計(jì)劃生育依法行政問(wèn)題研究

【摘要】對(duì)計(jì)劃生育工作進(jìn)行依法管理，是依法治國(guó)整體目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要組成部分。計(jì)劃生育依法行政具有主動(dòng)性、廣泛性、多元性、強(qiáng)制性、艱難性等特征。計(jì)劃生育依法行政的意義在于，其是當(dāng)今基本國(guó)情下治國(guó)方略的需要，有利于提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員的執(zhí)法水平，保障公民在計(jì)劃生育國(guó)策下的正當(dāng)權(quán)益等。

【關(guān)鍵詞】計(jì)劃生育 依法行政 問(wèn)題 對(duì)策

計(jì)劃生育依法行政概念淺析

對(duì)計(jì)劃生育工作進(jìn)行依法管理，是依法治國(guó)整體目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不可或缺的一部分。計(jì)劃生育行政行為的執(zhí)行機(jī)關(guān)是計(jì)劃生育相關(guān)法律法規(guī)的具體執(zhí)行者，兼具計(jì)劃生育的管理和服務(wù)職能，能否依法行政直接關(guān)系到這項(xiàng)國(guó)策能否順利實(shí)施。在過(guò)去的社會(huì)環(huán)境下，計(jì)劃生育的行政行為的具體實(shí)施主要依靠行政力量，主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)對(duì)人口過(guò)快增長(zhǎng)的抑制。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的轉(zhuǎn)型，計(jì)劃生育的法制化進(jìn)程不斷加快，面對(duì)新情況，計(jì)劃生育在依法進(jìn)行行政行為時(shí)所面臨的困難與挑戰(zhàn)也發(fā)生了改變。隨著《人口與計(jì)劃生育法》的實(shí)施，計(jì)劃生育的行政管理工作的執(zhí)行不再主要依據(jù)地方性政策，也不再單純地依靠國(guó)家的整體調(diào)控，計(jì)劃生育的制度化進(jìn)程全面加速，逐步用法制化、制度化代替行政干預(yù)。在過(guò)去的行政行為過(guò)程中，政策是底線(xiàn)，如今這一底線(xiàn)正逐步被法律所取代。當(dāng)前的主要矛盾是計(jì)劃生育制度與其法制化之間的矛盾，因此我國(guó)的計(jì)劃生育制度的依據(jù)開(kāi)始受到巨大的挑戰(zhàn)。①計(jì)劃生育的法制化建設(shè)正是在此大背景下被提上了正軌。

行政機(jī)關(guān)、企業(yè)法人、社會(huì)公民及社會(huì)組織等不同群體間的相互關(guān)系是依法行政的主要對(duì)象和內(nèi)容。計(jì)劃生育依法行政從狹義上來(lái)說(shuō)，指計(jì)劃生育的相關(guān)具體行政人員依照相關(guān)法律規(guī)定，在法律框架內(nèi)對(duì)計(jì)劃生育的具體行為進(jìn)行依法行政。從廣義上來(lái)說(shuō)，計(jì)劃生育的立法、守法、司法、執(zhí)法、監(jiān)督等多個(gè)范疇都包含在計(jì)劃生育依法行政的范圍內(nèi)，此外還包含相關(guān)文件的審批與確認(rèn)、有關(guān)證件的發(fā)放、對(duì)遵守國(guó)家相關(guān)規(guī)定和法律的集體和個(gè)人予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)、對(duì)違反相關(guān)規(guī)定和法律的要依法進(jìn)行處罰。在行政過(guò)程中要注重嚴(yán)格兼具公平，同時(shí)開(kāi)展計(jì)劃生育矛盾調(diào)解工作，受理相關(guān)案件，合理處理糾紛，對(duì)拒不接受相關(guān)行政處罰決定的行為人依法申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

該項(xiàng)工作與其他依法行政工作存在一些共同特征，即它們都是合法、規(guī)范的，但由于該行業(yè)存在一定的特殊性，因此計(jì)劃生育的依法行政行為還存在一些獨(dú)特的特征。

一是主動(dòng)性。依法行政的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政管理的最終智能，必須具備一定的主動(dòng)性，而不是被動(dòng)接受行政訴求才采取行動(dòng)。在實(shí)際行政過(guò)程中，主動(dòng)性是基于依法行政的前提下，在沒(méi)有法律授權(quán)的情況下不得采取行政行為。

