政府軟實(shí)力提升與治道變革

提升政府軟實(shí)力意義重大

自約瑟夫·奈提出軟實(shí)力之后，在學(xué)術(shù)界掀起了軟實(shí)力研究的浪潮。這不僅表現(xiàn)在國際政治領(lǐng)域，而且還表現(xiàn)在企業(yè)管理學(xué)和公共管理學(xué)領(lǐng)域。企業(yè)管理學(xué)者強(qiáng)調(diào)企業(yè)的軟實(shí)力建設(shè)，公共管理學(xué)者則很重視政府軟實(shí)力的建設(shè)。政府的硬實(shí)力可以說是由政府所擁有的資源構(gòu)成的，比如政府所擁有的財(cái)政能力、政府所擁有的組織能力、人力資源能力，也包括政府管理社會和經(jīng)濟(jì)所能動用的宏觀調(diào)控能力、市場監(jiān)管能力、社會管理能力和公共服務(wù)能力。一個強(qiáng)大的政府顯然擁有多方面的硬實(shí)力，沒有這些硬實(shí)力，政府就會成為一個軟弱的政府，一旦出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、市場問題、社會危機(jī)，就不可能有實(shí)力去解決，其提供公共服務(wù)滿足其公民需要的能力也就不足，公民的健康、教育和保障水平就會大大下降。然而，僅有硬實(shí)力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，政府在擁有硬實(shí)力的同時必須注重自身軟實(shí)力的提升。

在政治學(xué)里，合法性的英文是legitimacy。什么是合法性？每個學(xué)者有不同的定義，但其核心的意思是被統(tǒng)治者對統(tǒng)治者的支持和認(rèn)可。①在政治學(xué)里，統(tǒng)治者掌握著政治權(quán)力，尤其是掌握著強(qiáng)制力，而這個強(qiáng)制力一般都是由政府來掌握的。一個政府的政治權(quán)力，意味著一個政府的硬實(shí)力。政治權(quán)力意味著強(qiáng)制力，充分的政治強(qiáng)制力意味著一個國家的政府有強(qiáng)大的強(qiáng)制力，從而可以充分提供秩序、控制暴力沖突。政府缺乏政治硬實(shí)力的國家一般都是失敗國家，在這樣的國家比如索馬里，往往是軍閥混戰(zhàn)，民不聊生。政府掌握充分硬實(shí)力的國家，表明國家能夠有效地控制任何反對秩序和穩(wěn)定的力量，從而有良好的政治秩序。在這樣的國家里，政治上是和平穩(wěn)定的，國家的立法、行政和司法權(quán)力能夠有效運(yùn)作。②這表明政府的政治硬實(shí)力是非常重要的，不過僅僅有硬實(shí)力是不夠的，任何政府在建設(shè)硬實(shí)力的同時，都會設(shè)法提升合法性，也就是政治的軟實(shí)力，否則容易產(chǎn)生合法性危機(jī)，或者治理危機(jī)。在這個方面，提升軟實(shí)力的方法是，在政治上盡可能制度化，國家有很強(qiáng)的提供可靠政治制度的能力，制定一個有效運(yùn)作的憲法，任何政治力量都在憲法的范圍內(nèi)活動；制定立法法、行政組織法、各種訴訟法，讓立法、行政和司法權(quán)力有法可依。在中國就是加強(qiáng)和完善人民代表制度、政治協(xié)商制度、行政法治和行政訴訟等制度。政治的制度化和法律化，可以讓任何可能的政治沖突控制在制度和法律的框架之內(nèi)，不僅讓政治權(quán)力有效運(yùn)作，而且還可以把權(quán)力放在籠子里，有效預(yù)防權(quán)力的腐敗。在政治上不僅僅依靠強(qiáng)制力，更重要的是進(jìn)行制度化的建設(shè)，這是現(xiàn)代政府迅速提升政府軟實(shí)力，從而提高政治合法性水平的重要途徑。

