行政公益訴訟受案范圍的界定：標(biāo)準(zhǔn)與架構(gòu)

【摘要】科學(xué)界定行政公益訴訟受案范圍首先應(yīng)符合行政主體標(biāo)準(zhǔn)、行政行為標(biāo)準(zhǔn)和公共利益標(biāo)準(zhǔn)。在進(jìn)行具體制度架構(gòu)設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)當(dāng)采用混合式的立法模式，即以概括式標(biāo)明行政公益訴訟受案范圍的基本界限，再以肯定式列舉出理論研究和司法實(shí)踐中常見的關(guān)涉社會(huì)公益的行政爭議類型，同時(shí)也應(yīng)兼顧與現(xiàn)行法律體系的內(nèi)部協(xié)調(diào)問題。

【關(guān)鍵詞】行政公益訴訟 受案范圍 標(biāo)準(zhǔn) 架構(gòu)

行政公益訴訟是指有權(quán)主體依法就行政機(jī)關(guān)已經(jīng)侵害或者有可能侵害國家和社會(huì)公共利益的行為向法院起訴，由法院依法裁判，并追究違法者相關(guān)責(zé)任的活動(dòng)。當(dāng)前，行政公益訴訟已經(jīng)成為理論和實(shí)務(wù)界都非常關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題，因此，關(guān)于行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)如何界定也引起了諸多爭論。

界定行政公益訴訟受案范圍的意義

界定行政公益訴訟受案范圍的必要性。關(guān)于是否有必要界定行政公益訴訟的受案范圍，學(xué)界存在著一定的爭議。因?yàn)榧热唤凶鳌靶姓嬖V訟”，那么受理的案件將一定涉及社會(huì)公共利益，而根據(jù)目前的研究深度，“公共利益”的內(nèi)涵和外延均無定論，這就決定了界定行政公益訴訟受案范圍有著較大的難度。但是，公共利益范圍的界定問題始終是無法回避的，界定其內(nèi)涵和外延是行政公益訴訟程序運(yùn)行的關(guān)鍵。若對“社會(huì)公共利益”這一重要概念進(jìn)行隨意解釋，則會(huì)使受案范圍難以確定，使審理和判決脫節(jié)，這與司法的規(guī)律也是相悖的。另外，行政公益訴訟范圍不確定的另一個(gè)負(fù)面效應(yīng)是，會(huì)使司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督無的放矢，從而不利于依法行政的實(shí)現(xiàn)和公共利益的保護(hù)。所以，對行政公益訴訟的受案范圍進(jìn)行界定是很有必要的。

界定行政公益訴訟受案范圍的現(xiàn)實(shí)性。界定行政公益訴訟的范圍對于整個(gè)行政公益訴訟的順利進(jìn)行有重大現(xiàn)實(shí)意義。就訴訟的程序問題而言，明晰、確定的受案范圍至關(guān)重要，是決定訴訟程序啟動(dòng)與否的關(guān)鍵因素。對于人民法院來講，受案范圍意味著其受理案件的權(quán)限范圍。對于行政公益訴訟的原告來講，受案范圍規(guī)定了原告起訴權(quán)的行使范圍。對于被告來說，行政公益訴訟受案范圍在一定意義上劃定了國家司法權(quán)對行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)力進(jìn)行制約、監(jiān)督的邊界。對于公共利益來說，受案范圍的大小則直接決定了公共利益受保護(hù)的范圍。行政公益訴訟的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)是對公共利益的維護(hù)和保障，對行政機(jī)關(guān)侵害公共利益的違法行政行為提起訴訟，可以促進(jìn)公共利益的保值和增值。

界定行政公益訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)

行政主體標(biāo)準(zhǔn)。要界定行政公益訴訟受案范圍首先必須對行政主體的內(nèi)涵有全面、科學(xué)的認(rèn)識和了解。有人認(rèn)為，“行政主體是指享有國家權(quán)力、能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立地承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。”①也有人認(rèn)為，“行政主體指依法享有行政職權(quán)、能以自己的名義進(jìn)行行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)由此而產(chǎn)生的法律后果的行政組織?！雹谶€有人認(rèn)為，“行政主體指能以自己名義實(shí)施國家行政權(quán)（表現(xiàn)為行政管理活動(dòng)），并對行為效果承擔(dān)責(zé)任的組織?！雹塾缮峡芍?，無論哪種描述，都認(rèn)同這樣一個(gè)觀點(diǎn)：行政主體包括依法享有行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)明確授權(quán)的組織。所以，我們應(yīng)該明確，行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)的組織外的其他主體侵犯公共利益的行為并不在行政公益訴訟受案范圍之內(nèi)。

