城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民社會保障問題實(shí)證研究

【摘要】近幾年來，隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)建設(shè)的不斷推進(jìn)，失地農(nóng)民人數(shù)逐步增加，失地農(nóng)民的社會保障問題已成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中亟待解決的首要問題。文章在對保定市大馬坊鄉(xiāng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查的基礎(chǔ)上，揭示了保定市大馬坊鄉(xiāng)失地農(nóng)民社會保障的現(xiàn)存問題，并針對性地提出了完善失地農(nóng)民社會保障的對策建議。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民 城鎮(zhèn)化 社會保障 實(shí)證研究

案例：保定市大馬坊鄉(xiāng)征地補(bǔ)償政策及保障措施

大馬坊鄉(xiāng)位于河北省保定市西北郊，距市中心4公里，人力資源和土地資源豐富，境內(nèi)交通便利，北外環(huán)路東西貫通，保二環(huán)路和向陽路北段穿過轄區(qū)。全市三年大變樣的重點(diǎn)工程之一—電谷立交橋坐落于本鄉(xiāng)。大馬坊鄉(xiāng)總?cè)丝?7000人，總面積20平方公里，耕地面積10794畝。保定市xx區(qū)按照“大儲備、大開發(fā)”的原則，進(jìn)行土地整體征用、補(bǔ)償安置等工作，為中國電谷基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資及三年大變樣重點(diǎn)工程、新民居建設(shè)等工程用地提供保障。

土地征用補(bǔ)償政策。在土地征用過程中，嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一區(qū)片地價，即每畝80866元。地面附著物的賠償按照國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，地上青苗、樹木等附著物平均按每畝1.6萬元進(jìn)行賠付；集體所有的農(nóng)田水利設(shè)施及其它地上附著物，參照實(shí)際評估價值和有關(guān)賠付標(biāo)準(zhǔn)賠付。

失地農(nóng)民的生活保障措施。在征地補(bǔ)償安置方案中充分考慮了村民的生活保障、養(yǎng)老、工作、新民居建設(shè)等實(shí)際，制定出臺了整體預(yù)征、留用安置地、養(yǎng)老保障和就業(yè)培訓(xùn)等一整套征地綜合補(bǔ)償安置政策。主要包括：按征地總畝數(shù)的10%，給村集體預(yù)留自主開發(fā)用地，鼓勵村集體組織開發(fā)建設(shè)，所得收益歸全體村民所有；在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)基金；“男滿60周歲、女滿55周歲”的整體被征地村民，按照每人每年2400元的標(biāo)準(zhǔn)由區(qū)財(cái)政給予養(yǎng)老補(bǔ)助，并隨著保定市城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的提高而做相應(yīng)幅度的調(diào)整。

失地農(nóng)民社會保障現(xiàn)存主要問題及成因分析

一是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度的缺陷，造成農(nóng)民的基本權(quán)益無法得到充分保障。我國憲法第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。按照相關(guān)法律規(guī)定農(nóng)村集體所有土地由鄉(xiāng)、村、組三級組織所有。但鄉(xiāng)、村、組三者如何所有以及如何分配？法律對此沒有明確規(guī)定?！凹w所有權(quán)”界定上的不清，使鄉(xiāng)、村干部成為集體土地所有權(quán)的實(shí)際掌控者，失地農(nóng)民處于弱勢群體地位，成為補(bǔ)償收益的被動接受者。對于土地征用是為了公共利益需要的規(guī)定，對什么是“公共利益”卻沒有做出明確的界定，致使在許多情況下的征地“公私不分”，產(chǎn)生了許多“假公濟(jì)私”，謀取個人或小集團(tuán)利益的混亂狀況，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益。我國《土地管理法》規(guī)定：征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告并聽取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。但在實(shí)際操作中，在征地過程中集體參與程度有限，更不用說征求農(nóng)民意見了。正因?yàn)楝F(xiàn)行土地制度和土地征用制度的缺陷，更容易使得那些假借“公共利益”征地的集團(tuán)與鄉(xiāng)、村干部串通在一起，層層截留補(bǔ)償資金，甚至地方政府也參與其中，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益，最終導(dǎo)致農(nóng)民在失去賴以生存的土地的情況下，使得自身未來工作生活無法得到保障。