從經(jīng)濟(jì)角度來說，政府的硬實(shí)力主要表現(xiàn)在政府能夠獲得多少財(cái)政能力上。一般來說，一個實(shí)力比較弱的國家，財(cái)政汲取能力比較弱，一個實(shí)力比較強(qiáng)的國家，就有很高的財(cái)政汲取能力。發(fā)展中國家，尤其是缺乏經(jīng)濟(jì)硬實(shí)力的國家，往往缺乏財(cái)政汲取能力，而發(fā)達(dá)國家一般財(cái)政汲取能力都很強(qiáng)。發(fā)達(dá)國家財(cái)政能力強(qiáng)，一般都不表現(xiàn)在國家擁有多少資源，直接掌握多少經(jīng)濟(jì)份額，而是表現(xiàn)在它們的財(cái)政量有多大，與公共服務(wù)有多大的關(guān)系。

通過把財(cái)政建設(shè)成公共財(cái)政制度，也就是把財(cái)政直接與公共服務(wù)相關(guān)，發(fā)達(dá)國家征稅成本就比較低，因?yàn)檫@時候公共財(cái)政是公共服務(wù)的價格，老百姓出錢給公共財(cái)政，是為了獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。在公共財(cái)政是公共服務(wù)的價格的國家，政府不必依賴不太可靠的間接稅，如關(guān)稅和營業(yè)稅等流轉(zhuǎn)稅，而可以依賴征收直接稅，比如個人所得稅、消費(fèi)稅和物業(yè)稅等。對公民直接征稅，一般來說容易引起公民反感。對公民間接征稅，公民不反感，但容易抑制投資。依賴直接稅，而不是間接稅，并使納稅與公共服務(wù)直接相關(guān)，可以充分鼓勵投資，充分激發(fā)公民個人的納稅積極性，減少征收直接稅的阻力。所以，在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，政府要提升硬實(shí)力，更要提升軟實(shí)力，而其軟實(shí)力主要體現(xiàn)在公民個人對于納稅的充分支持上。其提升的途徑是，讓財(cái)政從吃飯財(cái)政、特權(quán)財(cái)政、部門財(cái)政，轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的財(cái)政。

公共服務(wù)的財(cái)政，首先要控制政府的行政支出比例，尤其是控制公民最痛恨的“三公”支出。其次是讓公共財(cái)政總是和公共服務(wù)是直接相關(guān)的。比如消費(fèi)稅和物業(yè)稅，基本都留給地方，是地方稅，并且總是和當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)支出相關(guān)，地方政府公共服務(wù)好，公民個人收入提高消費(fèi)增加，當(dāng)?shù)氐奈飿I(yè)價格水平也上漲，地方稅收也得到提高。再次是讓公共財(cái)政公開透明，而且由老百姓自己來決定公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)。這樣，公共財(cái)政的汲取就可以獲得公民的充分支持，政府也因此而獲得了軟實(shí)力。

從社會的角度來看，政府社會管理能力中的硬實(shí)力，主要取決于政府的各種強(qiáng)制力，否則社會中就會滋生出很多消極的，甚至是黑社會的力量，公民人身安全和基本的生活都無法得到保障。政府有足夠的硬實(shí)力，就可以確保對社會進(jìn)行有效的滲透，從而保護(hù)每一個公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利不受黑社會勢力的控制和侵害，同時也確保社會生活的基本秩序。這是政府的硬實(shí)力所在，沒有這些硬實(shí)力，政府就軟弱無能。

