論服務(wù)型政府的行政法治建設(shè)

【摘要】法治政府與服務(wù)型政府作為我國(guó)的基本治國(guó)理念，是相互契合的。當(dāng)前，服務(wù)型政府的構(gòu)建，其現(xiàn)實(shí)的任務(wù)即是在行政法治當(dāng)中體現(xiàn)出我國(guó)現(xiàn)代行政法以人為本的人文精神以及法治政府的基本要求。要厘清公共服務(wù)與服務(wù)型政府之間的關(guān)系，準(zhǔn)確把握建設(shè)服務(wù)型政府的各階段的特征，從主體、行為及程序等方面加以強(qiáng)化。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府 行政法治 行政權(quán) 新型法治建設(shè)

作為一種全新的政府治理及行政范式，構(gòu)建服務(wù)型政府被我國(guó)政府確定為創(chuàng)新與改革的基本方向。一直以來(lái)，行政法治都是我國(guó)國(guó)家制度當(dāng)中的重要組成部分之一，是我國(guó)實(shí)現(xiàn)行政管理的核心環(huán)節(jié)。通過(guò)不斷發(fā)揮行政法治的作用，可以充分保證我國(guó)政令暢通，依法行政得以有序推行，改善我國(guó)行政法治環(huán)境，提高當(dāng)前行政法治職能。自我國(guó)行政法治建立以來(lái)，一直得不到充分發(fā)揮，究竟怎樣才能提高行政法治的作用，一直是需要研究的重要課題。本文旨在分析基于服務(wù)型政府之下，如何最大限度發(fā)揮政府的行政法治功能，保障并推進(jìn)當(dāng)前服務(wù)型政府的建設(shè)進(jìn)程。

法治政府與服務(wù)型政府之間的關(guān)聯(lián)

法治政府是我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的一部分。法治是建設(shè)服務(wù)型政府的一種內(nèi)在需求，因此，服務(wù)型政府的確立首當(dāng)其沖就應(yīng)該是法治型政府。就我國(guó)服務(wù)型政府而言，首先側(cè)重于強(qiáng)調(diào)我國(guó)政府的服務(wù)方向，與此同時(shí)，它還是一種依法行政的政府。

第一，服務(wù)型政府它本身應(yīng)該是一種權(quán)力受到限制的政府，理應(yīng)合理合法地運(yùn)用其職能及權(quán)力。它一方面關(guān)注政府對(duì)社會(huì)與公民的服務(wù)，另一方面也并不完全放棄規(guī)范行政權(quán)力。就我國(guó)而言，服務(wù)型政府的建立應(yīng)該是在法治這個(gè)框架之內(nèi)完成的。在當(dāng)代我國(guó)國(guó)家權(quán)力的框架之中，與司法權(quán)和立法權(quán)相比，行政權(quán)具有伸縮性，且最難駕馭，因此，對(duì)于行政權(quán)的掌控在整個(gè)行政運(yùn)行的過(guò)程當(dāng)中處處存在，貫穿于全程。面對(duì)極其復(fù)雜的各類(lèi)社會(huì)事務(wù)，行政權(quán)力日益膨脹，侵犯社會(huì)利益和公民權(quán)利的可能性也在不斷擴(kuò)大當(dāng)中，這是現(xiàn)行行政法治體制之下，我國(guó)所面臨的問(wèn)題。面對(duì)這樣的情形，將行政法治權(quán)利進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)范是重中之重，只有做到有法可依，違法必究，方能對(duì)社會(huì)利益及公民權(quán)利進(jìn)行合理維護(hù)。①

第二，服務(wù)型政府是一種高效便民的政府。法治政府內(nèi)在的需求即是行政效率，效率是我國(guó)政府實(shí)現(xiàn)其所有相關(guān)職能的一種依托，如果沒(méi)有高效快捷的效率，那么政府便也是無(wú)用的政府。除此之外，便民價(jià)值對(duì)當(dāng)前的法治建議來(lái)說(shuō)也是極為重要的，它體現(xiàn)了我國(guó)法治型政府的服務(wù)意識(shí)與民主理念，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)傾聽(tīng)民眾的建議與意見(jiàn)，以極積的心態(tài)接受人民監(jiān)督，對(duì)于政府的工作程序和機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，也必須最大限度方便職能相對(duì)人。就服務(wù)型政府而言，它是一種服務(wù)者，以相對(duì)人作為其服務(wù)的對(duì)象，政府行政所追求的目標(biāo)便是高效便民。由于它關(guān)注服務(wù)，因此服務(wù)效果也是考核它的重要指標(biāo)。為了更好地實(shí)現(xiàn)服務(wù)，我國(guó)服務(wù)型政府應(yīng)該精簡(jiǎn)且靈活，用最少的投入獲取更高的效益，提高政府效率的同時(shí)，用最方便的程序和方式來(lái)為人民服務(wù)，獲取人民的支持與信任。②