二是由于保障資金匱乏，致使失地農(nóng)民社會保障層次低，保障能力弱。當(dāng)前土地管理法規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。甚至有的地方為吸引投資，采取了極低的征地費(fèi)用。因此可以看出，按照土地的原用途補(bǔ)償，低于市場價值，是一種“不完全補(bǔ)償”，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，嚴(yán)重侵害了失地農(nóng)民的利益。地方政府為給廣大農(nóng)民建立農(nóng)村社會保障體系承擔(dān)了較大的財(cái)政支出，許多地方政府財(cái)政狀況并不樂觀，無力再拿出更多資金用于失地農(nóng)民的社會保障建設(shè)。即使一些地方政府財(cái)政狀況良好，多數(shù)也不愿意將更多財(cái)政資金投放于社會保障建設(shè)，而是更熱衷于交通整治、城區(qū)建設(shè)等有利于美化政績的形象工程，使得失地農(nóng)民在獲得補(bǔ)償費(fèi)不完全和政府財(cái)政支出水平低的雙重作用下，在失去土地保障的前提下，沒有獲得應(yīng)有的保障。

三是失地農(nóng)民缺乏技能，而且培訓(xùn)效率低，失地農(nóng)民往往處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)。長期以來，農(nóng)民耕種自己的土地，進(jìn)行年復(fù)一年簡單的、周而復(fù)始的勞作，所需知識和技能相對較為簡單，加上大部分農(nóng)民接受教育的時間較短，文化素質(zhì)和勞動技能偏低，掌握更多的也是有限的農(nóng)業(yè)知識和技能，一旦土地被征用，失地農(nóng)民往往無所適從。因?yàn)橥ǔ１徽魍恋卦诔擎?zhèn)郊區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些地方往往是經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地方，在該地思想比較活躍的農(nóng)民早已不再從事農(nóng)業(yè)或附帶從事農(nóng)業(yè)，已經(jīng)擺脫了對土地的依賴，征不征土地對他們的生活保障不會產(chǎn)生多大影響；而對于在該地一直從事農(nóng)業(yè)、以其為主要收入來源的農(nóng)民而言，失去土地意味著失去了工作，由于這些農(nóng)民缺乏從事其他工作的知識和技能，雖然在征地補(bǔ)償政策中有“在土地出讓金收入中按0.5%的比例提取失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)基金”的規(guī)定，但在各級政府組織農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)時，由于財(cái)政投入資金不足，培訓(xùn)范圍及形式有限，難免效率低下，使得失地農(nóng)民無法短期獲得可謀取工作的相應(yīng)技能，常常處于失業(yè)或半失業(yè)狀態(tài)，部分失地農(nóng)民“種田無地、就業(yè)無崗、社保無份”，不得不處于農(nóng)村和城市的夾縫中，生活異常艱難。

完善失地農(nóng)民社會保障的建議

一是改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和土地征用制度，使失地農(nóng)民真正獲得相應(yīng)保障。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度，它反映了農(nóng)民和土地的關(guān)系。當(dāng)前我國農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)界定不清，所有權(quán)主體虛置，土地所有權(quán)最重要的權(quán)能—土地處分權(quán)還掌控在政府名下，加上集體所有權(quán)行使程序的缺失，使得農(nóng)民無法獲得土地及土地交易中應(yīng)得的利益。可以探索將農(nóng)村土地國有制或私有制，土地國有制利于全國統(tǒng)一土地市場的建立，但依然難以避免基層政府違背國家意志損害農(nóng)民利益。農(nóng)村土地私有制可以排除公權(quán)干預(yù)和侵蝕，最大限度保護(hù)農(nóng)民利益，按照實(shí)事求是的精神，可以進(jìn)行大膽嘗試。

