民生領(lǐng)域法治建設(shè)之問題與對策研究

【摘要】我國目前以改善民生為重點(diǎn)的社會建設(shè)相對滯后于其他領(lǐng)域的建設(shè)。在教育保障、食品安全、勞動權(quán)益保護(hù)等關(guān)系人民群眾切身利益方面的立法尚待完善。民生領(lǐng)域法治建設(shè)需要樹立以人為本的法治理念，采取完善教育法律體系，實(shí)現(xiàn)教育法治化、依靠法制建設(shè)保障食品安全、建構(gòu)勞動權(quán)保障的新型立法體系等措施。

【關(guān)鍵詞】民生 法治建設(shè) 立法 司法

民生，是國之發(fā)展所必需，自古就與“國計(jì)”相提并論。從法學(xué)研究的角度來看，最大的民生就是廣大百姓的權(quán)利問題，包括對公民生存權(quán)、勞動權(quán)、受教育權(quán)等合法正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。在一些民生需要的領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面，市場大多是失靈的，需要由政府來提供保障和供給，而法律是保障公民權(quán)益最根本、最有效的手段。

當(dāng)前我國民生領(lǐng)域法治建設(shè)中存在的問題

教育法律法規(guī)尚不能滿足保障教育公平的需要。具體表現(xiàn)在：一、教育法規(guī)從數(shù)量上看已初具規(guī)模，但存在較多的制度漏洞，立法質(zhì)量不高，缺乏具體明確的行為準(zhǔn)則，法律規(guī)范的針對性和可操作性需要進(jìn)一步加強(qiáng)。二、教育行政執(zhí)法方面，依法行政、依法治校尚未成為教育行政部門、政府有關(guān)部門及學(xué)校的自覺行為，由于某些教育法律法規(guī)在具體執(zhí)行中涉及多個(gè)部門，造成執(zhí)法主體之間互相推諉，互不負(fù)責(zé)，對教育收費(fèi)、辦學(xué)秩序等群眾意見采取的執(zhí)法檢查整改措施力度不大。三、教育法律實(shí)施監(jiān)督時(shí)職責(zé)不清，分工不明，監(jiān)督主體沒有獨(dú)立的權(quán)威，人大的監(jiān)督權(quán)沒有與決定權(quán)、任免權(quán)結(jié)合起來，對逾期不改或置之不理的執(zhí)法者，人大沒有依法質(zhì)詢、詢問，對違法造成嚴(yán)重后果的主要責(zé)任人員，沒有依法進(jìn)行查處。四、在教育司法方面，現(xiàn)行憲法并沒有明確規(guī)定憲法基本權(quán)利有直接司法效力，對包括教育行政在內(nèi)的行政違法行為不設(shè)獨(dú)立的行政仲裁機(jī)構(gòu)，即在行政或司法過程中不能給予學(xué)生申訴有效的救濟(jì)，在遭受侵犯時(shí)，行政救濟(jì)無門，司法訴訟無路，特殊的情形也只是作為民事案件或行政案件處理，目前的現(xiàn)狀使憲法和公民受教育權(quán)顯得很尷尬。

食品安全問題影響著人民的身體健康和社會的和諧。具體表現(xiàn)在：一、立法方面，原有的以《食品衛(wèi)生法》為中心的框架下建立的食品安全體系不夠系統(tǒng)，立法的規(guī)范性還不夠嚴(yán)密，不能完全適應(yīng)我國預(yù)防和打擊食品安全犯罪的需求。針對食品產(chǎn)業(yè)鏈中的加工、儲存、運(yùn)輸、持有等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上可能出現(xiàn)的食品安全犯罪的刑法規(guī)制還存在立法空白，這就會導(dǎo)致實(shí)際中當(dāng)查獲持有或運(yùn)輸不安全食品時(shí)，違法者能夠以既沒有生產(chǎn)也沒有銷售為由輕易逃脫刑法制裁。二、我國當(dāng)前采取“厲而不嚴(yán)”的政策，刑罰設(shè)置上表現(xiàn)為罰金刑，法律責(zé)任偏輕，與刑法之間沒有很好地銜接，使得有毒食品生產(chǎn)者、食源性疾患的肇事者被查處后向司法機(jī)關(guān)的移送率較低，判刑的更少，不足以震懾食品制假行為。在食品安全犯罪的刑罰設(shè)置中對于情節(jié)加重犯規(guī)定“并處罰金或者沒收財(cái)產(chǎn)”，此種立法模式未能突出沒收財(cái)產(chǎn)刑的作用，會使法官優(yōu)先選擇罰金刑，而忽視對沒收財(cái)產(chǎn)刑的適用。三、部門管理混亂，存在“為利執(zhí)法”現(xiàn)象。我國食品安全執(zhí)法監(jiān)管部門權(quán)限劃分不明，分段立法為監(jiān)督執(zhí)法留下了空隙和隱患，尚沒有設(shè)立明確的執(zhí)法者責(zé)任追究制度。

