新中國放假制度研究

【摘要】對公民而言，節(jié)假日是憲法休息權(quán)的具體保障。從法律角度審視現(xiàn)行的放假制度，需要合理設(shè)定我國的節(jié)假日構(gòu)成，進一步明確現(xiàn)行法定節(jié)假日條款內(nèi)容以增強操作性。同時，需要完善放假制度的法定程序，包括放假的發(fā)布主體及其責(zé)任、取消放假的程序、民族地區(qū)的變通、勞動者享受放假的權(quán)利保障、違反國家放假制度的法律規(guī)制等。

【關(guān)鍵詞】放假 法定程序 權(quán)利保障

學(xué)術(shù)界研究國家的節(jié)假日體系，多數(shù)從社會學(xué)、民俗學(xué)的角度開展；而將法定節(jié)假日作為國家一項重要的政治和法律制度來整體研究的并不多。本文試圖從憲法和行政法角度，回顧我國放假制度的立法變遷，審視現(xiàn)行放假制度立法不足及實際執(zhí)行中存在的問題，最后從實體和程序規(guī)定兩個方面提出完善國家放假制度的相關(guān)建議。

新中國放假制度的立法變遷

我國放假制度伴隨著社會的發(fā)展，歷經(jīng)了長期的變化，深受國家政治生活的影響。新中國成立之初，1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議通過了《共同綱領(lǐng)》，決定采用世界公元紀(jì)年。10月1日被確定為國慶節(jié)。這是國家確定的第一個法定節(jié)日。1949年12月23日，政務(wù)院發(fā)布了《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》（以下簡稱《放假辦法》），以行政法規(guī)的立法形式建立了全國放假制度?！拔母铩遍_始后，五一、五四等政治性法定假節(jié)日成為舉行群眾游行、政治批斗活動的高潮節(jié)點。國家甚至取消了春假放假，直到1980年全國恢復(fù)春節(jié)放假。 1982年憲法明確規(guī)定了公民休息權(quán)和國家的保障義務(wù)。國家發(fā)展勞動者休息和休養(yǎng)的設(shè)施，規(guī)定職工的工作時間和休假制度。

1999年12月，國務(wù)院修訂了《放假辦法》，主要變化是全國法定節(jié)日放假時間由過去7天增加到10天?！拔逡弧眹H勞動節(jié)從1天增加到3天；“十一”國慶節(jié)從2天增加到3天。2006年6月21日發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家旅游局等部門關(guān)于進一步發(fā)展假日旅游若干意見的通知》中，確定黃金周假日制度，成立全國假日辦，建立了全國假日旅游部際協(xié)調(diào)會議制度。2007年12月，國務(wù)院再次對《放假辦法》中“全體公民放假的節(jié)日”作出修改。主要內(nèi)容是增加清明節(jié)、端午節(jié)、中秋節(jié)作為法定假日，分散安排假期，將春節(jié)放假提前至除夕，并調(diào)減“五一”假期。修改后的《放假辦法》自2008年1月施行至今。

現(xiàn)行放假制度及執(zhí)行中存在的問題

《放假辦法》屬行政法規(guī)，從法律角度審視現(xiàn)行的放假制度，可以看到，無論是實體規(guī)定還是法定程序都存在諸多不完善之處。

部分公民享受假期問題。一是“部分”公民的年齡劃定標(biāo)準(zhǔn)不明確?！斗偶俎k法》第三條規(guī)定婦女、青年、兒童和現(xiàn)役軍人享受相應(yīng)的假期。但對這些以性別、職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的享受假期的人群年齡沒有明確劃分，也沒有規(guī)定參照相關(guān)法律執(zhí)行。二是放假“半天”規(guī)定不明確。婦女節(jié)、青年節(jié)、建軍節(jié)均規(guī)定放假半天。但是放假在上午還是下午，是否由用人單位規(guī)定或者勞動者個人選擇，立法上尚不明確。三是監(jiān)護人在兒童節(jié)是否能享用假期無具體規(guī)定。據(jù)悉，全國假日辦正在研究家長“六一”兒童節(jié)放假問題。

