信息化背景下村務(wù)公開的現(xiàn)實困境及發(fā)展思路

【摘要】在農(nóng)村信息化建設(shè)背景下，村務(wù)公開的現(xiàn)實困境在于傳統(tǒng)的村務(wù)公開形式已不能滿足村民對村務(wù)信息獲取的現(xiàn)實需求。以電子信息化作為村務(wù)公開的新形式，能夠有效解決傳統(tǒng)村務(wù)公開形式面臨的問題和挑戰(zhàn)。推進(jìn)村務(wù)電子信息化的措施有：加強(qiáng)上級政府的指導(dǎo)和監(jiān)督；提升村民的信息素養(yǎng)；注重鄉(xiāng)村精英的推動；因地制宜搭建村務(wù)電子信息平臺。

【關(guān)鍵詞】信息化 村務(wù)公開 村務(wù)公開形式

實行村務(wù)公開是發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項基礎(chǔ)性工程，而村務(wù)公開的發(fā)展程度與村務(wù)公開形式的選擇有很大關(guān)系。當(dāng)前，隨著新農(nóng)村建設(shè)的深入發(fā)展和農(nóng)村信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，傳統(tǒng)村務(wù)公開形式已不能滿足農(nóng)民日益發(fā)展的民主需求，現(xiàn)實中面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，制約了村務(wù)公開的進(jìn)一步發(fā)展。深化村務(wù)公開制度必須解決傳統(tǒng)村務(wù)公開形式中存在的問題，創(chuàng)新村務(wù)公開形式。

現(xiàn)實困境：傳統(tǒng)村務(wù)公開形式面臨的問題及挑戰(zhàn)

村務(wù)公開形式是展示村務(wù)公開內(nèi)容、傳遞國家政策、實現(xiàn)村民與國家互動的重要方式。當(dāng)前我國村務(wù)公開形式比較單一，從全國31個?。ㄊ?、自治區(qū)）、246個村、3656戶農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有95.8%的農(nóng)戶認(rèn)為村務(wù)公開的形式一般選擇是“在村務(wù)公開欄上公布”，僅有4.2%的農(nóng)戶表示該村的村務(wù)公開采用了電視轉(zhuǎn)播、理財小組公布、口口相傳等方式。①在農(nóng)村信息化和城鎮(zhèn)化背景下，傳統(tǒng)的村務(wù)公開形式由于自身存在的問題，無法有效應(yīng)對農(nóng)村信息獲取渠道多元化和農(nóng)民流動加劇所帶來的挑戰(zhàn)，使村民不能及時、準(zhǔn)確地了解村務(wù)，這成為村務(wù)公開進(jìn)一步發(fā)展的現(xiàn)實困境。

傳統(tǒng)村務(wù)公開形式存在的問題。一是設(shè)置不當(dāng)，查詢不便，維護(hù)管理成本較高。由于各種原因，當(dāng)前，以村務(wù)公開欄為主要形式的村莊，有的公開欄被鎖在了村民委員會辦公室內(nèi)或村委會大院內(nèi)，有的被風(fēng)吹雨淋變得模糊不清，以致于村民不能很好地了解村務(wù)。此外，由于公開欄謄寫不便，維護(hù)管理成本高，部分農(nóng)村的公開欄無人管理，常年不更新，被村民稱為糊涂墻或“空開欄”。

二是覆蓋面窄，上下聯(lián)動機(jī)制欠缺。傳統(tǒng)村務(wù)公開形式無論是公開欄、廣播還是“明白紙”等，所公開的內(nèi)容大多是村級這一層面的公共事務(wù)、黨務(wù)以及政務(wù)，而一些涉及縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級或更高一級的事務(wù)或政策等卻沒有向村民公開。這一方面使得上情無法下達(dá)，造成村民對國家政策、方針的誤解或不信任；另一方面，使得下情無法上傳到上級黨委政府那里，造成上級黨委政府無法及時了解民情民意來監(jiān)督村干部。