勞動權(quán)益保障滯后于我國勞動關(guān)系日益多樣的現(xiàn)實(shí)需要。從我國現(xiàn)行的法律法規(guī)和國家政策上來看，我國勞動立法體系滯后于我國勞動關(guān)系的現(xiàn)實(shí)需要。具體表現(xiàn)在：一、在立法思想上還停留在以戶籍、編制等階層化上，對勞動者進(jìn)行人為劃分的帶有身份屬性的制度性規(guī)定，待遇不一，與國際人權(quán)公約以及《同工同酬》公約規(guī)定不符。同時(shí)，行政法規(guī)較多，罰則條款不具體、不規(guī)范，造成執(zhí)法過程中處罰手段難以真正實(shí)施。這導(dǎo)致勞資雙方合同不規(guī)范，甚至存在用工歧視等問題，對侵犯勞動權(quán)的法律責(zé)任的追究還有待加強(qiáng)。二、監(jiān)察執(zhí)法現(xiàn)狀不容樂觀。各級勞動監(jiān)察機(jī)構(gòu)在面臨范圍大、工作重的勞動行政執(zhí)法監(jiān)督工作時(shí)，由于監(jiān)察人員責(zé)任意識不到位，在執(zhí)法程序與手段上只罰不糾，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法效果。三、勞動爭議處理制度還有待完善。隨著近年來我國勞動爭議案件的大幅增加，處理難度日益加大，我國勞動權(quán)司法保障突顯出范圍狹窄、救濟(jì)缺失等問題，尚不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會進(jìn)步的要求。

對策與建議

完善教育法律體系是實(shí)現(xiàn)教育法治化，維護(hù)教育公平的前提。首先，在教育立法方面，要按照法制統(tǒng)一的原則和法定的立法權(quán)限，進(jìn)一步推動教育法律體系的系統(tǒng)性。進(jìn)一步提高教育立法的質(zhì)量，增強(qiáng)教育立法的民主化與可操作性。要做好前期調(diào)研工作，針對社會普遍關(guān)注的若干重要問題，做好擬制定有關(guān)的部門規(guī)章及規(guī)范性文件的可行性論證，對教育投入、流動人口子女教育等有關(guān)促進(jìn)教育公平的諸多方面應(yīng)給予重視并規(guī)范和管理。

其次，盡快建立嚴(yán)格的教育執(zhí)法制度，以保障立法的順利實(shí)現(xiàn)。長期以來，教育法制建設(shè)深受“人治”和“權(quán)治”思想影響，沒有充分體現(xiàn)被管理者的“權(quán)利”和“所需”。教育行政管理部門要在觀念上增強(qiáng)執(zhí)法意識，尊重、落實(shí)和維護(hù)學(xué)校的自主權(quán)。同時(shí)，要自覺履行教育行政執(zhí)法主體的職責(zé)，建立較為規(guī)范的執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)教育執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，明確行政執(zhí)法程序，加大教育執(zhí)法力度，依法規(guī)范教育秩序，糾正、處理、處罰教育活動中的違法行為。

再次，各省、自治區(qū)、直轄市的人大應(yīng)加強(qiáng)教育執(zhí)法監(jiān)督的力度，并充分發(fā)揮教育督導(dǎo)作用，保證相關(guān)部門正確地履行職責(zé)，力拒教育腐敗。同時(shí)，逐步建立和發(fā)揮社會輿論和群眾監(jiān)督的作用，建立一個(gè)分工明確、職責(zé)清晰、獨(dú)立權(quán)威的教育法律監(jiān)督體系。

最后，努力加強(qiáng)教育司法建設(shè)。建議在《行政訴訟法》第十一條行政受案范圍中增加“受教育權(quán)受到侵犯”的情形，并將對受教育權(quán)形成侵犯的抽象行政行為納入受案范圍。建立健全處理教師申訴、學(xué)生申訴的程序與機(jī)制，運(yùn)用行政復(fù)議、行政訴訟等多種法律救濟(jì)手段，加強(qiáng)與人民法院的溝通，及時(shí)妥善地處理日益增多的教育糾紛，保證教育程序的正常進(jìn)行和教師、學(xué)生、學(xué)校的合法權(quán)益。

依靠法制建設(shè)保障食品安全，將成為食藥總局組建后的重要任務(wù)。首先，要建立以《食品安全法》為根基的食品安全立法體系，盡快明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，注重食品的衛(wèi)生、安全與營養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)從養(yǎng)殖業(yè)、種植業(yè)的源頭立法。加強(qiáng)刑法與食品安全法的銜接，從刑事立法上旗幟鮮明地表達(dá)國家嚴(yán)厲打擊這些犯罪的決心。