第三，服務(wù)型政府是誠(chéng)信的政府。從表面上來(lái)看，誠(chéng)信上對(duì)政府道德層面上的要求，但實(shí)際上，更重要的還是法律問(wèn)題。從政府的角度來(lái)說(shuō)，必須充分維護(hù)人民群眾的利益，保證人民群眾對(duì)于政府始終處于依賴狀態(tài)，即承諾之后則必須嚴(yán)格遵守及執(zhí)行，更要承擔(dān)由此產(chǎn)生的各類(lèi)責(zé)任，頗有一言即出，駟馬難追之理。信賴保護(hù)的原則，就是現(xiàn)行政法的誠(chéng)信。

建設(shè)服務(wù)型政府是我國(guó)法治建設(shè)的更高目標(biāo)。服務(wù)型政府的“服務(wù)”二字側(cè)重的是政府行政的導(dǎo)向與宗旨，法治政府的“法治”二字注重的則是行政權(quán)力運(yùn)行的方式及規(guī)范。法治政府與服務(wù)型政府從不同的角度對(duì)我國(guó)政府的行政提出了要求，但從總體上來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府是較高層次的目標(biāo)，而法治政府則是較低限度的行為規(guī)則。

第一，服務(wù)型政府強(qiáng)化了政府服務(wù)的目標(biāo)。在構(gòu)建服務(wù)型政府這一模式之下，政府首要的目標(biāo)即是實(shí)現(xiàn)為人民及社會(huì)服務(wù)的職能。從某程度上來(lái)看，法治政府就其本質(zhì)而言，是為人民服務(wù)型的政府。我國(guó)社會(huì)主義強(qiáng)調(diào)“以人為本”的治國(guó)理念，反映了人民主權(quán)不可侵犯，主體地位不可動(dòng)搖的方針，人民即是一切權(quán)力的源泉。它是一種接受人民委托而行使的國(guó)家管理權(quán)利，政府的根本宗旨就在于保障和維護(hù)人民的利益及權(quán)利。

第二，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化了我國(guó)政府自身服務(wù)意識(shí)。按照管理的方式，政府行政職能可以劃分為兩大類(lèi)：首先是管理職能，對(duì)國(guó)家的文化、政治、經(jīng)濟(jì)等事業(yè)進(jìn)行管理；其次是服務(wù)的職能，為我國(guó)社會(huì)提供各項(xiàng)公共服務(wù)。在當(dāng)前服務(wù)型政府建構(gòu)模式之下，這樣的劃分也還仍然存在。

第三，建設(shè)服務(wù)型政府，要求我國(guó)政府其行政方式不斷創(chuàng)新。不論是從字面還是涵義層面上來(lái)，服務(wù)型政府都是將服務(wù)作為其導(dǎo)向的，而積極處理各項(xiàng)紛繁復(fù)雜的要求，于我國(guó)行政工作方式的針對(duì)性和適應(yīng)性來(lái)講，都提出了更高的要求。它需要各行政機(jī)關(guān)將服務(wù)作為基礎(chǔ)，從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持公平公正的原則，不斷改革行政手段和方式。而對(duì)于這類(lèi)新的措施，我們必須用寬容的心態(tài)和發(fā)展的眼光去看看待，不能采用簡(jiǎn)單性的排斥方針。③

將建設(shè)服務(wù)型政府理論作為指導(dǎo)，全面提升行政法治建設(shè)進(jìn)程措施

從上文所述內(nèi)容與當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，結(jié)合筆者自身實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，可從以下三個(gè)層面推動(dòng)我國(guó)行政法治建設(shè)。

以權(quán)利本位、社會(huì)本位、公民本位思想為指導(dǎo)，加快行政法治制度調(diào)整步伐。首先，從我國(guó)的制度形式上來(lái)看，行政法治體系大多是以行政權(quán)利作為其邏輯上的起點(diǎn)，由救濟(jì)法、程序法及主體法所構(gòu)成，就當(dāng)前而言，行政法對(duì)于公共事務(wù)及公民權(quán)利的關(guān)注度還不夠，延伸到具體化和明確化兩個(gè)層面，更顯捉襟見(jiàn)肘。即使已存在的以公共事務(wù)或公民權(quán)利為起點(diǎn)的相關(guān)立法，如消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)法、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)法等都有不足之處。其次，我國(guó)行政法雖從理念上對(duì)于公民參與權(quán)利進(jìn)行保護(hù)，但就其制度設(shè)置本身而言，都基本還是以國(guó)家權(quán)力為主導(dǎo)的模式，公民的參與度還顯不足。再次，當(dāng)前行政法在公共領(lǐng)域的界定相對(duì)較為模糊，大量采用極為模糊的概念，作為各行政機(jī)關(guān)行使權(quán)利的憑據(jù)。從公共領(lǐng)域的角度來(lái)看，國(guó)家儼然以一幅公正者身份或公共利益踐行者的身份出現(xiàn)，而就其本身所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及職能方面并未做出明確定位，導(dǎo)致國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)在這一領(lǐng)域之內(nèi)的優(yōu)勢(shì)地位非常顯然，模糊了權(quán)力本身存在的根本意義。④

