法治基礎(chǔ)的系統(tǒng)性思考

法治信仰的形成是一個(gè)過程，不可能一蹴而就，它受到一系列條件的限制，特別是法治實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)的限制，急不得。形成法治信仰不是單靠教育就能解決的事，歸根結(jié)底決定于法治實(shí)際運(yùn)行狀況。法治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、法學(xué)教育，缺了哪個(gè)環(huán)節(jié)都不能奏效。

任何信仰都需要有基礎(chǔ)，法治信仰也是如此。法治信仰不是迷信，不是要建立法律拜物教，它建立在法治在一個(gè)國家的實(shí)現(xiàn)程度的基礎(chǔ)上。如果法治狀況很好，有符合實(shí)際的立法、嚴(yán)格的執(zhí)法、公正的司法，無論人民還是政府都認(rèn)真遵守法律，依法辦事，把法律作為自己行動(dòng)的指南，自然法治信仰就會(huì)確立。反之法治狀況不好，有法不依，法律只不過停留在紙面上，或者法律的執(zhí)行因人而異，因時(shí)而異，則法治信仰難形成。法治信仰不是憑空建立的，它需要一定的物質(zhì)保證，也需要一個(gè)過程。

規(guī)則之治

從形式意義上講，法治指的是規(guī)則之治，法治信仰實(shí)際上就是對(duì)規(guī)則的信賴，講規(guī)則、按規(guī)則辦事。一切規(guī)則都起源于人們的個(gè)別行為，只是在這些個(gè)別行為反復(fù)出現(xiàn)的基礎(chǔ)上才形成了規(guī)則。當(dāng)個(gè)別行為出現(xiàn)的時(shí)候，人們不再像以前那樣，完全個(gè)別處理，而是按照已經(jīng)形成的規(guī)則辦事。這樣做，可以避免個(gè)別處理容易出現(xiàn)的任意性和偶然性，從而使解決這類問題可預(yù)期。因此，規(guī)則之治是人類調(diào)整社會(huì)關(guān)系走向成熟和文明的標(biāo)志。對(duì)規(guī)則的信賴實(shí)際表明對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)所形成的認(rèn)識(shí)的尊重。法律的產(chǎn)生也是這樣，我們所熟知的法律起源的原理是，在人類發(fā)展的很早階段，產(chǎn)生了一種需要，把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配和交換產(chǎn)品的行為用一種統(tǒng)一的規(guī)則固定下來，這種規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣，然后就形成為法律，隨著法律的產(chǎn)生，就出現(xiàn)了國家。

由于法律是國家制定或認(rèn)可的，因此對(duì)規(guī)則的尊重也意味著對(duì)國家權(quán)威的尊重。在世界各個(gè)民族法律產(chǎn)生的過程中，幾乎無例外，最早出現(xiàn)的都是習(xí)慣法，無論是成文的還是不成文的，是制定法還是判例法，都是這樣。這些習(xí)慣法世代相傳，恒久不變。凡是出現(xiàn)了類似的情況，都會(huì)有相同的處理。在古代社會(huì)和中世紀(jì)大體都是如此，這種狀態(tài)延續(xù)了幾千年。中國古代社會(huì)所形成的“三綱五常”，“天不變道亦不變”，就是以習(xí)慣為基礎(chǔ)的規(guī)則之治的寫照。

當(dāng)人類進(jìn)入資本主義社會(huì)之后，規(guī)則之治則具有特殊的意義。資產(chǎn)階級(jí)在它不到一百年的階級(jí)統(tǒng)治中所創(chuàng)造的生產(chǎn)力，并不是來源于“日升而起，日落而歸”的習(xí)慣、固有的規(guī)則，而是來源于人類的創(chuàng)造，它們經(jīng)過反復(fù)的試錯(cuò)，付出過沉重的代價(jià)，正因?yàn)槿绱耍w現(xiàn)這種可預(yù)期的法律在現(xiàn)代社會(huì)就顯得十分重要，人們必須按照事先制定的規(guī)則行事，而不是按照習(xí)俗，只有這樣，才可能在一個(gè)高度工業(yè)化的社會(huì)創(chuàng)造出比以往所有社會(huì)的全部生產(chǎn)力大得多的成就。