不過，政府如果能夠進(jìn)行社會管理創(chuàng)新，提高自身的軟實(shí)力，就可以更好地減少社會管理的阻力，降低社會管理的成本，提高社會管理的績效。比如政府充分培養(yǎng)社會組織，讓很多問題都在社會組織層次得到了解決。政府充分培養(yǎng)公民意識③，培養(yǎng)社區(qū)的自主治理能力，則鄰里糾紛、房屋的維修、垃圾分類等都會在社區(qū)層次得到很好的解決，這就可以節(jié)約很多管理成本。政府如果和社會組織、社區(qū)等基層治理組織建立了良好的合作關(guān)系，則政府的很多事情都可以交給社會去辦，政府就不僅提升了自己的社會管理能力，而且還在社會管理領(lǐng)域獲得了更多的朋友。更多的朋友，意味著政府擁有更多的社會公信力，意味著政府擁有更多的社會資本，也就是擁有了更多的軟實(shí)力。

政府的公共政策能力對于政府的硬實(shí)力來說，也是非常重要的內(nèi)涵。它包括政府自身界定問題的能力，政策議程設(shè)定能力，價值選擇的能力等。這些能力需要有很多政策研究和分析機(jī)構(gòu)，給政府的公共政策提供強(qiáng)有力的支持系統(tǒng)。如果有了這些，政府就擁有了公共政策的硬實(shí)力。但是要真正實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化，還需要政府公共政策的軟實(shí)力，這就需要政府充分利用外腦，充分培養(yǎng)獨(dú)立的思想庫，實(shí)行科學(xué)決策，否則政府很可能會局限于自己的角度，局限于自己的偏見。

除此之外，政府還需要充分考慮各個方面的利益和見解，他們的見解并不一定科學(xué)，也未必正確，但卻可能合乎他們的利益。政府的公共利益在很多方面是獨(dú)立于各個方面的特殊利益的，但是政府的公共利益也是各個方面特殊利益的綜合體。所以，政府的公共政策也需要充分考慮到各個方面的利益，在公共政策的各個階段，讓各個方面能夠參與到公共政策過程當(dāng)中來。這樣，政府就可以充分考慮到政策的復(fù)雜性。政策硬實(shí)力很強(qiáng)的政府，其政策制定、執(zhí)行和評估能力都很強(qiáng)。但是制定得很好的政策都可能有缺陷，由于缺乏專家的參與，很多很好的政策可能就失敗在一個細(xì)節(jié)上。由于缺乏民主參與，很多很好的政策制定過程很順利，但是執(zhí)行過程卻困難重重，缺乏各個方面的支持；或者政策制定和執(zhí)行都很好，但是得到的評估卻很差。

所以，政府的政策需要有硬實(shí)力，也需要軟實(shí)力，軟實(shí)力體現(xiàn)在政策過程的公共性、開放性方面，在開放的公共政策過程中，有充分的專家和民主參與，其界定的問題都是大家選擇的，其價值是多樣化的、符合實(shí)際的，所有的備選方案幾乎都是考慮過的，政策議程不是可操縱的，政策評估是360度全方位的，政策制定雖然稍稍慢一點(diǎn)，但政策執(zhí)行確實(shí)很少有阻力，一旦政策出現(xiàn)偏差，也能很容易得到調(diào)整。所以，提升政府政策軟實(shí)力的方法就是，實(shí)現(xiàn)政策過程的開放性，提高政策過程的專家和公眾參與水平。

提升政府軟實(shí)力的路徑選擇

政府不僅要提升硬實(shí)力，還要提升軟實(shí)力，提升軟實(shí)力就要提高政治權(quán)力的制度化，提升財(cái)政的公共性水平，提升社會管理的社會資本，增加政策過程的開放和參與度。這些做法實(shí)際上就是治道變革的進(jìn)程：

轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)有限政府。有限政府不僅要求政府不去做公民個人、社會和企業(yè)自己可以做的事情，還要求政府不去做自己做不好的事情。它要求宏觀調(diào)控只用有限的財(cái)政和貨幣政策，而不是通過政治權(quán)力去大規(guī)模地干預(yù)個人、社會和經(jīng)濟(jì)活動。它要求國有企業(yè)按照市場規(guī)則運(yùn)作，它要求政企分開，政府不承擔(dān)企業(yè)的盈虧，不干預(yù)企業(yè)的任何市場決策。它要求政事分開，事業(yè)單位獨(dú)立自主決定自己的事務(wù)。它要求政社分開，社會組織不能是準(zhǔn)政府組織，是政府的準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)。它要求減少政府的行政審批事項(xiàng)，政府的審批和監(jiān)管權(quán)力按照服務(wù)型政府的要求運(yùn)作④，政府要梳理清楚行政審批和行政許可的關(guān)系，堅(jiān)決清理非行政許可的審批項(xiàng)目，加強(qiáng)對行政審批設(shè)定的監(jiān)督⑤。

