國家損害賠償范圍狹窄的成因與完善路徑

【摘要】我國于2010年對《國家賠償法》進行了修改，在維護公民基本權(quán)利方面取得了很大進步。但實踐表明，《國家賠償法》賠償范圍狹窄：堅持撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)、間接損失賠償不充分、精神損害賠償范圍偏小。建議國家損害賠償應(yīng)該實行多元賠償標(biāo)準(zhǔn)，擴大賠償范圍，賠償全部直接損失和合理的間接損失，拓展精神損害賠償適用范圍。

【關(guān)鍵詞】國家賠償 損害賠償范圍 檢討 完善路徑

國家賠償法作為現(xiàn)代法治國家重要的法律制度之一，對保障人權(quán)，維護公平正義，增進社會和諧具有重要意義。我國于1995年實施的《中華人民共和國國家賠償法》進一步完善了我國法律責(zé)任體系，為公民維權(quán)提供了具體的制度依據(jù)。學(xué)者們認為這一法律的出臺，在我國的民主法制實踐中無疑具有里程碑的意義。①該法實施以來，被調(diào)侃成為“國家不賠法”，成為實施效果最差的法律。為了改變這種尷尬狀況，切實維護公民基本權(quán)利，《國家賠償法》于2010年4月29日進行了修訂，在諸多方面得到了較大完善。但是在國家損害賠償范圍上仍然存在較為明顯的局限和不足，具體表現(xiàn)在：堅持撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，對受害人的損失賠償力度不夠；侵犯公民人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)較低且不合理；直接損失未充分賠償，間接損失國家賠償范圍偏??；精神損害的撫慰金賠償語焉不詳，賠償范圍狹窄等方面，從而不能充分保障公民的合法權(quán)益。比如，2011年各級法院共審結(jié)國家賠償案件2035件，決定賠償金額5019萬元，按此平均，每起國家賠償案賠不足2.5萬元。②針對新《國家賠償法》的局限和不足，探討其成因和改善的途徑，無疑具有很大的理論價值和現(xiàn)實意義。

國家損害賠償范圍狹窄性成因探析

歷史追溯：法治傳統(tǒng)缺乏，厭法懼訟情結(jié)濃厚。在中國封建社會，統(tǒng)治階級在制度上也建立了“冤獄賠償”，但其一般都是服務(wù)于統(tǒng)治階級政治斗爭的需要。有幸獲得國家賠償?shù)娜送皇枪倭诺刂麟A級，就是當(dāng)時社會影響重大的當(dāng)事人，其目的是為了維護統(tǒng)治階級的政治統(tǒng)治，而不是要保護當(dāng)事人的基本人權(quán)。在民國時期曾經(jīng)由律師協(xié)會發(fā)起過“冤獄賠償運動”，要求維護人權(quán)，但實際效果并不理想?？傊?，該類“冤獄賠償”制度在我國體現(xiàn)著“官本位”等思想，就其產(chǎn)生根源而言，在于缺乏民主思想和法治傳統(tǒng)，無配套的法律制度和相關(guān)保障機制。要讓作為父母官的強勢政府向作為子民的弱勢百姓低頭，賠償損失，在中國歷史上并不多見。

正是基于前述原因，千百年來，普通百姓間發(fā)生糾紛一般都是自行解決或者由他人居中調(diào)解，不到萬不得已不去見官，更不用說其權(quán)利被官府侵害后，直接向強勢的父母官討要說法。這種基于歷史慣性沿襲的公民維權(quán)意識的淡薄，至今仍然沒有明顯改觀。大家依然是從自身個人利益出發(fā)去考慮問題，不愿為了打破傳統(tǒng)觀念而付出個人的努力，長此以往，不利于法治政府、責(zé)任政府觀念的形成，只會導(dǎo)致政府官本位思想更加嚴重，最終的受害者依然是普通大眾。

現(xiàn)實考察。目前，人們普遍認為國家賠償法制定的損害賠償范圍狹窄，賠償標(biāo)準(zhǔn)低。那么立法者在當(dāng)初制定《國家賠償法》時作此規(guī)定，是基于什么考量呢？就其主要觀點而言不外以下幾種情況：