二是廣泛性。在進(jìn)行計(jì)劃生育行政管理過(guò)程中，涉及范圍非常廣泛。在新的社會(huì)背景下，依法治國(guó)方略得以全面推進(jìn)，社會(huì)生活所涵蓋的各個(gè)方面也都被納入了法律軌道，依法行政因此顯得更為重要，尤其是在計(jì)劃生育領(lǐng)域，其所涉及的范圍早已超出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的簡(jiǎn)單范疇。不單是管理，其服務(wù)的對(duì)象同樣非常廣泛，在農(nóng)村發(fā)現(xiàn)違法生育后，既要嚴(yán)肅處理，同時(shí)又要兼顧社會(huì)實(shí)際，對(duì)于家庭特別貧困的，往往無(wú)法收足社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，這種現(xiàn)象在貧困地區(qū)大量存在，需要在行政過(guò)程中針對(duì)實(shí)際情況考慮妥善的解決方案。

三是多元性。除了計(jì)劃生育的行政部門(mén)可以作為行政主體外，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，衛(wèi)生、藥監(jiān)等相關(guān)部門(mén)也具有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或街道也可以接受上級(jí)主管部門(mén)委托作出相關(guān)決定，其也是相關(guān)行政主體，這是由計(jì)劃生育工作的特殊性決定的。

四是強(qiáng)制性。計(jì)劃生育的行政執(zhí)法在行政法律規(guī)范的范圍內(nèi)，是貫徹落實(shí)國(guó)家相關(guān)政策的重要手段，這就決定其必然存在著一定的強(qiáng)制性和約束力。在執(zhí)法過(guò)程中，如果執(zhí)法對(duì)象違反相關(guān)法律規(guī)范或拒不履行相關(guān)義務(wù)，就會(huì)受到相應(yīng)的強(qiáng)制處罰，以維護(hù)社會(huì)公共利益和秩序。執(zhí)法的強(qiáng)制性不是隨意的，而是在法律明確規(guī)定的框架內(nèi)進(jìn)行的。

五是艱難性。由于計(jì)劃生育國(guó)策的特殊性，其工作本身具有濃厚的強(qiáng)制行政色彩，在20世紀(jì)80年代實(shí)行之初，更傾向于“人治”而非法制。由于長(zhǎng)期的工作習(xí)慣，非法制的強(qiáng)制執(zhí)行已在行政管理者的頭腦中形成了一種固有印象，他們習(xí)慣于用“特殊性”掩蓋簡(jiǎn)單粗暴的工作行為，因此無(wú)論是對(duì)于管理者還是被管理者而言，依法管理的理念都難以被確立。這決定了在該領(lǐng)域依法行政困難重重。此外，由于行政主體過(guò)于多元化，行政執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法水平無(wú)法達(dá)到預(yù)期，所以在執(zhí)法過(guò)程中會(huì)存在一些不公平現(xiàn)象，這既有可能是客觀(guān)原因造成的，也有可能是主觀(guān)原因造成的，從而加大了計(jì)劃生育行政行為的難度。

計(jì)劃生育依法行政的意義

計(jì)劃生育是政府行為的一個(gè)重要組成部分，也是一項(xiàng)基本國(guó)策，關(guān)系著國(guó)家的發(fā)展和興衰。計(jì)劃生育工作的重心在基層，關(guān)系到人民群眾的切身利益。每項(xiàng)行政行為都與每個(gè)社會(huì)成員有著密切聯(lián)系，在計(jì)劃生育工作中其既享受一定的權(quán)利也承擔(dān)必要的義務(wù)。只有在法制環(huán)境下才能保障人民的利益，實(shí)現(xiàn)政府與群眾權(quán)利義務(wù)的等價(jià)交換。計(jì)劃生育必須依法行政的意義在于：

計(jì)劃生育是當(dāng)今基本國(guó)情下治國(guó)方略的需要。社會(huì)越來(lái)越趨于法制化，我國(guó)正在努力建成高度法制化國(guó)家。隨著社會(huì)改革的深入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，社會(huì)生活的各方面都發(fā)生了巨大變化。引發(fā)的連鎖反應(yīng)就是權(quán)力格局的變動(dòng)與利益格局的轉(zhuǎn)換。這些變化所帶來(lái)的波動(dòng)必須依靠法律這根準(zhǔn)繩的約束，才能使其平穩(wěn)、有序地渡過(guò)。依法治國(guó)是大勢(shì)所趨，是國(guó)家發(fā)展的必然選擇，因此要努力讓法治手段成為治理國(guó)家最常規(guī)的措施。計(jì)劃生育依法行政是依法治國(guó)整體目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要組成部分。