三是公開內(nèi)容不持久，缺乏時效性。即以傳統(tǒng)形式公開的村務(wù)信息存在不易保存或保存時間不長、公開的內(nèi)容陳舊、更新慢等問題。傳統(tǒng)的村務(wù)公開形式如公開欄大多數(shù)是以墻壁或黑板等方式為載體，村務(wù)信息直接謄寫或粘貼在公開欄上，由于風(fēng)吹日曬、人為破壞等原因很容易造成公開的內(nèi)容模糊不清、信息丟失等現(xiàn)象，使村民無法識別。此外，由于村干部疏于管理或不重視村務(wù)公開工作等原因，目前仍有很多村的村務(wù)公開出現(xiàn)滯后或更新不及時的現(xiàn)象，導(dǎo)致村民無法在第一時間獲取村務(wù)信息，進(jìn)行有效的決策和監(jiān)督。

四是信息傳播模式不當(dāng)，監(jiān)督和反饋困難。傳統(tǒng)的村務(wù)公開形式是一種單向無反饋（或稱之為弱反饋）的信息傳播模式，即通過設(shè)立公開欄的形式進(jìn)行村務(wù)信息的發(fā)布，村民們只能被動地接受信息，既無法反饋他們的意見和評價，也無法檢查信息、反映具體事實的真實度和準(zhǔn)確性。②

五是公開標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，整體發(fā)展不平衡。當(dāng)前村務(wù)公開的公開程序、時間、形式不說在全國范圍內(nèi)就連一個省內(nèi)都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這雖然受我國農(nóng)村復(fù)雜現(xiàn)狀的限制，但是某種程度上也受村務(wù)公開形式的影響。

傳統(tǒng)村務(wù)公開形式面臨的挑戰(zhàn)。一是農(nóng)村信息傳播渠道多元化，使村民不愿通過傳統(tǒng)村務(wù)公開形式來了解村務(wù)。近年來，信息與通信技術(shù)普及應(yīng)用，使農(nóng)村信息傳播速度和渠道有了很大提高。村民獲取信息的方式逐漸從原有的報紙、公告欄等媒介向電視、網(wǎng)絡(luò)、BBS、博客、微博等新興媒體轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)村務(wù)公開形式由于不可流動、傳播速度慢、范圍有限、查詢不變，逐漸不適應(yīng)當(dāng)今的信息傳播和交流模式。二是農(nóng)村社會空心化，精英外流，使村民不能通過傳統(tǒng)村務(wù)公開形式來了解村務(wù)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村大量的勞動力和有知識、有能力的青年流入城市，使農(nóng)村人口逐漸空心化，鄉(xiāng)村精英日益脫離村莊生活。傳統(tǒng)村務(wù)公開形式受時空的限制，不能及時滿足鄉(xiāng)村精英和農(nóng)民工的知情權(quán)，這讓村務(wù)公開陷入無人參與和監(jiān)督的困境。

發(fā)展思路：村務(wù)電子信息化是突破村務(wù)公開現(xiàn)實困境的有效方式

電子信息化可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)村務(wù)公開形式的不足。一是可以增強(qiáng)公開的靈活性和便捷性，降低維護(hù)和管理成本。電子信息化形式（如網(wǎng)絡(luò)公開、短信公開等）不僅超越了時空和地域的限制，讓村民隨時隨地都能便捷地查詢村務(wù)公開的內(nèi)容，而且有助于電子政務(wù)在農(nóng)村的應(yīng)用和推廣，使村干部維護(hù)和管理村務(wù)公開的成本大大降低。

二是可以拓寬公開的覆蓋面，豐富公開內(nèi)容。與傳統(tǒng)形式相比，村務(wù)電子信息化特別是村務(wù)網(wǎng)上公開既能夠覆蓋到村一級，也能夠覆蓋到地市一級，實現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)、村四級村務(wù)公開全覆蓋和四級信息公開聯(lián)動。另外，以電子信息化形式公開的內(nèi)容幾乎涵蓋了農(nóng)民群眾關(guān)心的所有熱點、難點問題。

三是可以提高公開內(nèi)容的真實性、及時性和持久性。首先，以電子信息化形式公布的村務(wù)基本是由上級政府配專人到各村收集資料，按嚴(yán)格的程序進(jìn)行核實和審批。一方面確保了公開內(nèi)容的真實性，另一方面避免了村干部滯后公開村務(wù)和不愿公開村務(wù)現(xiàn)象的發(fā)生，使村務(wù)能夠及時地與村民見面；其次，電子信息化形式保存村務(wù)信息，使公開的內(nèi)容更持久，便于進(jìn)城務(wù)工村民查詢過往的村務(wù)信息。

