統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中實現(xiàn)“包容性增長”的路徑選擇

【摘要】包容性增長是落實科學發(fā)展觀中的重要內(nèi)容，也是建設(shè)社會主義和諧社會的實現(xiàn)途徑之一。包容性增長有利于解決當前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)居民收入、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施差距突出等問題。文章認為，建立機會平等制度、改革收入分配制度、提高人力資本的開發(fā)是實現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的途徑。

【關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展 包容性增長 協(xié)調(diào)發(fā)展 差距

改革開放30多年以來，我國取得的各項成就舉世矚目。隨著經(jīng)濟高速發(fā)展，人民生活水平有了較大提高，但同時也出現(xiàn)了越來越嚴重的問題，例如，區(qū)域發(fā)展的不均衡、貧富差距擴大、城鄉(xiāng)發(fā)展政策不平等 ，使人民群眾不能共享由經(jīng)濟增長帶給我們的成果。在世界銀行、亞洲銀行相繼提出包容性增長概念不久，我國政府及時吸納并在實踐中加以實施。

包容性增長是新形勢下新的增長理念，發(fā)展成果共享是其核心內(nèi)容。包容性增長更加關(guān)注弱勢群體，其方式與傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長方式相比，有利于解決我國緩解我國城鄉(xiāng)比較突出的問題。實現(xiàn)“包容性增長”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方向與目標。

實現(xiàn)“包容性增長”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標和方向

我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀。黨的十六大報告提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，其目的是為了提高居民的生活水平，改善人民的生活條件，使城鄉(xiāng)有機統(tǒng)一、協(xié)調(diào)發(fā)展。①但是這種狀況至今沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。首先，從城鄉(xiāng)居民的收入差距看，根據(jù)近幾年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，我國城鄉(xiāng)居民收入之間還有較大差異；其次，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的差異比較顯著，比如養(yǎng)老保障、就業(yè)保障等。由于中國典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，生產(chǎn)要素不能自由流動，阻礙了勞動力的流動，有些地方招工對農(nóng)民設(shè)置了限制條件，這嚴重影響了就業(yè)的公平性；最后，在基礎(chǔ)設(shè)施方面，城市的基礎(chǔ)設(shè)施主要是靠政府的投入和支持，而政府對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入則相對不足，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠遠落后于城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實動因。這是貫徹科學發(fā)展觀的需要，科學發(fā)展觀要求協(xié)調(diào)、全面可持續(xù)的發(fā)展，而統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是為了合理配置資源，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)一體化。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是與科學發(fā)展觀相契合的，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建成小康社會和構(gòu)建和諧社會的必然選擇。黨中央提出全面建設(shè)小康社會的奮斗目標是：在全國總體實現(xiàn)小康的基礎(chǔ)上建立更全面、發(fā)展更均衡的小康社會。而城市與農(nóng)村之間的巨大差距是我們?nèi)娼ㄔO(shè)小康社會的主要障礙。因此，只有增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)之間的差距，才能促進城鄉(xiāng)一體化，在2020年全面建成小康社會。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建成小康社會的必然選擇。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的方向與目標是實現(xiàn)城鄉(xiāng)“包容性增長”。目前，國內(nèi)外學者對包容性增長內(nèi)涵并沒有一個統(tǒng)一的定義，絕大多數(shù)人都認為：包容性增長是指機會平等，公平合理分享經(jīng)濟發(fā)展成果，消除機會不平等，更加關(guān)注貧困群體和弱勢群體。②統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的包容性增長，主要措施如下：一是讓城鄉(xiāng)居民獲得平等的發(fā)展機會，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)導致的發(fā)展機會的不平等。二是讓城鄉(xiāng)居民共同分享發(fā)經(jīng)濟發(fā)展成果。努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的公共產(chǎn)品、社會保障和社會福利的均等化，特別是進城務(wù)工人員失業(yè)保險、工傷保險。三是促進城鄉(xiāng)良性互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中實現(xiàn)“包容性增長”主要瓶頸

