公民權(quán)利平等視角下的戶籍制度改革

【摘要】我國(guó)現(xiàn)行的二元戶籍制度存在諸多弊端，由此產(chǎn)生了公民身份歧視、公民權(quán)利不能完整實(shí)現(xiàn)等問題，從而阻礙了社會(huì)的健康發(fā)展。針對(duì)這些問題，在分析我國(guó)戶籍制度的發(fā)展及特性的基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)行戶籍制度改革立法的建議，即明確公民的自由遷徙權(quán)；考慮頒布新《戶籍法》；制定配套的法律法規(guī)。從而推進(jìn)公民平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】二元戶籍制度 平等權(quán) 戶籍改革

我國(guó)戶籍制度的發(fā)展及特性

我國(guó)戶籍制度的發(fā)展歷程。1951年，我國(guó)公安部頒布的《城市戶口管理暫行條例》，可以視為新中國(guó)成立后形成的“二元戶籍制度”的起源。當(dāng)時(shí)的暫行條例對(duì)于人口的流動(dòng)還沒有實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理制度，也沒有推廣到全國(guó)范圍施行。由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外政治環(huán)境的變化，我國(guó)的人口流動(dòng)控制能力還沒有得到有效強(qiáng)化。直到1958年全國(guó)人大常委會(huì)通過《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》，才針對(duì)農(nóng)村人口向城市的遷移做出了具體的規(guī)定，即公民由農(nóng)村向城市的遷移不再是自由的，而是需要提供諸如務(wù)工、入學(xué)、準(zhǔn)遷證等證明，對(duì)于除此之外的理由，則不予接受。這也是我國(guó)嚴(yán)格戶籍管理制度的標(biāo)志性事件。

1960年代到1970年代，我國(guó)戶籍制度遭受了嚴(yán)峻的考驗(yàn)，不是農(nóng)村向城市的流動(dòng)，而是城市青年的下鄉(xiāng)鍛煉，城市人口不斷“被”流出。進(jìn)入1980年代，發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的思路成為主導(dǎo)思想，一方面中央號(hào)召文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”，提倡城市人口流入農(nóng)村；另一方面城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要大量的務(wù)工人員。因此總體上呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)互流的局面。進(jìn)入1990年代以來(lái)，在發(fā)展有中國(guó)特色市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)思想的主導(dǎo)下，農(nóng)民工等成為新名詞，留守兒童等社會(huì)問題出現(xiàn)。在社會(huì)大變革的背景下，我國(guó)二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度并沒有從根本上得到改變，對(duì)于戶口的限制依然非常嚴(yán)格。

我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的特性。所謂“二元戶籍制度”，歸納起來(lái)有如下幾個(gè)特性：第一，地域性。這主要表現(xiàn)在城市戶口進(jìn)入農(nóng)村戶口是相對(duì)容易的，從地位、發(fā)展水平與等級(jí)相對(duì)優(yōu)越的地區(qū)，進(jìn)入地位、發(fā)展水平與等級(jí)相對(duì)較低的地區(qū)是相對(duì)容易的，而反方向流動(dòng)則有一定難度；第二，差異性。城市戶口與農(nóng)村戶口的持有人在所享受到的教育、醫(yī)療、工作、資源供應(yīng)、社會(huì)保障、發(fā)展機(jī)遇等方面都具有很大差距；第三，世襲性。在現(xiàn)行的戶籍制度下，一般情況是城市戶口的持有者如果不是自己申請(qǐng)改為農(nóng)村戶口，或者觸犯相關(guān)法律，將終身是城市戶口；農(nóng)村戶口持有者，如果不是通過自己努力，將永遠(yuǎn)是農(nóng)村戶口。戶籍制度的世襲制明顯表露無(wú)遺。①

由此可見，我國(guó)的戶籍制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)脫離了其本質(zhì)職能，即戶籍制度主要是為了人口的生老病死、婚喪嫁娶提供統(tǒng)計(jì)職能，主要是為了服務(wù)一方百姓，維護(hù)地方的治安，便于統(tǒng)計(jì)資料的收集。目前的戶籍制度正逐漸成為限制人口自由流動(dòng)的桎梏，成為人與人之間不平等的表現(xiàn)之一。

我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度阻礙了公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)