四是可以改變村務(wù)信息傳播模式，增強(qiáng)互動性。電子信息化形式的村務(wù)公開一般都設(shè)置了專門的群眾監(jiān)督和反饋平臺，使群眾在查詢村務(wù)信息的同時，對有疑問的事項，可以立即在線咨詢或以QQ、留言等多種方式及時反饋和溝通。改變了傳統(tǒng)村務(wù)公開形式只能查看不能立即反饋和監(jiān)督的缺陷，有利于村民和村干部之間形成良性的互動。

五是可以促進(jìn)村務(wù)公開制度的均衡發(fā)展。電子信息化形式的村務(wù)公開通過制定具體的公開規(guī)章和細(xì)則，明確規(guī)定公開的具體內(nèi)容、時間和程序，使村務(wù)公開標(biāo)準(zhǔn)更加統(tǒng)一，程序更加規(guī)范，有助于村務(wù)公開制度均衡的發(fā)展。例如山西省運城市在創(chuàng)建“農(nóng)廉網(wǎng)”的過程中，始終強(qiáng)調(diào)做到“五統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一服務(wù)平臺、統(tǒng)一公開內(nèi)容、統(tǒng)一制度設(shè)計、統(tǒng)一監(jiān)督運行和統(tǒng)一聯(lián)系方式，這不僅有利于促進(jìn)村務(wù)公開的規(guī)范化和制度化，而且有利于提高村務(wù)公開制度的整體平衡性。

推進(jìn)村務(wù)電子信息化在農(nóng)村具有現(xiàn)實基礎(chǔ)。一是農(nóng)村信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，為村務(wù)電子信息化提供了技術(shù)條件。近年來，我國政府高度重視并大力推進(jìn)農(nóng)村信息化工作，從目前的發(fā)展現(xiàn)狀看，農(nóng)村信息基礎(chǔ)設(shè)施擁有量正在迅速增加，涉農(nóng)網(wǎng)站數(shù)量有所提高，農(nóng)村網(wǎng)民規(guī)模發(fā)展迅速。根據(jù)工信部統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2009年底，全國實現(xiàn)96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)通寬帶，91%的行政村能上網(wǎng)。同時，信息下鄉(xiāng)活動進(jìn)展迅速，已在14個省份11986個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展，共建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息服務(wù)站11724個，行政村信息服務(wù)點107695個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉農(nóng)信息庫8422個，村級網(wǎng)上信息欄目53178 個。③

二是農(nóng)民信息素養(yǎng)的不斷提高，為村務(wù)電子信息化提供了動力源泉。隨著我國農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的逐漸深入和農(nóng)村基層民主的不斷發(fā)展，我國農(nóng)民的民主意識和能力不斷提高；同時，近些年網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展和農(nóng)村信息化建設(shè)的推進(jìn)，使得越來越多的農(nóng)民學(xué)會了利用網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)、電視等現(xiàn)代傳播媒介來獲取信息和表達(dá)訴求。農(nóng)民的民主意識和信息素養(yǎng)的提高推動了傳統(tǒng)村務(wù)公開形式向電子信息化形式的轉(zhuǎn)變。

三是村務(wù)電子信息化試點的擴(kuò)大，為村務(wù)電子信息化提供了實踐基礎(chǔ)。早在1998年，廣東南海市所有行政村在實現(xiàn)財務(wù)電算化的基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)農(nóng)村管理信息系統(tǒng)建設(shè)以來，村務(wù)電子信息化就在全國各地開始試點和推廣。近些年，廣東德慶縣村務(wù)電子信息平臺的建立、浙江溫嶺數(shù)字化農(nóng)村的實施以及山西陽光農(nóng)廉網(wǎng)的構(gòu)建等，都是各地農(nóng)民在面對信息化浪潮下利用現(xiàn)代科技深化村務(wù)公開的有益探索，這些實踐探索為村務(wù)電子信息化建設(shè)提供了豐富經(jīng)驗。