第一，經(jīng)濟實力不強。很多人認為我國目前的經(jīng)濟發(fā)展水平不是很高，國家財政負擔(dān)能力不強，各級政府發(fā)展經(jīng)濟和社會文化事業(yè)的任務(wù)艱巨。如果規(guī)定國家賠償?shù)姆秶^大，標(biāo)準(zhǔn)過高，擔(dān)心到時候老百姓紛紛拿起法律武器要求國家賠償，會導(dǎo)致各級政府的財政壓力大增，影響政府發(fā)展經(jīng)濟和社會事業(yè)的能力。

第二，執(zhí)法人員素質(zhì)偏低。許多人認為與一般個人侵權(quán)相比，國家侵權(quán)有其特殊性，是一種國家機關(guān)及其工作人員的職權(quán)侵權(quán)行為，行為目的是為了公眾利益而非私人利益。由于執(zhí)法過程中錯誤難免，為保護執(zhí)法人員積極性，不能對其要求過高，否則不利于對社會的有效管理和服務(wù)工作的正常開展，最終損害大多數(shù)人的利益。特別在刑事司法國家賠償方面，有一種較為流行的說法：認為打擊犯罪與人權(quán)保障應(yīng)當(dāng)同等重視，不能只顧一頭。其實，這些觀點的本質(zhì)還是在于，認為為有效打擊違法和犯罪行為，必須要由國家付出賠償責(zé)任的代價。為了更有效地打擊違法和犯罪，需要盡量降低這種代價，因此，國家賠償標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該定得比一般的民事侵權(quán)損害賠償標(biāo)準(zhǔn)低許多。例如中國政法大學(xué)教授陳光中就曾認為，就刑事賠償來說，要考慮在追究犯罪當(dāng)中的復(fù)雜性，有的錯誤在一定程度上是難免的。在保障人權(quán)為主導(dǎo)思想之上，還必須考慮追究犯罪的實際情況。

完善國家損害賠償范圍的路徑選擇

目前，在國家賠償責(zé)任中采用補償性賠償標(biāo)準(zhǔn)已成為世界上大多數(shù)國家的不二選擇。我國理論界對于政府應(yīng)該“凸顯服務(wù)、強化控權(quán)”形成了普遍共識。而多年的制度實施與大量的實際案件的處理則為全面實施補償性標(biāo)準(zhǔn)提供了廣泛的社會基礎(chǔ)。同時，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，我國目前也已具備了實行補償性賠償標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟基礎(chǔ)。可以說，我國實行補償性國家賠償標(biāo)準(zhǔn)條件已經(jīng)成熟。

實行補償性賠償標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，我國國家賠償法應(yīng)放棄撫慰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)采補償性賠償標(biāo)準(zhǔn)。國家賠償應(yīng)體現(xiàn)以人為本、尊重人權(quán)的基本精神，對受害人所遭受到的損失給予全面的賠償，以填補受害人全部實際損失，其既要包括由于國家侵權(quán)行為導(dǎo)致的受害人直接損失，也要包括由此產(chǎn)生的間接的財產(chǎn)損失和精神損失。這樣一方面可以與我國侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的一般民事賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)接軌，維護我國法制的統(tǒng)一，同時也體現(xiàn)國家與其他民事侵權(quán)責(zé)任主體的責(zé)任承擔(dān)平等，而且對國家賠償?shù)纳鐣б娴膶崿F(xiàn)，法治政府目標(biāo)的實現(xiàn)有更為明顯的促進作用。

提高侵害人身自由的賠償標(biāo)準(zhǔn)。法治國家的標(biāo)志之一就是對公民的人身自由予以充分、有效地保護。相對于其他一般的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)，人身自由的損害賠償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更高。如前所述，我國目前的《國家賠償法》所規(guī)定的人身自由損害賠償標(biāo)準(zhǔn)既偏低，又不合理。因此建議：可以將日平均工資數(shù)作為最低限度的賠償標(biāo)準(zhǔn)，而不能作為最高賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)；對于被羈押人在被羈押期間所遭受的合理的可得利益損失，也應(yīng)適當(dāng)給予賠償。同時，將精神損害賠償全面納入侵害人身自由賠償范圍。因為對于被羈押人而言，巨大的精神痛苦或損害難以避免，所不同的只是程度輕重而已。