可預(yù)期是習(xí)慣和法律共有的屬性，但是習(xí)慣的可預(yù)期來源于人們長期面對(duì)面的互動(dòng)所形成的共識(shí)，相互熟悉，習(xí)以為常，而現(xiàn)代社會(huì)法律的可預(yù)期則來源于工具理性。有時(shí)建立在工具理性基礎(chǔ)上的法律甚至可能和地方習(xí)慣、和人們的常識(shí)完全不同，按習(xí)慣行事甚至?xí)`背法律。這就是現(xiàn)代社會(huì)或工業(yè)社會(huì)的根基。沒有規(guī)則或者有規(guī)則但不尊重規(guī)則，規(guī)則沒有權(quán)威，建立現(xiàn)代社會(huì)、工業(yè)社會(huì)是根本不可能的。

當(dāng)前中國社會(huì)形成法治信仰，建立“規(guī)則之治”，有來自兩個(gè)方面的阻力，一個(gè)阻力來自個(gè)人特別是當(dāng)權(quán)者的任意，另一個(gè)阻力則來自于習(xí)慣。這兩方面的阻力雖然表現(xiàn)形式不同，甚至經(jīng)常聽到相互指責(zé)，但它們又相互作用，互為因果。

對(duì)規(guī)則之治的這兩種阻力，無論是人治還是習(xí)慣都有一個(gè)歷史演變過程?！叭酥巍眮碓从趶?qiáng)人政治，產(chǎn)生于對(duì)緊急狀態(tài)、復(fù)雜局面的掌控，特別是在戰(zhàn)爭年代，需要權(quán)力集中，如果權(quán)力分散、事事走程序，講民主，會(huì)貽誤戰(zhàn)機(jī)，喪失主動(dòng)。但是在和平時(shí)期，在正常狀態(tài)下，如果仍然不講民主法治，不尊重規(guī)則，把處理緊急狀態(tài)所使用的集權(quán)的方法應(yīng)用到日常生活中，則會(huì)使正常的社會(huì)秩序乃至人們的安全感都受到威脅。

而習(xí)慣來源于人們長期形成的生活方式，人們做出某種行為出于經(jīng)驗(yàn)的積累，是自發(fā)的、無意識(shí)的。但是任何習(xí)慣都有它產(chǎn)生的環(huán)境，習(xí)慣只不過是這種環(huán)境的內(nèi)生物，是其中的內(nèi)在規(guī)則，在一個(gè)人這樣做的時(shí)候，其他人由于相互熟悉的緣故，會(huì)有預(yù)期，相安無事，不會(huì)影響其他人的行為。但是一旦改變了環(huán)境，特別是隨著城市化、工業(yè)化，隨著人口的密集化，面對(duì)復(fù)雜的城市管理、經(jīng)濟(jì)管理，固有的習(xí)慣已經(jīng)失去了內(nèi)在規(guī)則的地位，再按照自己的習(xí)慣，無視規(guī)則之治，整個(gè)社會(huì)必然會(huì)陷入混亂之中。當(dāng)然，即使在現(xiàn)代社會(huì)，習(xí)慣也沒有失去內(nèi)在規(guī)則的屬性，法律不能只建立在強(qiáng)制的基礎(chǔ)上，必須是在公眾習(xí)慣的基礎(chǔ)，只不過應(yīng)使公眾遵守法律成為一種新的習(xí)慣，新的常識(shí)。

應(yīng)該指出，法治確實(shí)和不同的國情和社會(huì)發(fā)展階段有著密切聯(lián)系，確實(shí)不能用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)去衡量不同國家的法治狀況。但不可否認(rèn)，法治中也確實(shí)包含著各個(gè)民族和國家共通的成分。