政策建議：構(gòu)建村務(wù)電子信息化的具體途徑

加強(qiáng)上級政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。中國社會發(fā)展的歷史路徑與西方社會不同，走的是一條“規(guī)劃的社會變遷”的道路，必須以政治發(fā)展來推動社會發(fā)展，政府在鄉(xiāng)村社會的發(fā)展中注定要扮演主導(dǎo)角色。④從農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制的改革到村民自治制度的確立，可以看出中國農(nóng)村的制度創(chuàng)新往往起源于人民內(nèi)部，但最終確立和推廣卻離不開上級政府的強(qiáng)力推動和指導(dǎo)。村務(wù)電子信息化是信息化背景下創(chuàng)新村務(wù)公開的有效形式，其建立和推廣也必須有上級政府的指導(dǎo)和支持。因此，在村務(wù)電子信息化建設(shè)過程中，對于各級黨委和政府來說，首先，要在思想上重視村務(wù)信息化建設(shè)對于深化農(nóng)村基層民主建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會管理的意義，加大村務(wù)電子信息化的宣傳力度。采用各種形式讓村干部和廣大村民了解村務(wù)電子信息化的主要內(nèi)容、意義和作用，并重視典型引路、發(fā)揮示范效應(yīng)。其次，要成立村務(wù)電子信息化建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)協(xié)調(diào)，明確各自的責(zé)任，形成一級抓一級，一級帶一級，層層抓落實的局面。⑤再次，要加強(qiáng)制度供給。例如，山西運城市在嚴(yán)格遵守《村民委員會組織法》和有關(guān)農(nóng)村政策的前提下，結(jié)合農(nóng)廉工作實踐，制定并出臺《公開資料報送制度》、《公開資料通報審核制度》、《縣、鄉(xiāng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)大廳工作規(guī)章》、《網(wǎng)絡(luò)中心人員工作職責(zé)》、《工作考核制度》、《農(nóng)廉監(jiān)督聯(lián)席會議制度》及針對有關(guān)工作人員的《失職追究制度》等一系列規(guī)章制度來規(guī)范村務(wù)電子信息化建設(shè)，建成陽光農(nóng)廉網(wǎng)。最后，政府要加強(qiáng)村務(wù)公開工作的日常性指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，以定期或不定期抽查的方式督促各村開展村務(wù)電子信息化建設(shè)。

提升村民的信息素養(yǎng)。村民的信息素養(yǎng)是建設(shè)村務(wù)電子信息化的必要條件，它包涵三個層面：一是信息意識，即村民對村務(wù)信息做出的一種能動性反應(yīng)，表現(xiàn)為對村務(wù)信息的重視程度、敏感度以及如何分析和處理村務(wù)信息；二是信息知識，即村民自身所儲備的文化知識和信息技術(shù)知識，如對互聯(lián)網(wǎng)的認(rèn)知和操作能力；三是信息能力。即村民獲取、傳遞、吸收、加工和處理村務(wù)信息的能力，當(dāng)前我國農(nóng)民的信息素養(yǎng)普遍不高，很大程度上制約了村務(wù)電子信息化的發(fā)展。

要提高村民的信息素養(yǎng)必須從構(gòu)成村民信息素養(yǎng)的三個方面入手，具體途徑如下：第一，加強(qiáng)對農(nóng)民的教育和培訓(xùn)。完善農(nóng)村教育體系，重視農(nóng)村職業(yè)技術(shù)教育，加大農(nóng)業(yè)技術(shù)、專業(yè)技術(shù)和實用的經(jīng)濟(jì)知識與政策法律知識的宣傳力度；第二，擴(kuò)大農(nóng)村網(wǎng)民的規(guī)模，加快建設(shè)涉農(nóng)網(wǎng)站；第三，積極培養(yǎng)具有公民意識的現(xiàn)代農(nóng)民。不斷深化村民自治制度建設(shè)，擴(kuò)大村民的參與范圍，拓寬群眾利益表達(dá)渠道，建立健全農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。