行政行為標(biāo)準(zhǔn)。僅滿足行政主體標(biāo)準(zhǔn)仍無法準(zhǔn)確界定行政公益訴訟的受案范圍，還需要遵循行政行為標(biāo)準(zhǔn)。我們應(yīng)該看到，行政主體的行為與行政行為并非同一概念，行政主體的行為中除了行政行為之外，還有一些并不具有行政行為特征的普通民事行為。而這些民事行為即便對公共利益造成了損害也無法成為提起行政公益訴訟的緣由，而只能交由民事公益訴訟予以救濟(jì)。另外，還有一些特殊的行政行為也不能引起行政公益訴訟。雖然學(xué)者們按照內(nèi)涵寬泛程度的不同對“行政行為”有著不同的描述，但我們還是可以從中抽象出具有一致性的、獲得較廣泛認(rèn)同的觀點(diǎn)，即“行政行為是指行政主體在實(shí)施行政管理活動(dòng)、行使行政職權(quán)過程中所作出的具有法律意義的行為”④。按此說法，行政調(diào)解和行政規(guī)劃、行政指導(dǎo)等不具有法律意義的行為不應(yīng)當(dāng)歸入行政公益訴訟的受案范圍。

公共利益標(biāo)準(zhǔn)。顧名思義，行政公益訴訟最重要的功能和目標(biāo)就是維護(hù)社會(huì)公益，所以公共利益標(biāo)準(zhǔn)是界定行政公益訴訟受案范圍的重要依據(jù)。而科學(xué)界定公共利益殊非易事，中外學(xué)者們對于公共利益的概念見仁見智，提出了眾多不同觀點(diǎn)，卻無法形成統(tǒng)一的意見。但是，即便無法給出明確的定義，我們也完全可以找出一個(gè)大概的定性標(biāo)準(zhǔn)，以便于法官在司法實(shí)踐中針對具體案件行使自由裁量權(quán)時(shí)參考。筆者認(rèn)為，所謂公共利益應(yīng)具備如下特征：

一是不確定性。公共利益的不確定性主要表現(xiàn)在利益內(nèi)容的不確定性和受益對象的不確定性兩個(gè)方面。內(nèi)容不確定，主要指利益的內(nèi)涵、外延、形成機(jī)制以及人們對于利益的價(jià)值判斷不可能一成不變，而必須受到時(shí)代背景和社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況的影響。受益對象的不確定性則表現(xiàn)為“利益”受眾的廣泛性。即公共利益必須由不特定的社會(huì)成員所共同享有，而不能由少數(shù)人或個(gè)別集團(tuán)、組織獨(dú)占享有。

二是正當(dāng)性。公共利益的認(rèn)定必須合乎社會(huì)進(jìn)步、發(fā)展的客觀規(guī)律與普世價(jià)值，必須合理合法。西方發(fā)達(dá)國家的法治實(shí)踐證明，公共利益并非永遠(yuǎn)屬于多數(shù)人，要防止“多數(shù)人的暴政”發(fā)生，要與人類發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的方向保持一致。只要符合社會(huì)進(jìn)步的要求，不特定少數(shù)人的利益也完全有可能是公共利益。

三是公平補(bǔ)償性。公共利益的優(yōu)先實(shí)現(xiàn)一方面會(huì)使人受益，另一方面也有可能使某些個(gè)人或者組織的正當(dāng)、合法的權(quán)益遭受損失，那么，這些人或組織理應(yīng)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償，而補(bǔ)償?shù)膩碓淳褪谦@益的群體，否則就違背了公平正義的原則。當(dāng)然，現(xiàn)實(shí)中的受益者通常是不確定的，我們也往往無法找到具體的補(bǔ)償義務(wù)主體，因此，在很多情況下，這種出于公平考慮的補(bǔ)償最終是由國家動(dòng)用國家財(cái)政來完成的，這就體現(xiàn)了公共利益的公平補(bǔ)償性。

