從壹基金看我國民間公募基金會的發(fā)展困境

【摘要】基金會在我國發(fā)展了二十余年，但內(nèi)外制度仍然存在很多不健全的地方。在介紹我國民間公募基金存在形式的基礎(chǔ)上，以壹基金為例，從身份、政府權(quán)利以及開源節(jié)流等三方面闡述了當前我國民間公募基金發(fā)展存在的困難，并針對以上三點提出破解民間公募基金會發(fā)展困境的相關(guān)對策。

【關(guān)鍵詞】壹基金 民間公募基金 發(fā)展

慈善事業(yè)被稱為社會的“第三次分配”，在現(xiàn)代社會管理中發(fā)揮著非常積極的作用。但作為慈善事業(yè)的重要組織，我國民間公募基金卻長期處于尷尬的位置，特別是2010年壹基金創(chuàng)始人李連杰坦承壹基金可能隨時中斷的消息將我國慈善的話題推上了風口浪尖。因此分析我國民間基金會所處時代環(huán)境和發(fā)展困境，并提出相關(guān)對策對于發(fā)展我國慈善事業(yè)、實現(xiàn)社會均衡發(fā)展有重要意義。

我國民間公募基金的存在形式

我國法律規(guī)定公募基金是可以面向社會范圍內(nèi)募集資金的基金會，基金會創(chuàng)辦和運作的主體各有不同，大致可以分為為官方基金會和民間基金會，前者的運作主體為政府或與政府密切相關(guān)的各類單位，后者的創(chuàng)建主體多來自非政府的民間個體或企業(yè)組織等。但事實上，由于我國正處在社會管理的轉(zhuǎn)型期，因此所謂的“民間”或“非民間”界限并不清晰，而是相互滲透、融合、補充，甚至出現(xiàn)官辦越俎代庖的行為。因此我國的民間公募基金會的存在形式較西方國家更豐富。

一是體制內(nèi)獲得合法身份地位的基金會。主要是指經(jīng)過民政部門規(guī)定的審批程序，有獨立的法人地位和獨立的資金募集賬號，如中華環(huán)境保護基金會，但這一類的民間基金會并不多。這一類基金會的總體特點是相對獨立，“民間”自由度較大。

二是掛靠在官方基金會之下的民間基金會。我國法律規(guī)定任何基金會都必須找到一個具有官方背景的業(yè)務(wù)主管單位，如民政部下的愛佑華夏慈善基金會，教育部下的寶鋼教育基金會等。它們的共同特點是基金會本身沒有獨立的賬戶，因此所募集的資金都需要交予掛靠的單位，進行慈善活動時從掛靠單位上支取，并定期通過掛靠單位官方網(wǎng)站或其他媒體公布基金的籌集、管理與使用情況?？傮w上看，這一類基金是掛靠單位下面的一個獨立項目。

三是注冊在國外的民間基金會。正是因為我國民間基金會本身受到注冊程序復(fù)雜、業(yè)務(wù)部門對其管轄較多、原始資金要求高等原因，使得很多國內(nèi)民間人士依靠注冊在國外的基金會，即保證其合法性，又能加強靈活管理，如章子怡基金會。

四是由慈善團體或組織設(shè)立的基金會。這一類的基金會設(shè)在一些慈善的團體組織之下，是他們在進行慈善活動的時候根據(jù)發(fā)展社會需要而設(shè)立的基金會組織，如香港的光華公益基金會、南京愛德基金會等。

五是非法性質(zhì)的民間基金會。這一類基金會眾多，既有打著“慈善基金”旗幟而進行非法集資的團體，也有未接受社會監(jiān)督而使得基金會在集資和投資上缺乏監(jiān)督和法律意識并造成對社會秩序的擾亂。

壹基金為掛靠在官方基金會（中國紅十字會）之下的民間基金會，它不具備獨立法人地位和獨立的身份，但短短幾年間，壹基金為我國的社會發(fā)展貢獻了巨大力量。正如創(chuàng)始人李連杰所言，壹基金是已經(jīng)在運作，但是沒有身份證、法律結(jié)構(gòu)模糊的孩子。

