社工服務購買：民營化亦或“元”治理

【摘要】民營化與“元”治理都能對實踐中的政府購買社工服務做出有益解釋。具有競爭力的理論解釋無疑更能有效地指導實踐中的公共行政。文章以政府購買社工服務為研究對象，在比較分析的基礎上，得出“元”治理較民營化更具解釋力，并且其特殊的視角將為未來社會治理提供更加有益的實踐參考。

【關鍵詞】民營化 “元”治理 政府購買 社工服務

改革開放以來，經(jīng)濟績效的增長極大地改善了人們的生活水平，為公民社會的興起奠定了堅實的物質基礎。據(jù)統(tǒng)計，2011年，我國社會團體已達到25.5萬個，較2010年增加18%，預計2015年將達到29.9萬個。①社會團體的增長及其功能的擴散表明公民意識顯著提高。在政府面臨財政危機、管理危機和信任危機等各種壓力的情況下，人們開始探索新的社會治理方式，特別是政府購買社工服務的興起引起了社會的廣泛關注。

公共行政是一門理論和實踐緊密結合的學科，作為理論的公共行政如何回應作為實踐的公共行政是公共行政研究的基本目標之一。尋找一種恰當?shù)墓残姓碚搧砝斫庹徺I社工服務現(xiàn)象，不僅有助于為政府購買社工服務現(xiàn)象提供理論支持，而且有助于進一步指導實踐中的政府購買社工服務行為。因此，探索更具解釋力的公共行政理論不僅有助于更加深入地理解實踐中的政府購買社工服務行為，并且有助于建構更加科學的未來治理結構和思路。

實踐中的政府購買社工服務模式

考慮到政府購買社工服務模式代表性與前瞻性，筆者以深圳政府購買社工模式為例展開論述。

深圳是政府購買社工服務模式的典型。近年來，伴隨著深圳經(jīng)濟社會的發(fā)展，深圳社工與社工機構的增加，社工服務逐漸從單一的社區(qū)服務拓展至教育、醫(yī)療、殘疾人、心理矯正等多個領域。為順應深圳社工機構服務的良好態(tài)勢，轉變政府職能，深圳市委于2007年通過“7+1”文件，從而在制度上初步確立了政府購買社工服務模式。

深圳政府購買社工服務模式的形式主要有直接購買、服務項目化、招投標等方式，其中政府購買包括“授權委托模式、直接資助模式、服務合同模式、補貼模式”②。首先，政府對自己原有職能進行重新界定，將那些原本屬于社會職能的部分劃分出來，使之相對獨立。其次，政府根據(jù)工作的性質、難易程度、責任大小、崗位服務所需資質以及可操作性等特點進行崗位開發(fā)，從而設定相應的社工崗位，并以政府定價的方式向社工機構公開招標。再次，通過公開招標的方式選擇恰當?shù)纳绻C構，最后由中標的社工機構按照合同的約定履行職責，提供相應的（準）公共服務。政府在購買社工服務的職責是崗位開發(fā)、崗位定價、對象尋找、簽訂合同與結果評價。社工機構的主要職責就是根據(jù)合同的約定，組織社工機構的各類資源以達成崗位服務aujG4LQdD08UP/VsBPD4xhQbcoupVNw4PBUOk+cHnlc=目標。

在該模式中，政府職能發(fā)生了根本轉變，由公共服務的直接生產(chǎn)者轉變?yōu)楣卜盏拈g接提供者，社工機構以其專業(yè)性和非營利性提供公共服務。面對政府購買社工服務模式的實踐現(xiàn)象，如何從公共行政的角度做出有益的解釋，是公共行政理論亟需回答的問題。在眾多似是而非的理論中，筆者以為，民營化與“元”治理的解釋力是相對明顯的。

民營化與“元”治理

民營化的視角。政府購買社工服務在本質上就是政府職能的重新界定，即將原本屬于社會自我管理的職能從政府中剝離出去。但為了更好地保證政府監(jiān)管公共服務的職能，政府采取了社工崗位開發(fā)、崗位定價，招標、購買等方式。這種方式正是民營化的思路。

民營化“強調(diào)將過去由政府直接供給的公共服務通過各種方式由政府以外的力量完成或二者合作承擔，將政府在公共服務中的生產(chǎn)者角色與提供者角色分開，讓部分生產(chǎn)者職能由市場和社會承擔，政府著重掌舵而不是掌舵與劃槳二者并重，做到正本清源，一方面可以減輕政府負擔，另一方面可以提高公共物品供給的效率，提高公眾對公共服務的滿意度，進而提高政府形象?！雹墼诖嘶A上，通過合同承包等方式，使得公共服務更具競爭性，不僅有效地克服了傳統(tǒng)公共服務提供方式效率低下、質量低劣、財政負擔、投資不足等弊端，而且大大降低了“對公眾缺乏回應性、缺乏管理技能或足夠的管理權限、設備維修質量低下，多度的垂直一體化、管理凡是或產(chǎn)品過時、目標多樣化且相互矛盾、資產(chǎn)為充分利用或使用效益不佳、滋生腐敗等弊端?！雹?/p>