幾乎各個(gè)國(guó)家的憲法都提出了“法律面前人人平等”的口號(hào)，所謂人人平等，即公民的信仰、種族、性別、職業(yè)等具有社會(huì)性的特性是不受歧視的，每個(gè)人都有平等的義務(wù)；法律面前沒有超越法律的特權(quán)階層；王子犯法與庶民同罪，對(duì)于平民給予平等的法律權(quán)利，給予違法的“貴族”同樣的法律懲罰。我國(guó)憲法同樣做出了類似的承諾，但是現(xiàn)行的戶籍管理制度在諸多方面都違背了憲法的精神，形成了依據(jù)戶口劃分不同權(quán)利與義務(wù)的差別。具體表現(xiàn)為：

公民政治權(quán)利的不平等。按照《選舉法》第十六條的規(guī)定，在人大代表中，城市代表與農(nóng)村代表的比例有問題，按照相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村一名代表所代表的人數(shù)四倍于城市一名代表所代表的人數(shù)。這種規(guī)定變相提高了占人口少數(shù)的城市人口的權(quán)利。應(yīng)該將占人口多數(shù)的農(nóng)民群體的利益放在平等的地位，在此基礎(chǔ)上才能保證法律面前人人平等。

公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利的不平等。在追求幸福生活的權(quán)利方面，應(yīng)該是人人平等的。追求個(gè)人利益的最大化是每個(gè)人的必然選擇。離開經(jīng)濟(jì)利益，任何人都不能很好地生活下去。離開經(jīng)濟(jì)利益的平等，就很難再談其他利益的平等。②我國(guó)二元制的戶籍結(jié)構(gòu)，在公民經(jīng)濟(jì)權(quán)利方面，有區(qū)別對(duì)待的現(xiàn)象存在，對(duì)于一個(gè)區(qū)域內(nèi)的公民追求經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)利進(jìn)行了限制。主要可以從以下兩個(gè)方面來(lái)分析：

第一，物質(zhì)保障與獲得幫助的權(quán)利不同。我國(guó)憲法雖然明確規(guī)定：我國(guó)公民在某些特殊情況下有從國(guó)家和社會(huì)獲得平等幫助的權(quán)利。但是城鄉(xiāng)一體化的物質(zhì)保障體系還沒有建立起來(lái)，城鄉(xiāng)之間的社會(huì)保障差距還是存在的。比如城市正式工人與進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，雖同樣為城市的發(fā)展做出貢獻(xiàn)（包括繳納個(gè)人所得稅），但后者卻得不到平等的社會(huì)保障服務(wù)。

第二，人身?yè)p害賠償金有較大差別。同樣是公民，在受到傷害的時(shí)候獲得的賠償卻是不同的，這明顯違背人人平等的原則。比如在賠償基數(shù)上以受害人戶籍所在地的人均純收入作為標(biāo)準(zhǔn)，這直接導(dǎo)致了城鄉(xiāng)有別。例如根據(jù)陜西省2011年的人身?yè)p害賠償標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)生交通事故導(dǎo)致受害人死亡的情況下，僅死亡賠償金一項(xiàng)，受害人家屬如果具有城鎮(zhèn)戶口可獲得31.39萬(wàn)元的賠償，而受害人家屬屬于農(nóng)村戶口的則只能獲得8.21萬(wàn)元的賠償。“同命不同價(jià)”的賠償標(biāo)準(zhǔn)屢遭質(zhì)疑。雖然生命無(wú)法用金錢來(lái)衡量，但在出現(xiàn)意外死亡時(shí)，合理的死亡賠償金對(duì)于死者的家屬能夠起到一定的慰藉作用，可以減少不必要的社會(huì)矛盾，有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，而現(xiàn)行戶籍制度體系下的死亡賠償金制度很難令人信服。

公民教育權(quán)利的不平等。每一個(gè)公民都享有平等義務(wù)教育權(quán)是《義務(wù)教育法》規(guī)定的。城市作為人口集中、經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的區(qū)域，自然享有豐厚的教育資源，有利于孩子的培養(yǎng)，而農(nóng)村由于所處地理位置的限制，教育資源有限，農(nóng)村孩子上學(xué)條件受到一定的限制。為了對(duì)孩子享受到良好的教育，部分家長(zhǎng)會(huì)把孩子送往城市就讀，而隨之而來(lái)的是高昂的擇校費(fèi)、贊助費(fèi)等。這也使得接受同樣的教育，農(nóng)村家庭在金錢方面比城市家庭支出的更多。