公募基金發(fā)展面臨的困境—以壹基金為例

民間公募基金的身份問題。所謂“身份”問題，其實就是民間公募基金會的注冊問題。2010年壹基金在掛靠中國紅十字會3年期限即將到來之后，李連杰用“黑戶口”理論闡釋了其對于壹基金繼續(xù)發(fā)展的擔心，因為按照我國法律壹基金沒有自己獨立賬戶和公章，資金募集之后存入紅十字會下的壹基金專戶。盡管2010年12月深圳壹基金公益基金會成立的同時注銷了“中國紅十字會李連杰壹基金計劃”及“上海李連杰壹基金公益基金會”，但其目前只是取得一定的行政地位，我國法律并未對此進行明確陳述。事實上，很多有心從事慈善事業(yè)的人被這種程序的復(fù)雜性、管理的多頭性、資金的高要求性所難住，并導(dǎo)致無法取得合法資格從事公益事業(yè)，于是部分慈善人士直接將基金會設(shè)立在國外。

慈善項目實施依賴于政府權(quán)力。既然民間公募基金沒有獨立的資金募集、管理、投資等權(quán)利，也必然導(dǎo)致他們募集資金的去向即慈善項目的實施受到政府權(quán)利的過多介入。和眾多公募基金一樣，壹基金在2011年前掛靠在紅十字總會下，其慈善項目的實施受到諸多限制，不能做到“自己募集的錢自己花”。汶川地震后，按指導(dǎo)文件要求，中華慈善總會、中國紅十字總會等全國性公募基金會可自行分配捐款，但地方募集的資金則必須轉(zhuǎn)交當?shù)卣?。這其實就大大制約了地方慈善基金的使用積極性，因為這些慈善組織通過各種渠道所募集的資金不能直接做其想做的那份慈善事業(yè)，這其實就背離了他們成立之初的愿景，成為為政府輸送所募集資金的一個中轉(zhuǎn)賬戶。而幾乎所有的慈善組織與捐贈者都非常關(guān)注募集資金的去向問題。2012年所爆發(fā)的中國官辦慈善事業(yè)的信任問題再次說明了這一點，民間的慈善力量與潛能受到體制的制約，最終傷害的只是慈善事業(yè)本身。在慈善項目的實施上，甚至出現(xiàn)很多地方政府因為怕“揭家丑”而拒絕一些民間基金的慈善行為，他們認為這種做法是間接批評政府未做好民生工作。

資金開源不足，“節(jié)流”多受公眾質(zhì)疑。除非開展慈善項目，否則基金會的本金一般不動用，其日常管理過程中所產(chǎn)生的各類經(jīng)費主要來自于基金的增值，這要求基金會不僅要靠輸血，也要靠造血，并不斷讓基金獲得更多的發(fā)展空間。事實上我國《基金會管理條例》對此也有明確規(guī)定，即要求“基金會按照合法、安全、有效的原則實現(xiàn)其保值、增值”，否則基金會不斷萎縮，最后失去生存和發(fā)展空間，這既違背了捐贈人的意志，也會對提高社會慈善意識帶來不小的沖擊。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，開源不足不會受到公眾苛責，畢竟這是對捐贈者慈善行為的最好保護。但“節(jié)流”卻容易使得基金會喪失社會對其不信任。即便是壹基金也是如此，如2010年其行政及營運費用近160萬元而受到網(wǎng)友質(zhì)疑，更多的質(zhì)疑則指向其資金募集動機與資金去向。造成這一問題的根本原因就在于基金會的公開與透明化管理不足。