政府規(guī)模很大，看起來感覺像是政府實(shí)力很強(qiáng)，但機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，權(quán)力缺乏界限，則會導(dǎo)致很多領(lǐng)域、很多地方越位，這必然擠壓了公民個人、社會和企業(yè)的發(fā)展空間，其結(jié)果是政府獨(dú)大，但很多問題反而得不到很好的處理。政府強(qiáng)勢介入經(jīng)濟(jì)、社會，短期內(nèi)利用公共資源的市場化促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，但的確也會導(dǎo)致很多問題，比如環(huán)境污染，債務(wù)規(guī)模失控，市場缺乏秩序，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡很難解決，產(chǎn)能越來越過剩，房地產(chǎn)資產(chǎn)泡沫，進(jìn)出eYHXslLGATKqdZPS7QhwCw==口失衡等問題。這些問題僅靠政府單方面的努力是不夠的，它要求政府有硬實(shí)力去直接解決問題，但更需要政府發(fā)展自己的軟實(shí)力，讓個人、社會和企業(yè)與政府一道來解決這些問題。

只有政府不再靠有級別的硬實(shí)力，而是依靠軟實(shí)力，國有企業(yè)、社會組織，尤其是事業(yè)單位去行政化的問題才能徹底解決。從弱政府到強(qiáng)政府，是政府硬實(shí)力的增進(jìn)過程。從無限政府到有限政府，是政府軟實(shí)力增強(qiáng)的過程。

打造陽光型政府。在過去，政府的硬實(shí)力往往取決于其軍事力量，軍事力量的強(qiáng)大，往往取決于對信息的控制，即使是氣象信息，也是重要的軍事機(jī)密，需要嚴(yán)格保密。但是現(xiàn)在政府的硬實(shí)力已經(jīng)越來越依賴軟實(shí)力，而軟實(shí)力往往需要政府能夠努力減少敵人，努力增加朋友和合作者。所以，政府的信息已經(jīng)越來越公開：政府有關(guān)公共服務(wù)的信息，成為了為大眾服務(wù)的公共信息；政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)計(jì)信息，不僅為政府服務(wù)，而且也通過公開化為市場服務(wù)；政府的財(cái)政也開始越來越公開；政府的決策過程也越來越公開；政府的法律、規(guī)章、文件，如果不公開，就不得對公民構(gòu)成約束。雖然國家機(jī)密依然必須存在，但是越來越少，即使在傳統(tǒng)上屬于國家核心機(jī)密的軍事信息，比如軍隊(duì)的番號和駐扎地，軍費(fèi)支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，國防建設(shè)的現(xiàn)狀，戰(zhàn)略和政策等，也在走向前臺。陽光政府的核心就是公開一切可以公開的信息，而保密的信息則是例外，而且有保密的期限。只有一切都是陽光的政府，才可能是廉潔的政府，才可能是具有更高可信度的政府，自然也是有自信，也就是有軟實(shí)力的政府。從封閉的政府走向陽光的政府，也是政府軟實(shí)力增強(qiáng)的過程。

