美國聯(lián)邦下級法院法官任用機制探微

【摘要】美國聯(lián)邦下級法院法官任用程序與聯(lián)邦大法官任用程序基本一致，但在總統(tǒng)再提名和參議院再確認時，會更多地尊重他方力量的意愿，如美國律師協(xié)會的評估，“參議員禮貌”否決之慣例，院外利益集團的游說活動也更加活躍，不過，利益團體們的抗議活動很少取得成功，但是其表達異議的權(quán)利本身正是這個社會最寶貴的價值之一。

【關(guān)鍵詞】聯(lián)邦 下級法院 法官任用 美國

總體上說，美國聯(lián)邦下級法院的法官任用機制與聯(lián)邦最高法院的大法官任用機制在法律規(guī)定上基本一致，也是由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院確認之后予以任命。不過，在總統(tǒng)進行提名和參議院予以確認時，其被考慮的因素有所不同。

候選人提名的推薦與挑選

當聯(lián)邦下級法院的法官席位出現(xiàn)空缺時，那些志愿成為聯(lián)邦法官的人就會向聯(lián)邦的司法部長提出申請，期望得到司法部的推薦。這些申請人中，既有來自州法院，或較低一級聯(lián)邦法院的法官，也有來自律師、法學院的教授和聯(lián)邦的行政官員。同時，總統(tǒng)及白宮顧問、司法部的官員、參議院或眾議院的議員、州長、主要政黨的領(lǐng)導人、州的律師協(xié)會也都會推薦他們自己認為合適的人選。聯(lián)邦司法部副部長會把這些候選人的材料收集起來進行審查。當然，與總統(tǒng)同政黨的參議員所推薦的人選將會被優(yōu)先考慮。不過，諸如哥倫比亞特區(qū)的巡回法院及地方法院和聯(lián)邦巡回法院這樣的聯(lián)邦直轄司法區(qū)劃內(nèi)，因為實際上不存在哪個州的地方利益問題，所以這些地方聯(lián)邦法官的提名和大法官提名一樣，基本上是總統(tǒng)可以獨自把握的事情。

美國律師協(xié)會（ABA）聯(lián)邦司法常務委員會接下來會對候選人做能力評估。和最高法院大法官的提名不同，一直以來，ABA對聯(lián)邦下級法院法官候選人的評估結(jié)果常常具有決定性意義。如果評估結(jié)果是“很合格”、或“合格”則通常會被最后提名，若結(jié)論是“不合格”，則總統(tǒng)多半會放棄該提名。所有美國法官都是律師協(xié)會的成員，ABA的評估反映了美國律師協(xié)會對這些候選人的認可度。作為一支獨立的專業(yè)力量對候選人作職業(yè)能力的評估，從艾森豪威爾時代起已經(jīng)持續(xù)了近50年，這一保障聯(lián)邦法官司法素質(zhì)的專業(yè)審查程序業(yè)已贏得了美國法律界以及公眾的信任。但是，2001年3月22日，上任不久的小布什總統(tǒng)就宣布ABA將不再在審查被提名的聯(lián)邦法官人選中起先期作用，也就是正式提名前不再要求ABA作評估，理由是ABA及其聯(lián)邦司法常務委員會被指責具有自由主義傾向。這一舉動遭到了ABA和法律界人士以及民主黨人的強烈反對，ABA主席Martha W. Barnett否認共和黨人的指責，指出從1960年以來，在約2千名聯(lián)邦法官的提名中，常務委員會認為“不合格”的僅有26人，而這其中“只有三個是共和黨的總統(tǒng)提名的”。但抗議歸l5dF47RUFZBQX91md+5jRA==抗議，小布什后來就這么做了。ABA表示自己仍然會堅持評估，但只能是在提名正式出爐之后了。

當然聯(lián)邦調(diào)查局對候選人進行背景調(diào)查是任何時候都不可缺少的。調(diào)查人員會跟一些聯(lián)邦的或州法院的法官、律師、政府官員、工商界人士、乃至宗教界和民權(quán)運動的領(lǐng)導人、候選人的鄰居等接觸，了解候選人各方面的情況，最后會形成一個關(guān)于候選人的報告。如果報告也是贊成性的，那么司法部副部長就會將報告和候選人的材料交給司法部部長，后者審閱后在提名信上簽字，隨后這些材料連同提名文件會交給總統(tǒng)，如果總統(tǒng)同意，就會向參議院正式提名該候選人。

“參議員禮貌”否決之慣例與司法委員會的審查

如果說最高法院法官的選擇是總統(tǒng)個人的事情，那么下級法院法官的選擇則必須傾聽下面人的意見。按慣例，如果沒有來自候選人所在州的參議員的認可，即使是十分勉強的認可，那么總統(tǒng)的提名是不大可能成功的，這就是“參議員禮貌”否決的慣例。來自候選人所在州的參議員對于聯(lián)邦下級法院法官人選的意見對于總統(tǒng)而言通常具有決定性，尤其是地區(qū)法院法官?？偨y(tǒng)實際上也樂于聽取參議員對侯選人的意見。來自該州的參議員對來自該州的候選人是否合適顯然更有發(fā)言權(quán)。其實，因為下級法院涉及到聯(lián)邦司法權(quán)對各州、各地方上的司法利益乃至政治利益的干涉和影響，下級法院法官的人事任免自然成為地方政客們可資利用的政治資本。結(jié)果，“傳統(tǒng)的參議員禮遇把司法委員會審查被提名的地區(qū)法院法官的職能變成幾乎流于一種形式”。①一個提名正式交給參議院時是印在一張藍色小紙片上的，即“藍色回執(zhí)”。參議院司法委員會主席將把這個藍色回執(zhí)交給來自候選人所在州的參議員考慮。若同州參議員將藍色回執(zhí)退回給主席，則表示該參議員不同意該提名，若沒有退回該回執(zhí)則表示該參議員同意提名。一般而言，在很大程度上，下級法院尤其是地區(qū)法院法官的人選反映的不是名義上的提名人即總統(tǒng)個人的意愿而是候選人所在州參議員的意思。

