政府與非政府組織相互嵌入的合作模式探尋

【摘要】相互嵌入合作模式較傳統(tǒng)合作模式有著更豐富的內(nèi)涵、特征和優(yōu)勢，是政府與非政府組織合作治理發(fā)展的必然趨勢，也是社會治理模式創(chuàng)新的理想選擇。實現(xiàn)相互嵌入合作模式的路徑，主要包括轉(zhuǎn)變思想觀念、加快雙方變革、完善法律法規(guī)、建立激勵機制及溝通銜接機制等。

【關(guān)鍵詞】相互嵌入合作模式 政府 非政府組織

相互嵌入合作模式的內(nèi)涵

“嵌入”的原義是指一事物根植于其他事物之中或一個系統(tǒng)有機結(jié)合進入另一個系統(tǒng)之中的現(xiàn)象，表現(xiàn)為一事物與他事物的聯(lián)系以及聯(lián)系的密切程度。卡爾·波蘭尼在《大變革》一書中首次提出“嵌入”概念，并將其用于分析人類經(jīng)濟行為與非經(jīng)濟的社會關(guān)系和社會結(jié)構(gòu)之間的互動關(guān)系。之后，馬克·格蘭諾維特、沙龍·祖金等學(xué)者對“嵌入”概念進行了擴展，使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出經(jīng)濟社會學(xué)領(lǐng)域。在不影響其核心理論觀點的前提下，我們可以將此概念引入到政府與非政府組織的關(guān)系模式中。政府作為公共權(quán)力機構(gòu)，具有管理社會事務(wù)的職能，而非政府組織致力于解決社會問題，增進社會公益，兩者之間存在一定的“交結(jié)點”。政府與非政府組織以合作的形式把各自的功能需求嵌入對方，使促進社會治理、推進和諧社會建設(shè)成為雙方共同參與的整體性過程，各自依托對方的優(yōu)勢來彌補自身的不足，從而實現(xiàn)社會善治的目標(biāo)。因此，相互嵌入合作模式是政府與非政府組織雙方通過制度化的相互合作，將各自的功能性需求積極主動地嵌入對方，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，互惠互補，共同完成社會治理任務(wù)的一種新的合作模式。

相互嵌入合作模式的特征

以相互信任為前提。政府與非政府組織之間相互信任是相互嵌入合作模式的首要前提?！爸挥行湃闻c合作完全一體化的時候，即當(dāng)合作型信任關(guān)系出現(xiàn)的時候，人類才真正進入一個普遍合作的社會，人們之間的合作才不只是工具和手段，而是穩(wěn)定的社會關(guān)系?！雹傧嗷デ度牒献髂Ｊ綇娬{(diào)政府與非政府組織只有在彼此充分信任、互相尊重的前提下，才能形成相互支持、共同發(fā)展的良性合作關(guān)系，從而實現(xiàn)互利共贏。

以地位平等為基礎(chǔ)。在相互嵌入合作模式中，“政府摒棄大而全的‘家長’或‘管家’的角色，進而由‘長輩’角色過渡到‘同輩中的長者’；非營利組織由政府的‘好孩子’成長為政府在公共治理上的‘好伙伴’”。②非政府組織在參與社會治理的過程中是與政府彼此相對獨立、相互平等的主體。地位平等體現(xiàn)為雙方在治理上具有平等地位，并得到社會的廣泛認(rèn)同，得到政治上、法律上的確認(rèn)和保障。

以責(zé)權(quán)明確為核心。在相互嵌入合作模式中，根據(jù)權(quán)責(zé)一致原則，對政府與非政府組織在社會治理中的權(quán)利和責(zé)任進行了明確合理的定位。政府的主要職責(zé)是從宏觀層面制定社會治理政策，組織、調(diào)控政策的整體實施，提供必要的資金支持，發(fā)揮在社會公共事務(wù)管理上的引導(dǎo)作用。非政府組織的主要職責(zé)是根據(jù)政府制定的宏觀政策負(fù)責(zé)在微觀層面實現(xiàn)對社會事務(wù)的管理，行使好政府讓渡的部分社會治理權(quán)力，提供高質(zhì)量個性化公共服務(wù)以滿足大眾的需求。