在公共服務民營化形式中，合同承包是最常見的方式，同時也與政府購買社工服務模式最為接近。合同承包是指政府與私營企業(yè)、非營利性組織簽訂合同，由后者承包某一方面的物品或服務，政府則主要負責崗位開發(fā)和結果評估，從而改變了公共服務的供給方式，使之更具競爭性，提高了公共服務質量。因此，民營化在解釋政府購買社工服務模式中具有較強的理論說服力。

“元”治理的解釋。政府購買社工服務模式中的購買流程突顯了政府公共服務外包過程中的政府角色的轉變。換言之，政府的職能重心在于基礎性工作。從這個意義上看，政府購買社工服務具備了“元”治理的特征。

“元”治理是針對治理理論失靈而提出的。治理是“指官方或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序，滿足公眾需要。其目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以增進公共利益?！雹萑欢?，治理理論過高地估計了市場和公民社會的作用，實踐中的情況并不像想象中的那么美好。

針對治理理論“志愿失靈”，英國學者杰索普認為，“‘元’治理是一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的方法，通過設計和管理科層治理、網(wǎng)絡治理、市場治理三種治理模式的完美的組合，以期實現(xiàn)對公共部門機構的績效負有責任的公共管理者（元治理者）看來是最好可能的后果?！雹迯倪@個角度來看，作為“元”治理主體，政府基本職能在于提供規(guī)則和秩序等基礎性公共服務，實現(xiàn)不同治理機制與規(guī)則的兼容，化解政府與市場、社會之間的矛盾，整合社會利益。“元”治理不僅是對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，更是修正各種治理機制之間的相對平衡，重新組織和重新整合治理機制之間的復雜合作。⑦在“元”治理中，政府“不是要構建一個至高無上、控制一切的政府，而是政府要擔當制度設計、提出遠景的任務，使整個社會體系在良好的制度安排中促進不同領域的自組織?！庇纱丝梢姡霸敝卫砀淖兞酥卫砝碚撝姓?、市場和社會多中心治理的結構，實質上是對政府職能的重新界定，更加強調(diào)政府在制度安排方面的基礎性作用和功能，而不是強化政府直接管理經(jīng)濟社會的職能。

在政府購買社工服務模式中，政府主要負責對社工崗位的開發(fā)與購買規(guī)則的制定。由此可見，政府的角色依然是規(guī)則的制定者而非公共服務的直接提供者。從“元”治理的角度看，其引導社工機構等民間組織的發(fā)展也是其職責之一，特別是在我國公民社會尚不成熟的階段，政府的引導功能更加重要。

結論與展望

從民營化與“元”治理兩個維度來解釋政府購買社工服務，盡管從表面上看有相似之處，但因其視角的差異將導致不同的實踐致思。民營化側重于社工服務的外與包，強調(diào)政府與市場、非營利性組織之間的平等協(xié)作關系?！霸敝卫聿粌H具有宏觀的視野，而且更加關注未來。從政府購買社工服務模式來看，政府不論是在制度平臺的搭建還是公民社會的引領，都具有非常重要的作用。盡管政府購買社工服務模式中政府“元”治理角色尚不突出，但從整個經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢來看，政府在購買社工服務中的“元”治理角色將越來越重要。

改革開放以來，我國經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉變，從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉變，但目前這種轉變并不徹底，以至于轉型過程中出現(xiàn)了各種問題。政府購買社工服務模式凸顯了未來社會治理結構的趨勢，因此，從“元”治理的視野理解政府購買社工服務無疑具有更強的解釋力和前瞻性。

【作者單位：海南大學；本文系海南省社會科學規(guī)劃資助課題“?？谑猩绻⑴c城市治理模式探析：基于與深圳模式的比較視角”階段性成果階段性成果，項目編號為：HNSK（Z）12-34】

【注釋】

①據(jù)《中國民政統(tǒng)計年鑒2012》統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

②閆偉：“對于‘政府購買社工服務’模式的構想”，《社會工作（實務）》，2007年第11期，第8～9頁。

③陳天祥：《新公共管理—政府再造的理論與實踐》”，北京：中國人民大學出版社，2007年，第106頁。

④[美]E.S.薩瓦斯：《民營化與公司部門的伙伴關系》，北京：中國人民大學出版社，2002年，第116頁。

⑤俞可平：《民主與陀螺》，北京大學出版社，2006年，第51頁。

⑥Meuleman Louis.： Public Management and the Meta-governance of Hierarchies. Networks and New York， NY： physical-Verlag Heidelberg.2008.p68.

⑦[英]鮑勃·杰索普：“治理的興起及其失敗的風險：以經(jīng)濟法為例的論述”，《國際社會科學雜志》，1999年第1期，第45頁。

⑧Jessop. Capitalism and Its Future： Remarks on Regulation， Government and Governance. Review of Inter-national Political Economy.1997（4）.p96.