不依靠等級制。在過去，政府的力量在其強(qiáng)制力，強(qiáng)制力是按照等級配置的，下級嚴(yán)格服從上級，上級可以對下級進(jìn)行指揮和命令，下級一切行動聽指揮。等級制的政府有利于提高政府的硬實(shí)力，因?yàn)檫@樣政府才可以團(tuán)結(jié)一致，解決迫在眉睫的公共問題。不過，等級制的政府往往出現(xiàn)很多意想不到的問題。比如我們要依法行政，但是很多執(zhí)法的人員級別都比較低，很多一線的警察根本就沒有級別。他們?nèi)绾巫尳稚献呒墑e官員的車也遵守交通規(guī)則呢？我們的政府部門如何去監(jiān)管這些比自己級別還要高的機(jī)構(gòu)呢？他們的硬實(shí)力不夠怎么辦呢？有人認(rèn)為，這可以提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的級別，提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)的硬實(shí)力，就可以解決監(jiān)管無法到位的問題。

但是，監(jiān)管機(jī)構(gòu)基本上都是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的核心是只要法律有權(quán)威，執(zhí)法人員就有權(quán)威。如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)依然堅(jiān)持依靠級別去壓人，依靠級別的硬實(shí)力，而不是依靠法律的軟實(shí)力，不是依靠不管級別高低、院子大小都會依法辦事的自覺心，執(zhí)法的秩序就會是貓捉老鼠的秩序，貓來了秩序也來了，貓走了秩序也就亂了套了。所以，在執(zhí)法領(lǐng)域，政府必須放棄簡單依靠級別硬實(shí)力的做法，而是要依靠軟實(shí)力建設(shè)，比如執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法公平、公開和公正，讓執(zhí)法的倫理的力量來替代級別的力量，從而讓即使是高級別的機(jī)構(gòu)和人都不得不從內(nèi)心來遵守法律，一旦觸犯法律，也只好接受法律的處罰。從依靠級別硬實(shí)力到依靠倫理的軟實(shí)力，政府也必須經(jīng)過治道變革的過程。

結(jié)論

在國際政治里，硬實(shí)力的關(guān)鍵是有多少敵人被你征服了，而軟實(shí)力的關(guān)鍵是有多少朋友被你培養(yǎng)了，被你爭取到了。對政府來說，硬實(shí)力的關(guān)鍵是我解決了多少宏觀經(jīng)濟(jì)問題，解決了多少市場秩序問題，解決了多少社會管理問題，解決了多少公共服務(wù)問題，制定和執(zhí)行了多好的公共政策。軟實(shí)力的關(guān)鍵則是我是不是培養(yǎng)了公民、社會和企業(yè)組織、非政府組織，它們和政府一起共同來解決這些問題，或者這些問題非政府的力量都能夠得到很好地解決，而政府則只需要動用有限的硬實(shí)力，來輔助性地解決一些棘手的問題。注重硬實(shí)力的政府重視直接的強(qiáng)制力，重視財(cái)政能力，重視社會滲透力，重視政策能力，注重軟實(shí)力的政府重視強(qiáng)制力的被接受力度，重視財(cái)政的公共服務(wù)能力，重視政府的社會資本，重視政策的公共性水平，更重要的是，重視政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)有效但有限的政府，建設(shè)陽光的政府。有硬實(shí)力的政府，顯然是有硬能力的政府，是以強(qiáng)制力為秩序的核心。有軟實(shí)力的政府，顯然是以倫理價值為秩序核心，一種以自愿合作為基礎(chǔ)的秩序。

【注釋】

①參見（法）讓-馬克·夸克：《合法性與政治》，北京：中央編譯出版社，2002年。

②參見Robert H.： Bates： When Things Fell Apart， Cambridge University Press， 2008.

③劉學(xué)軍：“社會管理創(chuàng)新視角下的公民意識培育”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年總第7期（上），第72～79頁。

④薄貴利：“服務(wù)型政府建設(shè)戰(zhàn)略：目標(biāo)與重點(diǎn)”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2012年第5期，第40～47頁。

⑤應(yīng)松年：“行政審批制度改革：反思與創(chuàng)新”，《人民論壇？學(xué)術(shù)前沿》，2012年第3期，第48～53頁。

責(zé)編/張蕾