當然，這里的“候選人所在州的參議員”一般都是與總統(tǒng)同一政黨的人。如果候選人所在州參議員為反對黨成員，則總統(tǒng)一般會避開他們而與該州的同黨官員協(xié)商，除非這些參議員與總統(tǒng)在意識形態(tài)上能比較接近。

每個州在聯(lián)邦參議院都有2個參議員席位，一般只要有一個參議員拒絕來自該州的候選人，總統(tǒng)就一般應放棄提名，參議院司法委員會也不會舉行聽證會，更別說拿到參議院院會上去辯論表決了。

參議院確認程序

對于聯(lián)邦下級法院法官候選人來說，其提名的確認過程因為前述的ABA評估的主導作用和“參議員禮貌”的否決慣例，經(jīng)常出現(xiàn)兩種傾向：一是被提名的人選本身已經(jīng)得到ABA聯(lián)邦司法常務委員會的認可，其所在州參議員也表示支持，反對黨也沒什么太大異議，那么接下來的參議院確認就非常容易，實際上多數(shù)時候是這樣。一般在被提名人沒什么爭議的情況下，參議院司法委員會會要求被提名人填寫一份問卷調(diào)查作為聽證時的依據(jù)。這份問卷2/3的內(nèi)容都是關(guān)于被提名人的背景情況。

由于聯(lián)邦下級法院法官每次的任命數(shù)量要比最高法院人數(shù)多得多，因而聽證會也經(jīng)常是“打批發(fā)”式地進行。這種情況下，由于事先已經(jīng)協(xié)調(diào)好，參議員們對下級法院法官的審查顯然沒有太大的興趣，像針對最高法院大法官候選人那樣的有意刁難基本不存在，聽證會的氣氛是相當友好緩和的。而投票表決階段采用的是“一致同意制”，即針對某一候選人如無人特別提出反對意見則視為一并同意而不會唱名投票，因此激烈辯論幾乎是不會出現(xiàn)的。原因大概在于，“參議院禮貌否決”對每一個參議員來說都是機會，任何人都希望自己推薦的人選能得到其他參議員的支持，因此將心比心，參議員們都不會輕易去反對他人提出的人選—作為“政治分贓”的默契就這樣達成了。

但也有走向另一個極端的場合，少數(shù)時候，兩黨在參議院上互不讓步，一個提名被拖上好幾年或幾次提名都無法通過確認，甚至連被聽證的機會都沒有。

利益集團的游說

如果說最高法院大法官的挑選在習慣上被認為是總統(tǒng)個人的權(quán)力，外界力量的干預被認為是不合適的，那么在聯(lián)邦下級法院法官的任用上，體制外力量的干預就被認為是理所當然的了，尤其是利益集團表現(xiàn)得非常活躍。從總統(tǒng)正式向參議院提名開始，各種利益集團就積極投身到司法選任活動當中，通常他們都是出于各自立場的考慮而反對某個被提名人，通過制造聲勢來積極游說參議員投反對票。而對于其贊同的提名他們則似乎很少表現(xiàn)出這么高的熱情，大概是因為他們“通常會認為確認通過是理所當然的事情”。②

2002年9月，猶他大學法學院教授麥康奈爾出任第十巡回區(qū)上訴法官的提名案送交參議院，而這位教授是個公認的對同性戀充滿恐懼的保守派，公開主張同性戀與宗教道德抵觸而可因道德理由而容許對同性戀者的歧視行為。他的提名遭到了“人權(quán)陣線”等若干公民權(quán)團體和婦女團體的強烈抗議。如果說有些利益集團的活動可能帶有因其自身特殊社會地位而帶來的特殊立場的因素，那么像“正義聯(lián)盟”這樣的民間組織在司法任命中的活動則可以說帶有一種普遍利益視角?！罢x聯(lián)盟”這個組織從1985年起就在為爭取“一個公正而獨立的司法機構(gòu)”而努力。它設(shè)有一個專門的名為“獨立司法制度”的“司法選任項目”，用于審查所有的聯(lián)邦法官提名和鼓勵公眾積極參與參議院的確認過程。它獨立地對被提名人作出背景調(diào)查并予以公布，近年來多是針對小布什提名的保守分子而揭露被提名人過去的“種種劣跡”，比如反人權(quán)等傾向，其結(jié)論自然是某人不適合出任某一法官職位。該組織經(jīng)常號召公眾聯(lián)合起來反對被提名人，對保守派的任命進行譴責，還經(jīng)常致信參議員司法委員的領(lǐng)導人表明自己反對某個提名，呼吁參議院否決某個提名。不過，利益團體們的抗議活動很少取得成功，頂多是可以通過施加公眾壓力而使任命推遲罷了，但是像正義聯(lián)盟這樣的組織仍然樂此不疲地為自己的目標而奔走呼號，或許在他們看來表達異議的權(quán)利本身正是這個社會最寶貴的價值之一。

【作者單位：四川師范大學法學院】

【注釋】

①[美]倫斯特洛姆：《美國法律詞典》，北京：中國政法大學出版社，1998年，第126頁。

②陳俊榮：《大法官》，臺北：揚智文化事業(yè)股份有限公司，1999，第168頁。