142～145頁。

③王名，李勇，黃浩：《英國非營(yíng)利組織》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009年，第79頁。

④張奇林：“美國慈善立法及啟示”，《法學(xué)評(píng)論》，2007年第4期，第99頁。

⑤楊肖寧：“我國慈善事業(yè)制度的法律研究”，《南京工程學(xué)院學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2010年第4期，第6頁。

責(zé)編/王坤娜