其次，執(zhí)法方面遏制多頭執(zhí)法，明確政府職能部門的分工，協(xié)調(diào)做到“無縫連接”，將“管理程序、規(guī)章制度和監(jiān)管行為”融合在食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行過程中，要把食品安全監(jiān)管覆蓋到生產(chǎn)全鏈條，改變食品安全領(lǐng)域“事前、事中執(zhí)法真空，事后突擊式執(zhí)法”的現(xiàn)象。同時(shí)，加強(qiáng)對食品生產(chǎn)、經(jīng)營者違法犯罪行為的追究力度，依法快速、高效的追究犯罪分子的刑事責(zé)任，并加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，提高食品經(jīng)營者違法犯罪的成本。

再次，充分發(fā)揮司法檢察作用，強(qiáng)化移送責(zé)任意識。增設(shè)行政機(jī)關(guān)對查處食品案件的專門移送條款及移送標(biāo)準(zhǔn)，對“造成嚴(yán)重食物中毒事故或者其他嚴(yán)重食源性疾患，對人體健康造成嚴(yán)重危害的”，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

最后，建立權(quán)責(zé)利相對應(yīng)的倒查機(jī)制和懲治體系。對食品安全問題以及政府執(zhí)法部門的不作為、亂作為，各級人大應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督作用，啟動監(jiān)督程序，依法加強(qiáng)監(jiān)督。對食品安全事故負(fù)有直接責(zé)任的人員的徇私舞弊、以罰代刑、玩忽職守行為“入刑化”，嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任，督促監(jiān)管者公正盡責(zé)。

構(gòu)建勞動權(quán)保障的新型立法體系，切實(shí)維護(hù)勞動者合法權(quán)益和社會穩(wěn)定。首先，加快勞動保障立法步伐，對勞動者予以平等保護(hù)，在制定勞動法律時(shí)，要充分考慮當(dāng)前相關(guān)勞動法律制度存在的缺陷和漏洞，提高立法質(zhì)量，既要兼顧勞資雙方利益平衡，消除歧視，平等保護(hù)，又要向處于弱勢地位的勞動者適度傾斜，加強(qiáng)法律規(guī)范本身的強(qiáng)制性。進(jìn)一步切實(shí)維護(hù)被派遣勞動者的合法權(quán)益，強(qiáng)化同工同酬權(quán)。規(guī)范特殊工時(shí)管理，明確不定時(shí)工作制的崗位范圍以及工資保護(hù)。規(guī)定綜合計(jì)算工時(shí)工作制的崗位范圍及其綜合計(jì)算周期、延長工作時(shí)間的限制。擴(kuò)大生育保險(xiǎn)覆蓋面，降低繳費(fèi)比例，提高保險(xiǎn)待遇，為在異地生育的女職工打開方便之門。解決工資支付問題，主要包括規(guī)范工資發(fā)放的方式、工資計(jì)算方式等內(nèi)容。

其次，加強(qiáng)勞動保障管理和監(jiān)察力度，提高監(jiān)察執(zhí)法水平，以保證勞動法律的最終實(shí)現(xiàn)。完善評議考核制等工作制度，嚴(yán)格依照法定職責(zé)和程序開展巡視監(jiān)察等執(zhí)法工作，堅(jiān)決查處和依法糾正勞動保障違法行為，保障法律法規(guī)的嚴(yán)格實(shí)施，切實(shí)維護(hù)勞動者合法權(quán)益，減少勞動爭議發(fā)生和維護(hù)社會穩(wěn)定。

最后，推進(jìn)憲法司法化的進(jìn)程，完善勞動爭議處理制度。要重點(diǎn)解決農(nóng)民工問題，完善農(nóng)民工勞動權(quán)益的保障政策，針對拖欠、克扣工資、工傷事故理賠難等問題要建立健全勞動權(quán)司法保障體系，積極探索公平、高效的勞動爭議糾紛解決機(jī)制，重新設(shè)計(jì)勞動爭議處理程序，改變仲裁前置原則，建立科學(xué)、完整和可操作的“裁審分軌，各自終局”的雙軌制工作程序，不斷探索完善勞動爭議處理方式，以便于為勞動者提供多渠道來解決爭議，用規(guī)范化、簡易化來提高爭議解決的整體質(zhì)量和效率。同時(shí)，致力于基層調(diào)解組織機(jī)構(gòu)和制度建設(shè)，擴(kuò)展社會預(yù)防勞動爭議的功能，從源頭上預(yù)防和減少勞動爭議的發(fā)生。

【作者分別為六盤水師范學(xué)院政法系講師，六盤水師范學(xué)院教授】