賠償全部直接損失和合理的間接損失。如前所述，現(xiàn)有法律對于直接損失未充分賠償，而間接損失國家賠償范圍偏小。按照直接損失全部賠償、合理間接損失也應(yīng)當(dāng)賠償?shù)脑砗途瘢秶屹r償法》第三十二條規(guī)定：“國家賠償以支付賠償金為主要方式。能夠返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，予以返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀。”第二款應(yīng)該同時加上“對由此造成的財產(chǎn)損失予以相應(yīng)賠償。”第三十三條規(guī)定“侵犯公民人身自由的，每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。”建議加上“并賠償相應(yīng)的誤工損失和加班收入?！钡谌臈l第三項規(guī)定“造成死亡的，應(yīng)當(dāng)支付死亡賠償金、喪葬費，總額為國家上年度職工年平均工資的二十倍?！苯ㄗh將總額標(biāo)準(zhǔn)改為“總額以實際損失為準(zhǔn)”。第三十六條第一項規(guī)定“罰款、罰金、追繳、沒收財產(chǎn)或者違法征收、征用財產(chǎn)的，返還財產(chǎn)，”建議加上“并賠償相應(yīng)實際損失?！钡谌鶙l第二項規(guī)定“查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的，解除對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)，造成財產(chǎn)損壞或者滅失的，依照本條第三項、第四項的規(guī)定賠償；”建議加上“還應(yīng)當(dāng)賠償因查封、扣押、凍結(jié)給受害人造成的其他可得利益損失。”第三十六條第六項規(guī)定“吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的，賠償停產(chǎn)停業(yè)期間必要的經(jīng)常性費用開支；”建議加上“并賠償相應(yīng)實際損失。”第三十六條第八項規(guī)定對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的，按照直接損失給予賠償，應(yīng)將“直接損失”改為“直接損失和合理的間接損失。”

擴展精神損害賠償適用范圍。對國家賠償法中受害人精神損害賠償范圍不應(yīng)僅包括對侵害人身自由和物質(zhì)性人格權(quán)所造成的損害，也應(yīng)包括對精神性人格權(quán)、身份權(quán)等人身權(quán)，并擴延至對受教育權(quán)與政治權(quán)利等基本憲法權(quán)利的侵害，這也是未來精神損害賠償范圍持續(xù)拓展的必然趨勢。在精神損害賠償數(shù)額確定上，應(yīng)該綜合考慮侵權(quán)國家機關(guān)及其工作人員的過錯程度、侵權(quán)行為的情節(jié)和所造成的后果、侵權(quán)機關(guān)采取的事后補救措施、案發(fā)當(dāng)?shù)氐钠骄钏降雀鞣N因素，并盡量體現(xiàn)對個人權(quán)益的尊重和保護。在賠償?shù)南揞~上應(yīng)規(guī)定一個最低標(biāo)準(zhǔn)?；趪仪謾?quán)相比一般侵權(quán)給受害人造成的精神損害更為嚴重，精神損害賠償數(shù)額當(dāng)然應(yīng)當(dāng)更高。建議《國家賠償法》第三十五條可改為：“有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，或者侵犯公民精神性人格權(quán)、身份權(quán)、受教育權(quán)與政治權(quán)利等基本憲法權(quán)利致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽，賠禮道歉；造成嚴重后果的，應(yīng)當(dāng)支付高于侵犯人身自由、侵犯生命健康權(quán)利賠償數(shù)額的精神損害撫慰金?！?/p>

【重慶三峽學(xué)院政治與法律學(xué)院副教授、東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生；本文系國家社科基金重點項目“城市交通規(guī)劃法治問題研究”的階段性成果，項目編號： 12AFX006】

【注釋】

①穆昌甫：“關(guān)于《國家賠償法》的幾點思考”，《行政與法》，2003年第7期，第43～44頁。

②人民網(wǎng)：“去年國家賠償金額平均每起不足2.5萬元”，http：//www.people.com.cn/h/2012/0312/c25408-3236704645.html。