良法之治

在實(shí)質(zhì)意義上，法治指的是良法之治。對(duì)法治的信仰以良法為基礎(chǔ)。這種法治信仰不是僅僅由于法律代表了國家意志，遵守法律就是尊重國家，而是與法律本身的正當(dāng)，即法律是“良法”相關(guān)。換句話說，如果法律不是良好的而是惡的、錯(cuò)誤的，提倡法治信仰，不但沒有積極意義，甚至?xí)邢喾吹淖饔?。如果法律?guī)定的不正確，要人們遵守，無異于迷信。而且從實(shí)際來看，一切規(guī)定的不正確的法律，盡管打著規(guī)則之治、法治的旗號(hào)，要人們一味遵行，實(shí)際上人們總會(huì)以這種或那種形式規(guī)避法律，甚至公然違反法律。

在實(shí)行良法之治的時(shí)候，“立法要符合實(shí)際”具有基礎(chǔ)作用。如果立法不符合實(shí)際，盡管我們可以把法治信仰喊得震天響，盡管我們可以通過國家強(qiáng)制保障法律實(shí)施，但要人們把它當(dāng)回事，上升為信仰，實(shí)在很難。

把良法的標(biāo)準(zhǔn)確定為立法要符合實(shí)際，應(yīng)該包含幾種不同的意思：

一是立法要科學(xué)，要反映事物的內(nèi)在規(guī)律。比如我們現(xiàn)在經(jīng)常討論的“中國式過馬路”，固然和人們的規(guī)則意識(shí)、行人的生活方式及大都市的交通管理不適應(yīng)相關(guān)，但是也和我們的交通規(guī)則設(shè)置是否科學(xué)、合理有著直接關(guān)系。要使人們建立法治信仰，立法要科學(xué)是前提條件。否則，規(guī)則之治、法治信仰必然遇到尷尬。

二是立法要符合社情民意。有的時(shí)候立法盡管是科學(xué)的，但在實(shí)際中由于多年的習(xí)慣行不通。比如前些年在一些地方執(zhí)行的有關(guān)禁放、限放煙花炮竹的規(guī)定。在人口密集的大城市燃放煙花爆竹會(huì)造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，造成人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失，從科學(xué)角度而言完全應(yīng)該禁止。但是燃放煙花爆竹又是一種民俗，有著相當(dāng)廣泛的群眾基礎(chǔ)，具有辭舊迎新，推陳出新的功能。立法在考慮這類問題時(shí)并不是完全以是否科學(xué)為基礎(chǔ)，而必須考慮是否符合實(shí)際，是否為大眾所接受。如果不考慮民意、民俗的因素，即使通過了，執(zhí)法的成本也會(huì)很大，效果會(huì)大打折扣。

三是立法要遵循立法程序、立法科學(xué)，這是立法符合實(shí)際的保證。我們所處的是一個(gè)利益多元化、價(jià)值多元化的社會(huì)，在立法過程中怎么達(dá)成社會(huì)共識(shí)是一件很復(fù)雜的工作。一項(xiàng)法律的出臺(tái)，不同群體經(jīng)常會(huì)有很不相同的意見。許多立法之所以得不到公眾的信仰和尊重，恰恰是由于不遵守立法程序，立法前沒做過充分的調(diào)研和評(píng)估，在立法過程中沒有充分聽取公眾的意見，公眾沒有積極參與到立法過程中，沒有聽取專家意見，或者即使走了立法程序，但是程序安排不盡合理。要做到立法科學(xué)、符合實(shí)際都需要用符合科學(xué)的方法收集意見、作出決策。只有這樣，才可能制定出值得信賴、信仰的法律。

我們所面臨的立法現(xiàn)狀是，大多數(shù)法律可能還不能完全做到符合實(shí)際，還達(dá)不到良法的標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)際情況看，形成良法之治有一個(gè)過程，這是一個(gè)立法的完善和公眾的法治信仰相互調(diào)試的過程。法治信仰不是迷信，要使民眾信法，唯一的辦法是一步一步地修改、調(diào)試，使立法更加符合實(shí)際。而且這種調(diào)試，不一定都是通過修改法律而實(shí)現(xiàn)，在實(shí)施的過程中通過法律解釋、通過對(duì)自由裁量的環(huán)節(jié)進(jìn)行微調(diào)，通過執(zhí)法、司法實(shí)踐為修改法律積累經(jīng)驗(yàn)，是經(jīng)常使用的手段。