制度安排是政策瓶頸。新中國成立初期，為將我國由落后的農(nóng)業(yè)國建成工業(yè)化大國，確定并實行“優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)”的戰(zhàn)略方針，同時采取城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分別治理的戶籍政策，將我國公民分為農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口兩大類，為農(nóng)業(yè)人口進入城市發(fā)展設(shè)置了一道流動障礙。改革開放后，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟體制雖有所減弱，但是城鄉(xiāng)戶口之間仍然存在較大差距。附著在非農(nóng)業(yè)戶口上的社會保障和社會福利隱性收入掩蓋了城鄉(xiāng)居民之間的巨大差距，特別是進城務(wù)工人員工傷保險、失業(yè)保險、子女教育受到不公平和歧視。

此外，城鄉(xiāng)土地政策也不平等。我國的城市土地屬于國家所有，而農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民所有，城市土地所屬性質(zhì)決定了城市土地是可以“自由賣買”。③我國農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得收回并且不能調(diào)整承包方的土地，但是在現(xiàn)實操作中，地方政府常利用制度存在的弊端來規(guī)避法律的限制，低價征用農(nóng)村土地。這樣集中到政府手中的土地越來越多，政府通過投資或擴建等方式把土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，獲得巨額利潤，為城市居民創(chuàng)造更有利的投資和生活環(huán)境，而大部分農(nóng)民由于失去土地，進城務(wù)工人員的機會又不平等，相應(yīng)的基本公共服務(wù)供給得不到保障，這都對城鄉(xiāng)差距擴大有推波助瀾的作用。

人力資本是關(guān)鍵瓶頸。在知識經(jīng)濟競爭時代，人力資本是一種生產(chǎn)資本，對一國或一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是決定性因素，人力資本是衡量一國或地區(qū)的核心競爭力與生產(chǎn)力水平的重要標準。著名經(jīng)濟學家威廉·配第認為：“有些人，由于有技術(shù)或技能，一個人就完全有能力做許多沒有本領(lǐng)的人所能做的許多工作?！边@深刻揭示了人的素質(zhì)能力對社會財富創(chuàng)造的貢獻極其重要。

被譽為“人力資本之父”的舒爾茨認為，制約農(nóng)村生產(chǎn)力最主要因素是農(nóng)村人口素質(zhì)，從各種投資收益效益角度來看，教育的投資值是最大的。但是，我國城鄉(xiāng)居民的教育狀況又是如何呢？

根據(jù)《2010年中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，全國15歲及以上文盲人口占總?cè)丝诘谋戎貫?.1%，其中城市占比為 2.63%，農(nóng)村占比為9.79%，農(nóng)村文盲率要比城市文盲率高出兩倍多。農(nóng)村男女比重為5.41%、14.23%。高于城市男女比重1.06%、4.19%，且差距顯著。根據(jù)《2002年中國教育統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)，2001年農(nóng)村中、小學教育事業(yè)經(jīng)費占總預(yù)算投入分別為9.98%和21.12%。根據(jù)《2010中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村初中和小學生生均教育經(jīng)費與全國的生均教育經(jīng)費相比，只有平均水平的72.6%和81.7%。群眾受教育水平還有待進一步的提高，同時，我們應(yīng)對城鄉(xiāng)受教育的差異和性別差異引起足夠重視。包容性增長本質(zhì)要求我們公平合理地分享經(jīng)濟增長的成果。從公平和機會均等這一角度看，包容性增長更強調(diào)增長過程中的“參與性”和增長結(jié)果的“共享性”。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展時，只有充分認識到經(jīng)濟社會發(fā)展過程中的權(quán)利公平和機會平等，才能進一步促進包容性增長。

收入差距是現(xiàn)實瓶頸。我國收入分配制度的改革歷程是伴隨著經(jīng)濟體制改革逐步展開的。這可以從筆者根據(jù)《2011年統(tǒng)計年鑒》整理的數(shù)據(jù)中體現(xiàn)出來。

1978年～1984年間，以黨十一屆三中全會為標志，農(nóng)村普遍實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制打破平均主義的大鍋飯，切實貫徹按勞分配原則。我國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的比率在1978年、1980年、1981年、1982年、1983年、1984年分別是257%、250%、220%、195%、182%、154%，期間城鄉(xiāng)居民之間的收入比不斷下降。