兩個法定假期的重疊問題?！斗偶俎k法》第六條規(guī)定：“全體公民放假的假日，如果適逢星期六、星期日，應(yīng)當(dāng)在工作日補假。部分公民放假的假日，如果適逢星期六、星期日，則不補假。放假實踐中仍可能遇到兩個法定假日重疊，現(xiàn)行法定節(jié)假日執(zhí)行的兩套日歷時。從時間安排上看，最可能重疊的假期分別是中秋節(jié)和國慶節(jié)、清明節(jié)和勞動節(jié)。

少數(shù)民族放假的特殊規(guī)定。《放假辦法》第四條規(guī)定：少數(shù)民族習(xí)慣的節(jié)日，由各少數(shù)民族聚居地區(qū)的地方人民政府，按照民族習(xí)慣，規(guī)定放假日期。該條款的立法意圖在于貫徹我國的民族區(qū)域自治制度，但在操作中還不夠完善。首先，對散居在城市的少數(shù)民族居民享受本民族節(jié)日假期的法律保障性不強。其次，少數(shù)5s0k/vmjV71Wp9wC97oiNA==民族節(jié)日、紀(jì)念日應(yīng)予以立法規(guī)定。據(jù)官方統(tǒng)計，目前全國約有38個少數(shù)民族節(jié)日由當(dāng)?shù)卣蛉舜笞龀隽朔偶僖?guī)定。少數(shù)民族放假制度的特殊性、政治性、嚴肅性決定了其法定程序應(yīng)予以完善。

地方政府發(fā)布臨時放假問題。除按照《放假辦法》規(guī)定全國放假外，地方政府因承辦、舉行重大活動，宣布本地區(qū)一定區(qū)域內(nèi)放假。因臨時放假產(chǎn)生的法律問題有必要引起我們的思考：第一，地方政府臨時放假是否為法定假日。《放假辦法》中沒有授權(quán)地方政府臨時放假權(quán)，而地方政府因故確需放假。第二，對于企業(yè)勞動者能否享受臨時放假，各地規(guī)定不一致。地方政府宣布享受放假的人群一般包括機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體，而企業(yè)可根據(jù)實際自主安排，放假并無強制性要求。地方政府臨時放假對職業(yè)群體的區(qū)別對待，使勞動者享受假期的權(quán)利無法得到平等保護。第三，勞動者享受臨時假期，企業(yè)是否應(yīng)支付其工資。地方政府臨時放假通知中對此普遍無明確要求。第四，勞動者因工作需要而沒有享受臨時假期，是否應(yīng)當(dāng)予以補償。

放假的程序問題?！斗偶俎k法》明確規(guī)定了我國的法定假日。我國法定節(jié)假日和周末休息日已經(jīng)達到115.3天，如加上職工帶薪年休假，一年中平均休假時間超過了三分之一，同世界其他國家和地區(qū)相比，這樣的休假安排與我國目前的經(jīng)濟社會發(fā)展水平是基本適應(yīng)的。然而，縱觀我國當(dāng)前的放假實際，因程序性規(guī)定不完善，法律意義上的放假制度亟待建立。

首先，《放假通知》重復(fù)發(fā)布及其主體適格問題。國務(wù)院辦公廳是國務(wù)院的內(nèi)設(shè)工作機構(gòu)，不是行政主體，不對外承擔(dān)法律責(zé)任，國務(wù)院辦公廳作為發(fā)布放假的機構(gòu)欠妥。其次，適用范圍問題?！斗偶俎k法》第一條規(guī)定：為統(tǒng)一全國年節(jié)及紀(jì)念日的假期，制定本辦法。立法目的和適用范圍明確，統(tǒng)一全國假期，是國務(wù)院行政立法和行政管理職權(quán)。而軍隊放假并不完全執(zhí)行《放假辦法》。

此外，國家對變通放假的做法也相當(dāng)慎重。2009年，個別地方政府為應(yīng)對金融危機，刺激本地區(qū)旅游經(jīng)濟，變通法定放假規(guī)定。2009年3月25日，廣東省政府發(fā)布當(dāng)年“五一”黃金周放假方案，采用‘3+2+2’的方式實現(xiàn)7天長假。國務(wù)院辦公廳3月27日即發(fā)出通知，要求嚴格執(zhí)行國家法定節(jié)假日有關(guān)規(guī)定，地方政府不能擅自調(diào)整、自行安排。再次，放假的限制。當(dāng)發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件，甚至國家發(fā)生特別重大的突發(fā)事件，需要進入緊急狀態(tài)時，又恰逢國家法定節(jié)假日，必然需要限制公民假期。然而，《放假辦法》只規(guī)定了全國年節(jié)及紀(jì)念日放假，而沒有放假的克減、取消和恢復(fù)程序。這不能不說是立法上的不足。