為了滿足服務(wù)型政府對(duì)行為形式和組織形式靈活性要求，不斷發(fā)展和豐富我國(guó)傳統(tǒng)的行政法治內(nèi)容。一般而言，就效能價(jià)值目標(biāo)追求來(lái)說(shuō)，服務(wù)型政府主要就是依靠提高行為效率和組織效率的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但我國(guó)的行政法治從這個(gè)層面上來(lái)看，顯得相當(dāng)不足。從組織法建設(shè)來(lái)看，它雖已頒布了一些協(xié)調(diào)公務(wù)員與國(guó)家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的法制，比如《公務(wù)員法》就是其中之一，但有關(guān)國(guó)家各機(jī)關(guān)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)與權(quán)力的分工的立法，還稍顯不足。組織法制建設(shè)的滯后性，不僅會(huì)導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)工作效率低下，而且還會(huì)致使國(guó)家各機(jī)關(guān)之間出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清的現(xiàn)象。

培養(yǎng)我國(guó)行政法與其他法制各自優(yōu)勢(shì) ，以此劃分行政法同其他法制范圍。就當(dāng)前我國(guó)行政法而言，其界定的范圍是以分私法二分為前提的，但由于我國(guó)公私法劃分的理論還不成熟，這樣不僅會(huì)導(dǎo)致法律各部門(mén)劃分標(biāo)準(zhǔn)不一，而且實(shí)踐當(dāng)中還會(huì)存在一些不受法律管轄的真空地帶。一方面如國(guó)家機(jī)關(guān)所運(yùn)用的傳統(tǒng)的行政法與新型行為不相符合，無(wú)法調(diào)整，如行政調(diào)解、合同之類(lèi)的行為；另一方面，在改革的過(guò)程當(dāng)中，出現(xiàn)的一些原本應(yīng)承擔(dān)管理責(zé)任的公共行政主體行為，而這些行為很多由于缺乏相對(duì)明確的法律根據(jù)，從而無(wú)法決定其到底是屬于私法還是公法所調(diào)整的范圍，并且在實(shí)踐中，也出現(xiàn)了一些現(xiàn)象，游離在法律調(diào)整范圍之外，這些真空地帶也是當(dāng)前行政法治不完善的現(xiàn)象之一。⑤

從我國(guó)行政法的角度出發(fā)，在堅(jiān)持服務(wù)型政府與法治政府理念契合的前提之下，首先構(gòu)建法治型政府，是與我國(guó)轉(zhuǎn)型期相匹配的可行道路，它同我國(guó)客觀條件與歷史相符合，更與廣大人民利益相一致。在全方面落實(shí)當(dāng)前我國(guó)的法治政府背景之下，以“服務(wù)行政”的理念去重新構(gòu)建我國(guó)行政法，是當(dāng)下我國(guó)行政法學(xué)者及廣大工作者理應(yīng)承擔(dān)的使命與重?fù)?dān)。從現(xiàn)實(shí)國(guó)情出發(fā)，重構(gòu)我國(guó)行政法，必須對(duì)行政給付、私人自由與規(guī)制權(quán)力、公共利益以及權(quán)利保障等方面的追求展開(kāi)深入而廣泛的研究。

【作者單位：河北大學(xué)】

【注釋】

①盧斌：“行政法視域下的服務(wù)型政府建設(shè)”，《法制與社會(huì)》，2011年第10期。

②張擴(kuò)振、汪進(jìn)元：“‘國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃’的心理分析”，《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2011年第2期。

③曹達(dá)全：“試論服務(wù)型政府理論對(duì)行政法治建設(shè)的指導(dǎo)意義”，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2009年第6期。

④孟鴻志：“站在新的起點(diǎn)上進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)—學(xué)習(xí)黨的十七大報(bào)告的體會(huì)”，《山東工商學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008年第1期。

⑤徐鳴：“構(gòu)建服務(wù)型政府的創(chuàng)新途徑研究”，《合肥工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009年第2期。

責(zé)編/許國(guó)榮（實(shí)習(xí)）