我國公募基金走出困境的對策分析

完善法律與監(jiān)管制度。2010年發(fā)生的壹基金事件，其核心在于民間公募基金的生存空間受到極大約束之后，對政府主導(dǎo)的慈善以及官方壟斷的公募基金產(chǎn)生了一定的沖擊，并最后在一定程度上沖破了約束，不過體制性未根本扭轉(zhuǎn)。對此，應(yīng)建立一元化管理制度。筆者以為應(yīng)該對基金的監(jiān)管權(quán)力進行統(tǒng)一，制定統(tǒng)一的監(jiān)督準則，由單一的部門對慈善基金進行審批和登記。借鑒其他國家經(jīng)驗，我國可以將監(jiān)管權(quán)力全部交給民政部門，這樣有利于提高效率，避免因職能交叉而帶來的管理缺位和責任推諉，又能降低行政成本，統(tǒng)一實現(xiàn)對基金會的監(jiān)督和管理。另一方面，這種管理體制能推動原先的“重注冊，輕監(jiān)管”向“輕注冊，重監(jiān)管”轉(zhuǎn)變。輕注冊是為了降低慈善基金注冊門檻，刺激民間慈善事業(yè)的活力，讓更多的民間慈善組織獲得與官方慈善基金一樣的合法的地位。但降低門檻之后勢必造成大量的公募基金的產(chǎn)生，因此監(jiān)管部門就必須加強監(jiān)管，這樣才能規(guī)范和保證民間基金會的合法運轉(zhuǎn)。

提高政府服務(wù)水平。我國慈善事業(yè)能夠得以建立并迅速發(fā)展離不開政府的大力支持，但政府不適當?shù)男姓深A(yù)也是阻礙慈善事業(yè)得到更大發(fā)展的重要因素。減少行政干預(yù)就直接要求政府減少主持慈善事業(yè)和操辦慈善活動，真正實現(xiàn)“大社會、小政府”的現(xiàn)代行政管理模式。在具體實現(xiàn)方式上，可以借鑒以下方式：

一是政府可以為基金會的發(fā)展提供資金和必要的物資，但它不提供更具體的服務(wù)。這在重大社會事件發(fā)生之后可以凸顯慈善組織的自我組織作用以及專業(yè)的靈活性，因為一旦具備政府背景，就會讓“慈善”變成了政府應(yīng)該做的事情，大大降低了慈善本身的意義。

二是以稅收優(yōu)惠的方式提高全民慈善熱情。對于民間基金會的發(fā)展，政府在政策上的支持首要表現(xiàn)為稅收的優(yōu)惠。以美國為例，其對企業(yè)實行捐贈善款即可享受稅收優(yōu)惠政策這樣很多富豪愿意把財產(chǎn)拿出來作公益事業(yè)，但我國除了有地方性法規(guī)外，國家法律層面并未對此進行明確規(guī)定。因此，政府應(yīng)該通過提高其稅收的公平服務(wù)力度，提高全社會的慈善熱情。

健全內(nèi)外部監(jiān)督機制。首先，要保證運作方式公開透明。對于民間基金會，捐贈者最為關(guān)心的事情就是其捐贈的財產(chǎn)是否真正被用于慈善事業(yè)中，是否合理的用于慈善事業(yè)中。2012年郭美美事件之后很多捐贈者更愿意相信壹基金，只是因為后者相對更加透明?；饡耐该髟诒举|(zhì)上就是其運作方式，尤其是資金的來龍去脈要公開化，它應(yīng)該是民間公募基金會最主要的工作之一，其每一筆捐款來源、每一筆慈善去向清晰的反饋給社會后，才能獲得社會的尊重與好感，才能讓整個社會對慈善事業(yè)有更加豐富的理解，基金會才能不斷的發(fā)展壯大。其次，要完善內(nèi)部監(jiān)督機制，這主要表現(xiàn)為內(nèi)部管理制度的約束，特別是在資助的申請、給付以運行費用的預(yù)算、核銷等方面。當然內(nèi)部監(jiān)督可以通過行業(yè)聯(lián)合會的方式實現(xiàn)，即一旦違反便會受到聯(lián)合組織的制裁，如從行業(yè)中除名、禁止在本行業(yè)就業(yè)、公開其違法行為并讓其受到社會監(jiān)督。