另一方面，高考的時(shí)候，目前主要還是按戶口報(bào)考、按考區(qū)劃定分?jǐn)?shù)線，從而產(chǎn)生了接受大學(xué)教育機(jī)會(huì)的不平等。比如我國(guó)的高校集中地：北京、上海、武漢、西安等地，各層次的高等院校一應(yīng)俱全，具有豐富的高校教育資源，相對(duì)其他省份而言，對(duì)于當(dāng)?shù)厣吹匿浫》謹(jǐn)?shù)線較低，本地考生享有更加優(yōu)先接受高等教育的機(jī)會(huì)。這也使得在現(xiàn)行的高考錄取體制下，“高考移民”屢禁不止，很多家長(zhǎng)想方設(shè)法轉(zhuǎn)移戶口或?yàn)樽优O(shè)立雙戶口以利用戶籍制度產(chǎn)生的不平等規(guī)避公平競(jìng)爭(zhēng)。

現(xiàn)行戶籍制度改革立法的建議

對(duì)于戶籍制度的弊端，有關(guān)部門也不是完全無(wú)所作為。針對(duì)各方面的缺陷，各省還是推出了不少的改進(jìn)措施值得我們借鑒和學(xué)習(xí)。但是從本質(zhì)上來(lái)看，各方面的改革只是對(duì)現(xiàn)行戶籍制度的修修補(bǔ)補(bǔ)，并沒有真正改革戶籍制度的弊端。從保護(hù)公民平等權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā)，筆者提出如下建議：

第一，明確公民的自由遷徙權(quán)。所謂遷徙權(quán)，主要是指公民在符合法律規(guī)定的范圍內(nèi)自由離開原居住地到外地（包括國(guó)內(nèi)和國(guó)外）旅行或定居的權(quán)利。在廣義上，它等于自由的居??；在狹義上僅指在國(guó)籍所在國(guó)領(lǐng)土內(nèi)自由旅行和定居的權(quán)利。在《憲法》中規(guī)定公民的自由遷徙權(quán)，可以從根本上解決“二元戶籍”制度存在的弊端。③對(duì)于遷徙權(quán)，我國(guó)憲法并沒有給出明確的規(guī)定，在沒有明確規(guī)定的情況下，自由遷徙遭遇其他法律的干涉是有可能的。因此只有憲法明文規(guī)定公民享有自由遷徙權(quán)，才可以從根本上保障公民的遷徙自由，從而使其在國(guó)內(nèi)任何地方享有平等的居住權(quán)。

第二，考慮頒布新《戶籍法》，從立法上保障公民戶籍的平等權(quán)。由以上分析可知，目前我國(guó)的“二元”戶籍制度，是1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》所定型的，該條例嚴(yán)重違背了戶籍制度的本質(zhì)職能，因而有必要制定新《戶籍法》。該法應(yīng)該消除城鄉(xiāng)戶籍差別，建立公民權(quán)利完全平等的一元戶籍制度，即一方面取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，以及取消城市戶口與農(nóng)村戶口，實(shí)行統(tǒng)一的戶籍管理；另一方面消除現(xiàn)行戶籍制度的附屬職能，剝離戶籍與公民經(jīng)濟(jì)、政治、文化等權(quán)利的聯(lián)系，將戶籍制度的職能恢復(fù)到其原本的職能。

第三，制定配套的法律法規(guī)。我國(guó)目前存在許多針對(duì)戶籍制度的配套法律法規(guī)政策，嚴(yán)重阻礙了公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)。因此，必須要加以改革，具體而言，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口與城市人口選舉同票同權(quán)；人身?yè)p害賠償案件實(shí)行城鄉(xiāng)一致的賠償基準(zhǔn)；取消農(nóng)村和城鎮(zhèn)人口有差別的福利待遇，推進(jìn)城鄉(xiāng)福利待遇并軌進(jìn)行；對(duì)教育資源進(jìn)行重整，保障城鄉(xiāng)教育平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)等等。

總之，公民戶籍制度的“二元化”要從根本上得到改變，不僅需要立法的支撐，還需要人們?cè)谝庾R(shí)形態(tài)上的改變，需要不同背景的人實(shí)現(xiàn)互相尊重、互相認(rèn)可的基本心態(tài)，從而共同推進(jìn)公民平等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

【作者單位：陜西學(xué)前師范學(xué)院政治經(jīng)濟(jì)系；本文系陜西省教育廳2011年度人文社科研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)融合發(fā)展與戶籍改革研究—基于空間正義的視角”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：11JK0011】

【注釋】

①劉海波：“法律技術(shù)與戶籍制度困局”，《浙江學(xué)刊》，2006年5月號(hào)，第43～44頁(yè)。

②張學(xué)亮：“戶籍制度改革與公民平等權(quán)的實(shí)現(xiàn)”，《西北第二民族學(xué)院學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2004年4月，第103頁(yè)。

③王家福，劉海年：《中國(guó)大百科全書》，北京：中國(guó)大百科全書出版社，1998年，第144頁(yè)。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實(shí)習(xí)）