1985～1991年間，以黨的十二屆三中全會為標志，經(jīng)濟體制改革的重點從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，建立以承包為主的多種形式的經(jīng)濟責任制，進一步貫徹按勞分配，期間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的比率在1985年、1990年、1991年分別為186%、220%、240%，期間城鄉(xiāng)居民收入比率逐步擴大。

1992～1996年以黨的十四屆三中全會為標志，探索建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的收入分配制度，期間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均收入的比率在1992年、1993年、1994年、1995年、1996年分別是258%、280%、286%、271%、251%，期間城鄉(xiāng)居民的收入變化時大時小。

1997年～2002年間，以黨的十五大為標志，黨的文件首次肯定生產(chǎn)要素所有者能參與收益分配，期間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的比率在1997年、1998年、1999年、2000年、2001年，2002年分別為247%、251%、265%、279%、290%、311%，期間城鄉(xiāng)居民收入進一步拉大。

2002～2006年間，以黨的十六大為標志，黨的文件首次確立勞動、資本、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素按貢獻參與收入分配的原則，這期間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均收入的比率在2003年、2004年、2005年、2006年分別為323%、321%、322%、328%，期間城鄉(xiāng)居民收入持續(xù)拉大且擴大速率有所加快。

以黨的十七大為標志，期間城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民家庭人均純收入的比率在2007年、2008年、2009年、2010年分別為333%、331%、333%、323%，期間城鄉(xiāng)居民收入時大時小，這顯然是與包容性不相容的。

突破實現(xiàn)包容性增長主要瓶頸的思路與對策

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中踐行包容性增長，必須把民生放到一個優(yōu)先位置上。為了順利促進包容性增長在城市和農(nóng)村順利的建設(shè)，必須努力提高民生建設(shè)水平，改善民生福利。其主要措施有：

建立機會平等的制度基礎(chǔ)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是為了促進城鄉(xiāng)一體化，實行城鄉(xiāng)居民一體的戶籍制度，消除城鄉(xiāng)二元戶籍限制，消除粘連在戶口上的權(quán)益差別，縮小城鄉(xiāng)居民之間的基本服務(wù)供給與社會福利的差距。政府應(yīng)當保護農(nóng)民對耕地承包權(quán)不受侵犯。加強監(jiān)督對政府對土地的征用權(quán)，使農(nóng)民獲得更多話語權(quán)。對農(nóng)村土地的征用采取市場化，價格完全由市場控制，這樣不僅可以遏制政府強行征用土地，而且有利于使農(nóng)村土地發(fā)揮資本功能，使農(nóng)民獲得更多的財產(chǎn)性收入，保護農(nóng)民的相關(guān)權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距，體現(xiàn)包容性增長的理念。

穩(wěn)步提高居民的收入水平，提高居民消費能力。實現(xiàn)經(jīng)濟包容性增長的關(guān)鍵是努力擴大就業(yè)。因此，首先，應(yīng)大力完善就業(yè)服務(wù)體系，鼓勵個體勞動者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)；鼓勵支持和積極引導各種所有制中小企業(yè)健康發(fā)展；尤其是對低收入群體和弱勢群體，政府、企業(yè)和社會更要提供實用的就業(yè)信息。其次，要制定合理的收入分配制度。建立和完善收入分配原則，例如勞動、資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素參與分配的原則；完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度；增加勞動報酬在初次分配中的比重，調(diào)節(jié)過高收入，提高最低工資標準，縮小行業(yè)之間和城鄉(xiāng)之間的差距。最后，應(yīng)建立和完善教育和公共衛(wèi)生保健系統(tǒng)，增加醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入力度，提高教育質(zhì)量水平，解決人民群眾最關(guān)心的實際問題。

加強人力資本開發(fā)。我國經(jīng)濟的高速增長離不開勞動力和人力資本，經(jīng)濟增長速度和質(zhì)量是由該地區(qū)勞動力、資本及全要素生產(chǎn)率決定的，而資本和全要素生產(chǎn)率是在一定時期內(nèi)相對不變的，勞動力和人力資本是可變的。因此，勞動力和人力資本就成為促進一個地區(qū)經(jīng)濟增長的重要要素。人力資本具有創(chuàng)新性和積累性，這是其他要素所不具備的。④資本生產(chǎn)率和勞動生產(chǎn)率的提高，離不開人力資本的提升。人力資本不僅能推動經(jīng)濟增長，而且對構(gòu)建和諧社會也有積極促進作用。不斷加強人力資本開發(fā)，我國經(jīng)濟才能健康持續(xù)發(fā)展，才能落實人的全面發(fā)展，廣大人民群眾才能真正成為經(jīng)濟增長參與者與利益分享者。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，踐行包容性增長，必須采取優(yōu)先開發(fā)人力資源充分就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，提高勞動者素質(zhì)和能力，這符合建設(shè)和諧社會的要求。此外，還要落實“以人為本”重要思想的要求。