法律的平等與公正的實(shí)施

良法的制定，只是為法治奠定了基礎(chǔ)，更重要的問題在于實(shí)施。法律的實(shí)施不僅是法律的抽象的一般規(guī)定的具體化，而是檢驗(yàn)法律是否符合實(shí)際從而進(jìn)一步改進(jìn)法律的試金石。對(duì)形成法治信仰而言，公眾要看到的不是法律說什么，而是這些說的東西是否能實(shí)施。否則說一套做一套，不但形成不了法治信仰，而且會(huì)對(duì)政府的公信力，乃至法律的公信力造成破壞性影響。要做到良法之治，必須使法律平等、公正地實(shí)施。

法律的平等實(shí)施。法律平等的實(shí)施包括兩層意思。一是橫向的平等對(duì)待，法律面前人人平等，即對(duì)所有人平等保護(hù)、平等對(duì)待，機(jī)會(huì)均等，任何人都不能有超越于法律之上的特權(quán)，如果對(duì)一些人是一個(gè)樣，對(duì)另一些人是另一個(gè)樣，一切機(jī)會(huì)都集中在少數(shù)人身上，一切不利則讓另一些人承擔(dān)，則法律是專門治民的，而不是治官，要讓公眾形成法治信仰很難。

二是時(shí)間上的同等對(duì)待，在不同時(shí)間的同等違法犯罪，在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)不能畸輕畸重。要做到法律平等實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)法，必須有物質(zhì)保證。一些地方、一些領(lǐng)域之所以不能做到平等實(shí)施，和執(zhí)法力量的不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的缺乏有著直接關(guān)系。在這種情況下，我們經(jīng)常看到的就只能是運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)法，選擇性的執(zhí)法，即集中力量在一段時(shí)期重點(diǎn)打擊對(duì)社會(huì)危害比較大的犯罪和違法行為，在法律規(guī)定的量刑幅度內(nèi)從重處理。這和平等實(shí)施的原則是不相符的，但又是執(zhí)法的人力、物力保證不充足的不可避免的替代措施，如何解決好這一矛盾，建立嚴(yán)格執(zhí)法的長效機(jī)制，對(duì)形成法治信仰起著重要作用。

“徒法不足以自行”，只靠法律不行，只靠執(zhí)法者解決違法犯罪問題是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)我們說平等實(shí)施、嚴(yán)格執(zhí)法要有物質(zhì)保證時(shí)，需要轉(zhuǎn)換思路，只著眼于國家強(qiáng)制力，增大執(zhí)法力度是不行的。通過加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)所能解決的問題是有限的。因此解決平等實(shí)施、嚴(yán)格執(zhí)法的根本辦法還在于公民本身，在于發(fā)揮公民的主人翁精神，在于法律與人民的根本利益的一致性，政府的力量和民間的力量應(yīng)結(jié)合在一起。

法律的公正實(shí)施。人們信仰法律與法律的公正實(shí)施有著直接關(guān)系，一切執(zhí)法機(jī)構(gòu)，行政、公安、檢察、法院都有公正與否的問題，但是由于法院的審判在公正實(shí)施法律中的決定意義，司法公正、審判公正就顯得特別重要。要做到司法公正需要一系列的制度保證，其中最關(guān)鍵的因素是司法獨(dú)立，審判機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審判權(quán)，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和任何個(gè)人的干預(yù)。司法獨(dú)立是公正司法的必然要求，否則很難在涉及不同社會(huì)利益、個(gè)人利益的爭議中，特別是涉及到政府和強(qiáng)勢集團(tuán)的爭議中，真正做到秉公判案。

司法獨(dú)立需要有人身和尊嚴(yán)的保證，使法官、檢察官的公正辦案不受政府部門或強(qiáng)勢集團(tuán)、黑社會(huì)勢力的威脅。在司法中的地方保護(hù)主義或部門保護(hù)主義直接影響司法公正，也反映出司法獨(dú)立對(duì)于實(shí)現(xiàn)司法公正的重要意義。當(dāng)然，司法獨(dú)立絕不意味著司法專橫，法官想怎么判就怎么判，它必須伴隨著司法監(jiān)督和司法責(zé)任。

