地方政府職能配置的路徑及問題分析

【摘要】當下我國地方政府職能中存在著角色錯位、職能異位等問題，對于經(jīng)濟發(fā)展與政府轉(zhuǎn)型產(chǎn)生著消極的影響。從我國地方政府職能配置的角度探析這一問題尤為重要，地方政府職能的配置路徑引發(fā)了地方政府職能不確定性、選擇性問題。須規(guī)范央地職能配置，完善官員晉升指標，形塑與規(guī)約地方核心行動者，以優(yōu)化地方政府職能配置。

【關鍵詞】地方政府職能 配置 路徑

當前，在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中，我國政府的主要職能定位為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務，中央政府與地方政府各自發(fā)揮著重要的作用。實踐中，地方政府職能的實然與應然層面存在著巨大的差距，地方政府既當裁判員又當運動員，角色錯位、職能異位等問題依然存在，這對于我國實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，公平競爭的市場秩序，服務型政府的轉(zhuǎn)型，以及地方的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生著消極的影響。從地方政府職能配置問題入手探析地方政府職能中存在的問題能夠為我們提供一定的思路。

我國地方政府職能配置的路徑

在現(xiàn)代國家中，一般地方政府是由中央政府依據(jù)憲法或法律設置的，其權力與職能相應的具有“被”設計性或配置的一面，地方政府職能的獲取大多源于行政授權或法律授權。我國的地方政府職能配置是由我國的政治體制、制度決定的，并體現(xiàn)著地方的政治生態(tài)與利益格局。我國地方政府的職能配置既要體現(xiàn)上級政府的意志，又要回應區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，還要體現(xiàn)地方?jīng)Q策者的偏好，地方政府職能的實際配置呈現(xiàn)三條路徑：層級性配置、回應性配置、自主性配置。①

路徑一：自上而下的層級性配置。作為單一制國家，我國的地方政府是中央政府的分支機構，并接受中央政府的領導，我國憲法明確了中央統(tǒng)一領導的原則，由國務院確定中央、省、自治區(qū)、直轄市的行政機關職權，這標志著地方政府職能主要源于中央或上級政府的配置與權力機關的授權。

路徑二：自下而上的回應性配置。地方的經(jīng)濟社會發(fā)展要求及居民的服務需求是地方政府職能配置的內(nèi)在動力源泉與根本目的。整體范圍內(nèi)的政府職能是對社會的統(tǒng)一管理與服務，而不同的地方，由于其經(jīng)濟與社會發(fā)展水平不同，民眾的需求取向也有所差異，地方政府的職能配置就要考慮這種特性，根據(jù)地方居民的發(fā)展需要對政府職能作相應的調(diào)整。

路徑三：地方核心行動者（即主要領導者）的自主性配置。伴隨著行政與經(jīng)濟管理權力下放，地方獲得了一定的自主性，為地方政府的行為及其職能邊界提供了一個彈性的可選擇空間。其中，地方核心行動者作為地方公共事務的主要決策者，“他們一般是地方黨委政府的主要領導者”，②地方轄區(qū)內(nèi)的主政官員，在地方權力結構中具有核心的作用，對于地方政府職能的配置具有重要的自主選擇性。

我國地方政府職能配置的問題分析

我國地方政府職能的實際配置路徑對于地方政府職能將產(chǎn)生一定的影響，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

地方政府職能的不確定性。層級性配置缺乏明確的可操作性制度規(guī)范，央地及各級地方政府職能權限劃分不確定。由于職責權限劃分不明晰，央地權力關系在集權與分權之間搖擺不定，大多體現(xiàn)為單向調(diào)整。在行政主導型府際關系下，國家的憲法和法律不對中央政府和地方政府的職權范圍作出具體劃分，地方政府的事權和財權范圍主要受制于中央政府的行政指令。③地方政府的職權主要取決于中央政府的行政授權及信任。在我國，中央與地方的權力缺乏明確的制度化劃分，《憲法》與《地方組織法》只規(guī)定了原則，各級政府間職責主要依靠部門規(guī)章、政策性文件等予以劃分，因此政府間的職責多呈現(xiàn)出隨意性、不確定性。由于各級地方權力單向配置，事權沒有清晰的劃分，往往存在由于財政壓力導致事權下移的現(xiàn)象，本來是中央或上一級政府的職責，轉(zhuǎn)移到地方政府，給地方政府造成了重大的負擔，職責劃分不合理。下級地方政府中可能存在著為取悅于上級，更多地關注上級的意圖，而不是市場的取向，脫離了地方社會及民眾的發(fā)展，形成了地方政府改革的“懸浮式”。當前，在行政分權與轉(zhuǎn)型期改革的背景下，地方獲得了較多的自主權，地方政府職能的配置也充分體現(xiàn)了中央與地方的利益博弈。