注重鄉(xiāng)村精英的推動。按照馬克思的說法：國家制度只不過是政治國家與非政治國家的協(xié)調(diào)。⑥在現(xiàn)實背景下，這種協(xié)調(diào)作用得以實現(xiàn)在更大程度上依賴于社會及社會中的人?！叭欢?，在大多數(shù)政治體系中對政治事務(wù)極感興趣、關(guān)心并了解政治，活躍于政治事務(wù)的人，一般來說往往是少數(shù)，簡言之，大多數(shù)人是無政治性的?！雹叽鍎?wù)公開制度在農(nóng)村的貫徹和執(zhí)行，除了上級政府的指導(dǎo)外，鄉(xiāng)村精英是影響村務(wù)公開質(zhì)量的政治人物。因此，村務(wù)電子信息化作為村務(wù)公開制度創(chuàng)新的一種形式，其建立和推廣應(yīng)得到鄉(xiāng)村精英的支持。要讓鄉(xiāng)村精英主動介入村務(wù)電子信息化并發(fā)揮政治決策和監(jiān)督的作用。首先，必須提高體制內(nèi)精英即村“兩委”成員的民主意識和村務(wù)信息化管理的能力，使其主動、科學(xué)地公開村務(wù)；其次，必須調(diào)動體制外精英（即非在任的村組干部、村民代表或村民黨員以及對普通村民有號召力，對在任村組干部有約束力的“大社員”）⑧參與村務(wù)公開的政治熱情，可以通過大力宣傳村務(wù)電子信息化使體制外精英更好地了解村務(wù)公開的現(xiàn)行做法；同時要不斷豐富村務(wù)公開內(nèi)容，將農(nóng)民群眾感興趣的熱點、難點問題及時通過網(wǎng)絡(luò)、電視、手機(jī)等現(xiàn)代媒體告知村民，以提高鄉(xiāng)村精英對村務(wù)公開的興趣。

因地制宜地搭建村務(wù)電子信息平臺。村務(wù)電子信息平臺是村務(wù)公開內(nèi)容的具體媒介。當(dāng)前，從各地村務(wù)信息化建設(shè)的情況看，村務(wù)電子信息平臺主要有村務(wù)信息公開網(wǎng)站（如山西陽光農(nóng)廉網(wǎng)）、有線電視視頻點播、手機(jī)短信、電信114詢問臺等。在信息網(wǎng)絡(luò)化時代，雖然村務(wù)電子信息化已成為今后村務(wù)公開的進(jìn)一步發(fā)展的必然趨勢，但基于我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和村務(wù)電子信息化建設(shè)需要一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)條件的客觀事實，村務(wù)電子信息平臺的建立應(yīng)在充分考慮當(dāng)?shù)貙嶋H的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計、分步驟推進(jìn)。另外，還要注意公開形式的多樣化，這一點可借鑒廣東德慶縣電子村務(wù)的建立模式，當(dāng)?shù)卦O(shè)置了互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信、手機(jī)WAP網(wǎng)站、電話語音查詢、“三合一”終端機(jī)等方式，讓村民方便查詢村務(wù)⑨。

【作者單位：四川農(nóng)業(yè)大學(xué)政治學(xué)院】

【注釋】

①張世花，吳春寶：“村級民主監(jiān)督：組織運行現(xiàn)狀及績效分析—對全國246個村莊3656戶農(nóng)戶的調(diào)查研究”，《青海社會科學(xué)》，2011年第3期。

②李廣，王繼新，袁方成：“村務(wù)公開制度與村務(wù)信息化”，《科技進(jìn)步與對策》，2006年第6期。

③閔春發(fā)：“以信息化推進(jìn)新農(nóng)村民主政治建設(shè)”，《江蘇社會科學(xué)》，2010年第6期。

④于建嶸：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治：根據(jù)和路徑”，《戰(zhàn)略與管理》，2002年第6期。

⑤楊紹華：“在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中不斷深化村務(wù)公開民主管理工作—訪全國村務(wù)公開協(xié)調(diào)小組組長、民政部部長李學(xué)舉”，《求是》，2006年第10期。

⑥《馬克思恩格斯全集》（第1卷），北京：人民出版社，1969年，第316頁。

⑦[美]羅伯特·達(dá)爾：《現(xiàn)代政治分析》，上海譯文出版社，1987年，第131頁。

⑧陳朋：“制度障礙、鄉(xiāng)村精英與村務(wù)公開—鄂中地區(qū)鄉(xiāng)村調(diào)查與反思”，《前沿》，2006年第7期。

⑨劉洪：“積極推進(jìn)電子村務(wù)建設(shè)”，《紅旗文稿》，2009年第16期。