有利于行政機(jī)關(guān)及其工作人員提高執(zhí)法水平。長(zhǎng)期以來(lái)，計(jì)劃生育行政行為缺乏足夠的法律依據(jù)，僅有政策性的支持，行政職權(quán)不明確，部門(mén)職能交叉缺乏規(guī)范的界定，部門(mén)之間的協(xié)調(diào)困難，既齊抓共管又漏洞百出，難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。《人口與計(jì)劃生育法》的出臺(tái)明確了政府職責(zé)，同時(shí)界定了法律保護(hù)的范圍，為政府職能的順利實(shí)現(xiàn)提供了法律保障。還將國(guó)家計(jì)劃生育的管理納入了法制軌道，政府在進(jìn)行行政行為時(shí)必須以法律為框架，這是國(guó)家“依法治國(guó)”、“依法治官”理念在計(jì)劃生育工作中的具體體現(xiàn)。隨著制度不斷法制化、公民法律意識(shí)的提升，其對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政管理過(guò)程中的執(zhí)法行為也提出了更高要求，要做到“有法必依、違法必究”。依法行政無(wú)論是對(duì)治國(guó)還是管理計(jì)劃生育工作都具有重要的時(shí)代意義。

有利于保障公民在計(jì)劃生育國(guó)策下的正當(dāng)權(quán)益。依法行政在計(jì)劃生育工作中的應(yīng)用，目標(biāo)是在法律的框架下保護(hù)廣大人民的利益，使其不受非法的侵害，這是人民當(dāng)家作主的最好體現(xiàn)?！度丝谂c計(jì)劃生育法》專(zhuān)門(mén)針對(duì)以往重處罰、輕教育、輕服務(wù)的狀況，在強(qiáng)調(diào)義務(wù)的同時(shí)，更加重視對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)，體現(xiàn)了真正意義上權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。對(duì)依法生育、平等生育及知情權(quán)等諸多方面進(jìn)行了詳盡的規(guī)范。此外，該法規(guī)還從嚴(yán)格執(zhí)法的角度對(duì)違法行政行為進(jìn)行定義，堅(jiān)決不允許在執(zhí)法過(guò)程中二次違法行為的出現(xiàn)。在具體工作中，只有堅(jiān)持依法行政才能更好地保障公民的權(quán)益不受非法侵犯，保障人民在計(jì)劃生育中的主體地位。調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性，使其積極、自覺(jué)地維護(hù)計(jì)劃生育中取得的成果，為計(jì)劃生育事業(yè)持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展提供可靠保障。

有利于培養(yǎng)公民計(jì)劃生育的法制觀(guān)念，加速法制化整體進(jìn)程。依法行政是計(jì)劃生育工作在當(dāng)前環(huán)境下必須堅(jiān)持的原則，是對(duì)依法治國(guó)理念的實(shí)踐檢驗(yàn)。近年來(lái)，各級(jí)政府都開(kāi)始重視計(jì)劃生育法制建設(shè)，各級(jí)執(zhí)法人員和群眾的法制觀(guān)念都有了進(jìn)一步的提高。《人口與計(jì)劃生育法》的出臺(tái)，順應(yīng)了計(jì)劃生育工作法制化的客觀(guān)需求，規(guī)范執(zhí)法行為。為完成新時(shí)期人口控制的基本目標(biāo)，我們必須采取更加科學(xué)的管理方法來(lái)推進(jìn)計(jì)劃生育工作，不但需要整體調(diào)控，還要兼顧效率和法律，只有這樣才能順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的要求。

在實(shí)際行政管理過(guò)程中，不少部門(mén)和執(zhí)法人員還未真正樹(shù)立規(guī)范執(zhí)法的意識(shí)，操作過(guò)程中則更加容易忽視法律的規(guī)定，這一現(xiàn)狀在短期內(nèi)難以徹底消除。要扭轉(zhuǎn)這種局面，一是要加強(qiáng)法制教育，既要針對(duì)被管理者更要注重對(duì)管理者的普及教育，樹(shù)立守法與規(guī)范執(zhí)法的意識(shí)；二是要正確把握該項(xiàng)法律，掌握對(duì)違法行為的制裁標(biāo)準(zhǔn)與制裁力度，既要落實(shí)又要準(zhǔn)確適用，才能更有利于計(jì)劃生育法制化進(jìn)程的全面推進(jìn)。

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)的基本建設(shè)目標(biāo)，也是我們黨對(duì)執(zhí)政規(guī)律的深刻把握和對(duì)執(zhí)政能力的高度自信，其成功的決定性因素在于能否嚴(yán)格依法行政。計(jì)劃生育工作雖然很難，但卻是功在當(dāng)代、利在千秋的大事，是全局性很強(qiáng)的工作，必須堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行。加速法制化進(jìn)程是對(duì)計(jì)劃生育工作順利開(kāi)展的最有力保障，今后需要不斷對(duì)其進(jìn)行完善，以期能夠在最大范圍內(nèi)滿(mǎn)足管理者和公民的主要訴求，切實(shí)解決計(jì)劃生育工作難以開(kāi)展的現(xiàn)狀。

【作者單位：石家莊鐵道大學(xué)】

【注釋】

①李建民：“生育理性和生育決策與我國(guó)低生育水平穩(wěn)定機(jī)制的轉(zhuǎn)變”，《人口研究》，2004年第6期，第2頁(yè)。