要形成法治信仰，沒有一支專業(yè)化的、高素質(zhì)的司法隊(duì)伍是不可想象的。當(dāng)前人們之所以對(duì)法治缺乏信仰，和司法隊(duì)伍的公信力缺失有著直接的關(guān)系。利用審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)徇私舞弊、貪贓枉法的人數(shù)雖然不多，但是影響極其惡劣。特別是擔(dān)任司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的官員的司法腐敗，更會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的聲譽(yù)造成極大的傷害。一段時(shí)期制度上的不完善，如自收自支的司法政策，法院經(jīng)商辦企業(yè)、創(chuàng)收，地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，缺乏回避制度等，也對(duì)司法形象造成了負(fù)面影響。須知，人們之所以選擇法院作為解決爭端的機(jī)構(gòu)是因?yàn)槌朔煞ㄔ簺]有自身的利益，如果法院有自身的利益在其中，能夠通過行使審判權(quán)或執(zhí)行權(quán)，謀取更多的利益，那么法院一定會(huì)選擇使自己利益最大化的方式。問題在于這樣一來法院就不再是與當(dāng)事人利益無關(guān)者，勢必導(dǎo)致公信力的下降。

司法公信力破壞易，恢復(fù)難。司法機(jī)關(guān)必須從自身做起，從個(gè)案做起，經(jīng)過長期的努力，與司法腐敗進(jìn)行堅(jiān)持不懈的斗爭，對(duì)司法腐敗零容忍，真正以自己公正司法的行動(dòng)取信于民，這也是真正獲得司法尊嚴(yán)的最為可靠的途徑。當(dāng)人們談到法官、檢察官和公安干警時(shí)，感到自豪，感到無論在辦案的質(zhì)量還是人品方面，都受到人們的尊重，是人民的楷模，當(dāng)人們對(duì)不同的職業(yè)群體的受尊重程度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，對(duì)法律職業(yè)的評(píng)價(jià)，特別是對(duì)法官的評(píng)價(jià)排在所有職業(yè)的前列，這是司法公信力的最有說服力的標(biāo)志，也是法治信仰的最有說服力的指標(biāo)。

法治建設(shè)的整體推進(jìn)

法治信仰的形成是一個(gè)過程，不可能一蹴而就，它受到一系列條件的限制，特別是法治實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)的限制，急不得。但是必須行動(dòng)，要使人們看到希望和信心。

形成法治信仰不是單靠教育就能解決的事，歸根結(jié)底決定于法治實(shí)際運(yùn)行狀況。法治建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督、法學(xué)教育，缺了哪個(gè)環(huán)節(jié)都不能奏效。黨的十八大以來所提出的法治建設(shè)的一系列方針，包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法，包括依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，所傳達(dá)的一個(gè)重要信息就是法治建設(shè)需要整體推進(jìn)。其中依法治國、依法執(zhí)政是對(duì)執(zhí)政黨而言的，依法行政、法治政府是對(duì)政府而言的，公正司法是對(duì)司法機(jī)關(guān)而言的，全民守法是對(duì)公眾而言的。

在法治國家的建設(shè)中，雖然執(zhí)政黨、政府、司法機(jī)關(guān)、公眾處于不同的地位，有不同的職責(zé)和職能，但是缺少哪個(gè)環(huán)節(jié)，都不能成為法治國家。執(zhí)政黨確定依法治國方略固然具有根本意義，但是如果政府不依法執(zhí)政，司法機(jī)關(guān)不公正司法，司法缺乏公信力，公眾缺乏規(guī)則意識(shí)，不把法律當(dāng)回事，存在大規(guī)模的群眾性的違法而又不被追究，則依法治國不可能落實(shí)。要改變法治運(yùn)行的狀況，既要從整體上做頂層設(shè)計(jì)，也需要在微觀層面上一個(gè)問題一個(gè)問題的解決、一步一步的推進(jìn)。堅(jiān)持?jǐn)?shù)年，不斷調(diào)試，抓住依法之國的基本方略不動(dòng)搖，一定會(huì)使法治實(shí)際運(yùn)行狀況好轉(zhuǎn)，增強(qiáng)政府公信力、司法公信力，公眾對(duì)法治的信仰一定會(huì)得到提高。

責(zé)編/張蕾