建立覆蓋范圍廣，統(tǒng)籌水平高的社保體系。踐行包容性增長，增加社會保障投入力度是政府應(yīng)盡的職責，使社會保障與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)。當前中國居民的心理預(yù)期主要包括對未來支出的確定性和收入的不確定性等兩個方面。人們不可回避醫(yī)療、養(yǎng)老、子女教育等支出項目問題的長期存在，在一定條件下居民對未來的消費是可以估計的。⑤而在市場經(jīng)濟條件下，工資變化、失業(yè)等情況則難以預(yù)測，所以我們不能確定未來的收入。當前，我國居民高儲蓄狀態(tài)正是他們對未來悲觀預(yù)期情況下的被動選擇。完善社會保障體系是政府職責之一，只有如此，人們的消費能力才有可能被激發(fā)出來，經(jīng)濟增長才可能進一步發(fā)展。社會保障體系建設(shè)不僅要覆蓋城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療保險等領(lǐng)域，而且更多地應(yīng)積極探索和提高農(nóng)民工和農(nóng)村社會保障制度，在最大程度范圍內(nèi)改善民生建設(shè)。

包容性增長必須推進城鄉(xiāng)一體化。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是為了促進城鄉(xiāng)一體化，“城鄉(xiāng)分治”的二元社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)制約了我國的城鄉(xiāng)一體化進程，影響了經(jīng)濟社會發(fā)展的進程。隨著我國經(jīng)濟的增長，雖然城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸減弱，但城鄉(xiāng)居民收入差距擴大的趨勢依然比較突出。⑥城鄉(xiāng)居民在醫(yī)療、教育、社會保障水平等方面的差距并沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，踐行包容性增長，必須大力推進城鄉(xiāng)一體化。其措施如下：打破城鄉(xiāng)之間壁壘制度、整合城鄉(xiāng)要素市場，扶持農(nóng)民積極就業(yè)，促進城鄉(xiāng)融合；創(chuàng)新城鄉(xiāng)之間良性互動機制，全面建立以農(nóng)民利益為核心，以教育制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度為主要內(nèi)容的體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)民的收入。

結(jié)語

在提出包容性增長理念之后，如何將這一理念落實到實處至關(guān)重要。由于國內(nèi)復雜的環(huán)境及包容性增長包含的內(nèi)容繁多，踐行包容性增長不能一蹴而就，我們應(yīng)當分期分階段建立目標。從短期來看，為了緩和矛盾，首先應(yīng)縮小收入差距，破除城鄉(xiāng)之間的不平等政策，消除城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，改革收入分配制度，并為長期目標尊定基礎(chǔ)。從長期來看，應(yīng)不斷完善我國的相關(guān)法律體系，建立健全可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系，為經(jīng)濟發(fā)展營造一個良好的環(huán)境。

【作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學政治學院】

【注釋】

①周琳瑯：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展：理論與實踐》，北京：中國經(jīng)濟出版社，2005年，第4～8頁。

②莊巨忠：“包容性增長的政策含義及對中國構(gòu)建和諧社會的啟示”，《金融博覽》，2010年第11期，第 54～55頁。

③俞憲忠：“包容性增長是和諧發(fā)展的制度訴求”，《東莞日報》， 2010年10月25日，A11版。

④杜志雄，肖衛(wèi)東，詹琳：“包容性增長理論的脈絡(luò)、要義與政策內(nèi)涵”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2010年第11期，第4～14頁。

⑤“‘包容性增長’，一個全新的時代命題”，《人民日報》，2010年10月14日，第6版。

⑥韓保江：“領(lǐng)會‘包容性增長’的深意”，《理論視野》， 2010年第10期，第1頁。

責編/邊文鋒