地方政府職能的選擇性。地方政府的功能發(fā)揮主要依賴于地方政府官員，尤其是地方核心行動者，作為地方政府組織中的領導者，地方核心行動者在地方權力結構中居于核心地位，其可影響組織成員的行為，達成組織目標，可根據(jù)自身的偏好及利益趨向選擇性配置、履行職能。地方核心行動者作為權力結構中的代理人，代表著三重利益：其一，作為地方轄區(qū)的利益代表，謀取地方發(fā)展，滿足地方民眾的需要；其二，作為中央權力組織結構的代理人，接受中央或2f9edcb60ac21fb66cd0d1e7741e4735上級的領導，執(zhí)行其政策與命令；其三，作為部門或自身利益的代表。這三種利益的平衡、博弈影響著地方核心行動者對于地方政府職能的配置與履行。地方核心行動者會自主性地配置與執(zhí)行非剛性的地方政府職能，這種自主性在個人偏好與效應目標最大化的驅(qū)使下擴張，使政府職能的配置與履行出現(xiàn)偏好替代個人績效的短期目標。其中，政治錦標賽對地方核心行動者的職能觀具有重要的影響。改革開放以來，我國實行了以經(jīng)濟增長為基礎的政治錦標賽，主要以GDP為衡量標準。為了爭取到晉升的機會，各地方核心行動者及地方政府官員積極投入地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設中，提高地區(qū)居民的物質(zhì)生活水平及改善生活環(huán)境。在政府職能呈現(xiàn)多維度和多任務特征時，政治錦標賽促使地方官員只關心可測度的經(jīng)濟績效，而忽略了許多長期的影響；政治錦標賽使得地方官員是地區(qū)間晉升博弈的運動員，同時政府職能要求他們又必須是轄區(qū)內(nèi)市場經(jīng)濟的裁判員，這兩者存在內(nèi)在的角色沖突，地方政府經(jīng)常放松監(jiān)管的職責以交換更多的企業(yè)產(chǎn)值以及一直不愿意退出經(jīng)濟發(fā)展的大舞臺，政府職能轉(zhuǎn)換之艱難便源于此。④

優(yōu)化我國地方政府職能配置的進一步思考

央地職能配置的規(guī)范化。當前我國地方政府間職能劃分不清的根源是上級主導的職能劃分體制。在我國單一制結構中，地方政府受雙重管理體制的領導，這種雙重領導體制沒有賦予地方政府明確的法律地位，從而造成了上級政府往往擁有更多的自由裁量空間，出于利益驅(qū)動，上級政府更愿意保持政府縱向職能的模糊性，以實現(xiàn)自我利益最大化。長期以來，我國府際關系的調(diào)整基本不涉及政府間事權的調(diào)整，大多圍繞財力的分配與創(chuàng)造而展開，各級政府間職責不清的問題一直沒有解決。對此需通過憲法和法律明確規(guī)定中央政府與地方政府的權力與責任，“要有專門的法律規(guī)范中國國家結構性質(zhì)、中央和地方的權利與義務、職責與權力、財權與事權等關系?！雹萁梃b發(fā)達市場國家的經(jīng)驗，對中央和地方各級政府的功能定位，對其具體的職責權限進行分配，并使之規(guī)范化、法律化、制度化。在國家主權獨立、完整，中央政令暢通統(tǒng)一的基礎上，積極下放經(jīng)濟社會管理權給地方，充分發(fā)揮地方的主動性和積極性。從我國的實際出發(fā)，按照受益范圍、事務繁簡等對政府權責進行劃分，明確中央與地方的專有權與共享權，明確四大領域內(nèi)各級政府的權責劃分。

改變單一的晉升標準，完善政府官員晉升的指標體系，強化公眾監(jiān)督，發(fā)揮人大、政協(xié)的橫向監(jiān)督作用。政治錦標賽的內(nèi)容將逐步以公共需求與公共利益為依歸，加以明晰化，且政治錦標賽的評分主體將逐步由上級政府的壟斷格局演化成為融合市場與社會的多元主體格局。改變傳統(tǒng)的政治錦標賽中經(jīng)濟增長的主要指標，晉升標準多元化發(fā)展，考核指標合理化，關注更多不易測度與衡量的指標；改變考核主體黨委組織部門的單一性，發(fā)揮人大、政協(xié)的監(jiān)督作用；評價對象主體多元化，強化公眾監(jiān)督，在考核評價指標中把人民的“滿意度”作為重要的績效指標。完善可問責性的操作機制，改善政績考核的動力機制，由自上而下的外部型向內(nèi)部型轉(zhuǎn)化，最終以改善內(nèi)部績效，糾正工作不足為目的。

地方核心行動者的形塑與規(guī)約。中國政府部門的行政精英由于教育經(jīng)歷、知識結構、實踐經(jīng)歷的差異，“對職能轉(zhuǎn)變與公共服務型政府”的改革意愿形成了分化的價值偏好，往往導致各區(qū)域政府職能轉(zhuǎn)變的非均衡格局。地方核心行動者自主性配置地方政府職能，可以改變政府職能轉(zhuǎn)變的速度與程度。一般情況下，地方核心行動者的行為選擇及職能轉(zhuǎn)變的意愿會受到其自身的認知、觀念、能力等因素的影響，通過地方核心領導者的形象塑造，增強其領導才能及美德，引導其樹立正確的權力觀、政績觀成為重要的方面。同時，加強地方權力結構中的制衡與監(jiān)督，規(guī)約地方核心行動者的權力及行動空間，避免權力集化、行為異化，偏離公眾的利益需求。

【作者為蘇州大學政治與公共管理學院政治學博士研究生、西安體育學院講師；本文系江蘇省研究生創(chuàng)新項目“地方政府職能優(yōu)化的工具研究”階段成果，項目編號：CXZZ12_0780】

【注釋】

①馬斌：“中國地方政府的職能配置的三種路徑”，《學習時報》，2009年6月1日。

②沈榮華，王擴建：“制度變遷中地方核心行動者的行動空間拓展與行為異化”，《南京師大學報》，2011年第1期。

③謝慶奎，楊宏山：《府際關系的理論與實踐》，天津教育出版社，2007年，第35頁。

④周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府官員激勵與治理》，上海：格致出版社，2008年，第313頁。

⑤施雪華：“央地財事權矛盾催生政令不暢 法國地方分權改革經(jīng)驗借鑒”，《人民論壇》，2012年第14期。

責編/張蕾