完善國家放假制度的建議

設(shè)立特殊紀(jì)念日。前文討論了實體條款不夠明確、放假程序欠規(guī)范和制度執(zhí)行不統(tǒng)一。除了這些問題需要立法完善外，結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展實際，豐富法定節(jié)假日結(jié)構(gòu)，合理增加某些特定的節(jié)假日、紀(jì)念日實有必要。一是設(shè)立烈士紀(jì)念日?，F(xiàn)有公開資料顯示，自建國以來歷經(jīng)戰(zhàn)爭和改革開放各時期，被批準(zhǔn)或者事實上已成為革命烈士的人數(shù)龐大，且逐年在增加。據(jù)最新統(tǒng)計資料顯示，自革命戰(zhàn)爭年代以來，先后約有2000萬名烈士。目前紀(jì)念烈士的慣例是清明節(jié)前到烈士紀(jì)念設(shè)施敬獻花圈、掃墓等紀(jì)念活動。設(shè)立烈士紀(jì)念日，作為國家法定紀(jì)念日是宣傳革命精神、開展愛國主義教育的重要時間節(jié)點，非常必要。二是將防災(zāi)減災(zāi)日作為法定節(jié)日。我國決定自2009年起，將每年5月12日作為防災(zāi)減災(zāi)日。防災(zāi)減災(zāi)不僅僅是政府的義務(wù)，關(guān)鍵要靠公眾提高防范和安全意識，增強避險和抗擊災(zāi)害能力。將防災(zāi)抗災(zāi)日確定為公眾假期，讓絕大多數(shù)勞動者有時間學(xué)習(xí)防災(zāi)抗災(zāi)知識；在特定時間里，政府向全社會集中宣傳和演練各種救援預(yù)案；更重要的是以法定形式定期警示和防控各種事故、災(zāi)難。

《放假辦法》實體性條款的立法完善。一是合理確定公民享受假期的年齡標(biāo)準(zhǔn)。將業(yè)已形成的年齡劃定標(biāo)準(zhǔn)予以立法確認。二是少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日的立法保障。一是修改《城市民族工作條例》第二十六條的任意性規(guī)定，要求少數(shù)民族勞動者參加本民族法定節(jié)日活動，用人單位必須放假，并照發(fā)工資，以充分保障城市散居少數(shù)民族勞動者享受法定假期權(quán)利。二是民政部應(yīng)按照《放假辦法》第四條規(guī)定，要求各少數(shù)民族聚居地區(qū)的地方人民政府，根據(jù)各少數(shù)民族習(xí)慣，規(guī)定放假日期。三是地方臨時放假的法律規(guī)制。首先，《放假辦法》應(yīng)立法授權(quán)地方政府臨時放假權(quán)，包括臨時放假事由、批準(zhǔn)程序、放假時長等。第二，企業(yè)勞動者享受臨時放假的權(quán)利保障。第三，勞動者因工作需要而沒有享受臨時假期是否應(yīng)當(dāng)補償。

放假程序的完善。一是《放假辦法》的適用范圍應(yīng)予以明確規(guī)定，全國機關(guān)、企事業(yè)單位、人民團體遵照執(zhí)行，而軍隊的放假辦法另行規(guī)定，以體現(xiàn)立法規(guī)定和實際執(zhí)行的統(tǒng)一。二是放假變通批準(zhǔn)程序。法定放假制度不是不能變通，關(guān)鍵要有程序保障。如本地區(qū)社會經(jīng)濟情勢發(fā)生重大變更，地方政府不得不做出特殊處理。三是放假的限制。限制放假主要是克減放假時間和放假地區(qū)的限定，即時間和空間兩重限制。這是國家放假制度必需而特殊的程序性保障。可根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法的具體規(guī)定，如發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件，采取靈活的應(yīng)對政策。放假的時間限制包括假期的減少、取消和恢復(fù)等，根據(jù)每次限制的需要，臨時發(fā)布。

【作者為內(nèi)江師范學(xué)院張大千美術(shù)學(xué)院副教授】