以治理網(wǎng)絡(luò)為紐帶。在相互嵌入合作模式中，合作治理網(wǎng)絡(luò)既是一種互動的組織網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，也是一種復(fù)雜的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。在該網(wǎng)絡(luò)中，一方面，嵌入雙方在治理過程中彼此互動，通過對話、協(xié)商、合作的方式建立伙伴關(guān)系；另一方面，“相互嵌入的合作是最復(fù)雜的合作關(guān)系，這種關(guān)系往往你中有我、我中有你，形成復(fù)雜的合作關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”。③

以規(guī)章制度為保障。相互嵌入合作模式既重視非正式的互動機制的作用，更重視正式的規(guī)章制度的建設(shè)。政府與非政府組織雙方建立制度化的合作框架，這種合作關(guān)系被一系列制度所規(guī)制，并且制度化程度較高，對雙方的行為具有較強的約束力。

走向相互嵌入合作模式的必然性

共同的理念和價值觀。在公共利益的追求上，政府與非政府組織有著共同的目標(biāo)—為公眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)，共同的價值理念為二者的合作提供了前提。政府作為公共管理機構(gòu)，目的是實現(xiàn)、維護公共利益，為公眾提供高質(zhì)量的公共服務(wù)；非政府組織不以營利為目的，致力于各種公益事業(yè)或互益活動，以促進公共利益為重要使命?？梢姡墓残姓砟钆c非政府組織的價值理念相契合，為二者相互嵌入的合作治理提供了可能。

優(yōu)勢互補、資源互賴的需要。政府不是全能的，面對現(xiàn)代社會日益多元化的需求及公共事務(wù)“不可治理性”因素增加等問題，無法滿足公眾對于公共物品的多元化需求，因而出現(xiàn)政府失靈。非政府組織在彌補政府失靈，改善治理方式、提供多元化的公共服務(wù)等方面具有不可替代的優(yōu)勢，二者之間存在功能上的互補性。

從統(tǒng)治走向治理的社會治道變革的必然要求。二十世紀(jì)八十年代以來，在全球治道變革的背景下，非政府組織以及各種社會治理力量開始出現(xiàn)，社會治理已經(jīng)呈現(xiàn)出主體多元化的局面。改革開放30多年以來，我國政府的治理之道也發(fā)生了很大變化，隨著政府行政體制改革的不斷深入推進，全能型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，給非政府組織提供更多發(fā)揮作用的機會，社會治理從一元化模式逐漸向多元化模式變革。

相互嵌入合作模式的實現(xiàn)路徑

轉(zhuǎn)變思想觀念，培育相互嵌入合作的治理理念。首先，政府應(yīng)認(rèn)識到非政府組織不是政府的附屬機構(gòu)，而是可以合作的伙伴，樹立“多方參與、共同治理”的社會治理新觀念。其次，非政府組織要樹立獨立的主體意識，打破非政府組織必須要依附于政府才能生存和發(fā)展的傳統(tǒng)觀念。“合作主體的獨立性是雙方合作的前提，沒有獨立，就沒有真正的合作，只會出現(xiàn)尷尬的合作”④。最后，要通過強化宣傳教育和輿論引導(dǎo)，努力營造有利于多元主體間互利合作的氛圍，為政府與非政府組織的嵌入式合作營造一個良好的社會氛圍。