四是非營利性?！盃I利”與“公益”通常是相互排斥的，公共利益不但無法與商業(yè)目的和諧共生、相輔相成，也不能通過市場機(jī)制以商品交換的方式得到滿足，這就需要政府用公共財(cái)政加以解決。但是考慮到公共財(cái)政不足的情況經(jīng)常出現(xiàn)，所以，公益并不等于免費(fèi)，滿足公益需求也并不絕對禁止收取相關(guān)費(fèi)用，只要這種收費(fèi)的目的是公益而不是營利，就是可以接受的。

行政公益訴訟受案范圍相關(guān)立法的架構(gòu)

概括式。概括式是指抽象、籠統(tǒng)地規(guī)定行政公益訴訟的受案范圍，只列出標(biāo)準(zhǔn)，而不列舉具體的事項(xiàng)。概括式立法的優(yōu)點(diǎn)是范圍寬泛，可以將更多案件納入行政公益訴訟的范疇，也可以對行政主體及其工作人員的職權(quán)行為進(jìn)行更加有力的制約和監(jiān)督，同時(shí)，還能更加全面地保護(hù)公益。但概括式立法存在明顯的缺陷，比如因?yàn)檫^于寬泛而導(dǎo)致的可操作性差等。

列舉式。列舉式強(qiáng)調(diào)法律條文的具體、明確，把屬于行政公益訴訟受案范圍的事項(xiàng)逐一列出。列舉式立法模式通常又分為兩類，即肯定式列舉和否定式列舉。所謂肯定式列舉是對屬于行政公益訴訟受案范圍的行政爭議分類型逐個(gè)列出；否定式列舉的目的則是排除，也就是把列舉出來的事項(xiàng)排除在行政公益訴訟受案范圍之外。列舉式立法的優(yōu)點(diǎn)是具體、細(xì)致，受理與不受理的界限分明，操作性強(qiáng)。但此模式也有明顯不足，即難以窮盡理論上所有應(yīng)列入行政公益訴訟受案范圍的事項(xiàng)，無論列舉得多么細(xì)致，考慮得多么周全，也無法避免“掛一漏萬”情況的發(fā)生。

混合式?；旌鲜绞菍⒏爬ㄊ脚c列舉式相結(jié)合，對行政公益訴訟受案范圍作出科學(xué)界定的立法模式。混合式兼概括式、列舉式二者之長，又能彌補(bǔ)二者的不足，不失為目前確定行政公益訴訟受案范圍的較好方式?；诨旌鲜搅⒎ǖ拿黠@優(yōu)勢和我國目前的社會(huì)發(fā)展水平，筆者贊同在以立法形式界定行政公益訴訟受案范圍時(shí)采用混合模式，即以概括式標(biāo)明行政公益訴訟受案范圍的基本界限，再以肯定式列舉出理論研究和司法實(shí)踐中常見的關(guān)涉社會(huì)公益的行政爭議類型。此外，還應(yīng)充分發(fā)揮否定式列舉的優(yōu)點(diǎn)，對那些不宜劃入行政公益訴訟受案范圍的爭議事項(xiàng)，用否定式列舉的方式予以排除。立法時(shí)還應(yīng)留有充分的余地，用“兜底性”的條款彌補(bǔ)列舉式掛一漏萬的缺陷。

在相關(guān)立法的未來發(fā)展方面，隨著當(dāng)代中國社會(huì)主義法治國家建設(shè)進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，未來可以根據(jù)實(shí)際情況在肯定式列舉、否定式列舉和概括式之間進(jìn)行進(jìn)一步的取舍，比如放棄肯定式列舉，而僅以肯定概括和否定列舉兩種方式規(guī)定行政公益訴訟受案范圍，與時(shí)俱進(jìn)，逐漸優(yōu)化立法結(jié)構(gòu)。之所以如此修改，是為了實(shí)現(xiàn)兩種模式的良性互動(dòng)：否定列舉可以對肯定概括的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，而在行政法“控權(quán)”主義逐漸彰顯的背景下，二者之間存在的彈性區(qū)域?qū)?huì)更加便于拓展行政公益訴訟的受案范圍，并促進(jìn)訴訟目的的達(dá)成。

【作者單位：中共河南省直機(jī)關(guān)黨?！?/p>

【注釋】

①王連昌：《行政法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1994年，第67頁。

②任中杰：《行政法與行政訴訟法》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1997年第53頁。

③④羅豪才：《行政法學(xué)》，北京：中國政法大學(xué)出版社，1999年，第66頁，第105～106頁。