改革現(xiàn)行土地征用制度，實(shí)行較大比例的土地征用留用地政策和征地土地補(bǔ)償費(fèi)入股政策，使失地農(nóng)民享受到城鎮(zhèn)化和土地開發(fā)帶來的土地增值收益。較大比例的土地征用留用地由于土地開發(fā)發(fā)生增值，作為集體組織成員的失地農(nóng)民可以分享收益。在尊重失地農(nóng)民意愿的前提下，將全部或部分征地補(bǔ)償費(fèi)入股用地單位，作為股東享受經(jīng)營分紅，持續(xù)分紅收入成為失地農(nóng)民的生活保障。

二是合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，增加政府財(cái)政投入，提高失地農(nóng)民社會保障水平。改變當(dāng)前按照土地的原用途補(bǔ)償?shù)霓k法，實(shí)行考慮未來土地增值收益和持續(xù)收益的以評估的市場價值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)“完全補(bǔ)償”取代“不完全補(bǔ)償”，維護(hù)廣大失地農(nóng)民的利益。使廣大失地農(nóng)民在失去土地保障的同時，換取其他形式保障的必須資金。并且加強(qiáng)對土地征用過程中的監(jiān)督管理，切實(shí)保證失地農(nóng)民能夠及時、足額獲得補(bǔ)償資金。同時，各級地方政府切實(shí)履行自己的職責(zé)，增加失地農(nóng)民社會保障的財(cái)政資金，構(gòu)建包括養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險、最低生活保障和社會救助在內(nèi)的較高水平的社會保障體系，使農(nóng)民失去土地后沒有后顧之憂，這不僅維護(hù)了廣大失地農(nóng)民的根本利益，也會對未來的城鎮(zhèn)化過程中的土地征用產(chǎn)生示范效應(yīng)，更有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)及和諧社會的建設(shè)。

三是構(gòu)建政府引導(dǎo)、多形式、多層次的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。首先，構(gòu)建多層次、市場化的就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。政府牽頭、多部門并舉，廣泛動員社會力量，開展旨在提高失地農(nóng)民素質(zhì)、強(qiáng)化多形式、多內(nèi)容、多層次的就業(yè)能力的培訓(xùn)。根據(jù)勞動力市場用人需求和結(jié)構(gòu)變化，組織技能培訓(xùn)，保證培訓(xùn)工作的針對性、實(shí)用性和有效性。其次，構(gòu)建創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。政府對在資金、技術(shù)等方面具備創(chuàng)業(yè)條件的失地農(nóng)民進(jìn)行小企業(yè)創(chuàng)辦的知識能力培訓(xùn)，通過優(yōu)惠政策，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)環(huán)境，從而造就一批自主創(chuàng)業(yè)者，并帶動更多的失地農(nóng)民實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，形成培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)與帶動就業(yè)的良性互動機(jī)制。再次，構(gòu)建城鎮(zhèn)社區(qū)就業(yè)促進(jìn)機(jī)制。根據(jù)城鎮(zhèn)社區(qū)需要，在城鎮(zhèn)社區(qū)和綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通等多個便民服務(wù)部門開發(fā)就業(yè)崗位，使部分失地農(nóng)民從事非固定、臨時性、季節(jié)性工作，這樣既能解決他們的就業(yè)問題，又方便了社區(qū)居民的生活。最后，建立就業(yè)服務(wù)機(jī)制。勞動和社會保障部門要為失地農(nóng)民提供及時有效的免費(fèi)就業(yè)信息，并能夠使其得到免費(fèi)的信息咨詢、求職登記、職業(yè)指導(dǎo)等服務(wù)。

【作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學(xué)講師，河北農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授；本文系2012年度河北省社會科學(xué)發(fā)展研究課題民生調(diào)研專項(xiàng)“河北省加速新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程研究”和2011年度保定市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題“保定市農(nóng)村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化協(xié)調(diào)發(fā)展對策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號分別為：201201190，201102122】