加快自身變革，增強相互嵌入合作的治理能力。政府與非政府組織加快自身變革，增強各自的治理能力，是構(gòu)建相互嵌入合作模式的重要條件。一方面，政府要轉(zhuǎn)變職能，明確其主要職責(zé)是“掌舵”，而不是“劃槳”，加快“政企分開”、“政社分離”的步伐，扮演好公共服務(wù)的規(guī)劃者、組織者角色，將主要精力從微觀領(lǐng)域的直接管理轉(zhuǎn)移到宏觀領(lǐng)域的政策制定上，發(fā)揮政府在社會公共事務(wù)管理上的引導(dǎo)作用。另一方面，非政府組織要加強自身建設(shè)，提高服務(wù)水平，增強公共治理能力。通過建立現(xiàn)代非政府組織的內(nèi)部治理制度，加強自我管理，提升服務(wù)社會的能力，才能充分發(fā)揮其在社會治理領(lǐng)域的獨特作用。

建立健全法律法規(guī)，為相互嵌入合作提供制度保障。建立健全相互嵌入合作治理的法律法規(guī)，是促進雙方順利合作的重要保障。在合作過程中，雙方為了自身利益，難免會發(fā)生沖突，既要制約政府對非政府組織的非法干預(yù)，也要防止非政府組織在合作過程中作出有損于雙方合作的行為。雙方的嵌入合作，僅靠各方的自律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須用法律的嚴(yán)肅性確保雙方在“公共事務(wù)領(lǐng)域的合作治理都能在公開、公平、公正的制度規(guī)則框架下運行，實現(xiàn)合作治理的規(guī)范化和制度化”⑤。

建立激勵機制，促進相互嵌入合作的積極性。良好的激勵機制是提高合作治理效率與質(zhì)量的重要保證。政府有必要對非政府組織給予各種扶持和幫助，提高非政府組織在社會治理中合作的積極性。一是要通過增加財政預(yù)算、設(shè)立專項資金等直接資助方式或服務(wù)外包、項目委托等間接方式，加大對非政府組織的資金支持力度；二是要在稅收方面給予其不同于工商企業(yè)的優(yōu)惠政策，采取稅收優(yōu)惠或者減免政策。

建立溝通銜接機制，暢通相互嵌入合作的治理渠道。良好的溝通銜接機制是構(gòu)建相互嵌入合作模式的重要條件。實現(xiàn)政府與非政府組織之間的有效銜接和良性互動，將有助于深化雙方的嵌入合作。完善溝通銜接機制，可從以下三個方面著手：一是組織結(jié)構(gòu)銜接。構(gòu)建相互嵌入合作模式，就要突破傳統(tǒng)僵化的官僚制，創(chuàng)新政府、非政府組織的組織結(jié)構(gòu)，建立網(wǎng)狀的扁平組織結(jié)構(gòu)，減少信息傳遞的失真，增強決策的時效性，有利于雙方在相互嵌入合作中的不斷調(diào)整和互動，形成最佳的合作狀態(tài)。二是網(wǎng)絡(luò)平臺銜接。政府與非政府組織應(yīng)運用現(xiàn)代化的信息技術(shù)，加強電子政務(wù)技術(shù)在組織內(nèi)部管理和社會治理中的應(yīng)用，有利于實現(xiàn)資源共享、降低合作的運作成本，強化雙方的嵌入互動，提升合作的緊密性。三是工作制度銜接。在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，政府和非政府組織可嘗試采取相似的績效指標(biāo)和績效考評等制度，有利于加強雙方工作的配合度和協(xié)調(diào)度，提高合作的效率與質(zhì)量。

【作者單位：鐵道警察學(xué)院】

【注釋】

①張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第218頁。

②楊鏹龍，許利平，帥學(xué)明：“政府與非營利組織合作的新模式—從制度化協(xié)同走向聯(lián)動嵌入模式”，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2010年第3期，第58～59頁。

③汪錦軍：“公共服務(wù)中的政府與非營利組織合作：三種模式分析”，《中國行政管理》，2009年第10期，第78～79頁。

④郭小聰，文明超：“合作中的競爭：非營利組織與政府的新型關(guān)系”，《公共管理學(xué)報》，2004年第1期，第58頁。

⑤馬建珍，劉洪寅：“合作治理與社會管理模式創(chuàng)新”，《南京航空航天大學(xué)學(xué)報》，2012年第6期，第11頁。