關(guān)于中央與地方關(guān)系的理論構(gòu)想與現(xiàn)實(shí)選擇

【摘要】中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起就開(kāi)始對(duì)中央與地方關(guān)系進(jìn)行積極探索。民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中央與地方關(guān)系的探索可分為兩個(gè)方面：中央與非少數(shù)民族地方的關(guān)系、中央與少數(shù)民族地方的關(guān)系，分別實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變，為新中國(guó)時(shí)期的相關(guān)實(shí)踐奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】民主革命 中國(guó)共產(chǎn)黨 中央與地方關(guān)系 民主集中制 地方自治

在現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如何正確處理中央與地方關(guān)系已成為任何一個(gè)國(guó)家、政黨都無(wú)法回避的重要課題。中央與地方關(guān)系，一般來(lái)講主要是指中央政權(quán)機(jī)關(guān)與地方政權(quán)機(jī)關(guān)在行使職能過(guò)程中所形成的一系列相互關(guān)系的總稱(chēng)。①民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中央與地方關(guān)系的探索，可以分為兩個(gè)方面：一方面是關(guān)于中央與非少數(shù)民族地方關(guān)系的探索；另一方面是關(guān)于中央與少數(shù)民族地方關(guān)系的探索。

中央與非少數(shù)民族關(guān)系：從以地方自治為基礎(chǔ)到民主集中制中央與地方關(guān)系的轉(zhuǎn)變

中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起，就開(kāi)始積極探索未來(lái)國(guó)家的中央與地方關(guān)系。建黨初期以及大革命時(shí)期，由于沒(méi)有建立自己的政權(quán)，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中央與地方關(guān)系的探索基本上處于理論設(shè)想階段。

建黨之時(shí)，恰逢聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的蓬勃發(fā)展。聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)的核心理念就是如何處理中央與地方關(guān)系，完成國(guó)家統(tǒng)一。中國(guó)共產(chǎn)黨正確判斷了該運(yùn)動(dòng)的實(shí)質(zhì)并作出了自己的回答。1922年6月，中國(guó)共產(chǎn)黨針對(duì)聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)暴露出的弊端，指出：“是聯(lián)督自治不是聯(lián)省自治”，它“不但不能建設(shè)民主政治的國(guó)家，并且是明目張膽的提倡武人割據(jù)，替武人割據(jù)的現(xiàn)狀加上一層憲法保障”②。

國(guó)共合作的大革命時(shí)期，孫中山及其領(lǐng)導(dǎo)的國(guó)民黨關(guān)于以地方自治為基礎(chǔ)構(gòu)建中央與地方關(guān)系的思想對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨有著重要影響。國(guó)民黨一大就肯定了真正的自治符合民族的需要和精神。1924年1月，中國(guó)共產(chǎn)黨中國(guó)社會(huì)主義青年團(tuán)中央局表示了對(duì)于國(guó)民黨全國(guó)大會(huì)的意見(jiàn)，“對(duì)于黨綱草案，我們大致贊同”。③這其中就包含了對(duì)地方自治的肯定。

這一時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨充分借鑒孫中山地方自治思想，主張建立從鄉(xiāng)村到省各個(gè)層次的地方自治，它把地方自治同發(fā)動(dòng)底層民眾、建立平民革命政權(quán)結(jié)合起來(lái)。1926年7月12日，中國(guó)共產(chǎn)黨指出：“廢止督理督辦制，實(shí)行省長(zhǎng)民選、縣長(zhǎng)民選，實(shí)行由省到鄉(xiāng)村的地方自治平民政權(quán)?！雹馨殡S北伐戰(zhàn)爭(zhēng)的高漲，1927年3月，中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)提出“建立以鄉(xiāng)村自治為基礎(chǔ)的地方自治，即是建立由省、縣到鄉(xiāng)村的革命民眾政權(quán)，主張召集省民會(huì)議，以推動(dòng)地方自治之實(shí)現(xiàn)”⑤，這充分體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)地方自治的肯定，主張實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)到縣再到省的地方自治建設(shè)。

土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨建立了蘇維埃革命政權(quán)，為探索中央與地方關(guān)系提供了實(shí)踐前提。1934年2月，《中華蘇維埃共和國(guó)中央蘇維埃組織法》規(guī)定了蘇維埃中央政權(quán)與地方政權(quán)的相互關(guān)系，它規(guī)定：中華蘇維埃共和國(guó)的最高政權(quán)機(jī)關(guān)是全國(guó)蘇維埃代表大會(huì)，其代表由各省、中央直屬市、直屬縣蘇維埃代表大會(huì)及紅軍選出來(lái)的代表組成。蘇維埃中央對(duì)地方的領(lǐng)導(dǎo)是通過(guò)省工農(nóng)兵代表大會(huì)實(shí)現(xiàn)的，在地方上，各級(jí)工農(nóng)兵代表大會(huì)是最高政權(quán)機(jī)關(guān)。

根據(jù)《中華蘇維埃共和國(guó)地方蘇維埃暫行組織法》的規(guī)定，省、縣、區(qū)蘇維埃擁有以下權(quán)力：執(zhí)行中央政權(quán)機(jī)關(guān)的一切法律、命令、決議與指示；執(zhí)行各該上級(jí)機(jī)關(guān)的命令、決議與指示；決定并執(zhí)行本區(qū)域內(nèi)關(guān)于各種蘇維埃建設(shè)工作的計(jì)劃；解決一切地方性質(zhì)的問(wèn)題；統(tǒng)一本區(qū)域內(nèi)各級(jí)蘇維埃機(jī)關(guān)的行政工作。

根據(jù)民主集中制原則，規(guī)定各級(jí)蘇維埃之間的關(guān)系是：省蘇維埃代表大會(huì)及其執(zhí)行委員會(huì)對(duì)于全省各級(jí)蘇維埃有監(jiān)督之權(quán)?？h蘇維埃代表大會(huì)及其執(zhí)行委員會(huì)對(duì)于全縣各級(jí)蘇維埃有監(jiān)督之權(quán)。下級(jí)蘇維埃機(jī)關(guān)必須服從上級(jí)蘇維埃機(jī)關(guān)，它的決議、命令及指示，有違背中央政權(quán)機(jī)關(guān)的法律、命令、決議、指示，上級(jí)蘇維埃可將其取消。⑥

筆者認(rèn)為，這一時(shí)期的中央與地方關(guān)系，受蘇聯(lián)體制影響較大。中國(guó)共產(chǎn)黨將自身的組織活動(dòng)原則（民主集中制）運(yùn)用到蘇維埃政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，這樣就使蘇維埃中央政權(quán)與地方政權(quán)關(guān)系顯現(xiàn)出了民主集中制的特征。這種民主集中制原則體現(xiàn)在：在蘇維埃中央政權(quán)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，地方蘇維埃必須服從中央并且“決定并執(zhí)行本區(qū)域內(nèi)關(guān)于各種蘇維埃建設(shè)工作的計(jì)劃，解決一切地方性質(zhì)的問(wèn)題，統(tǒng)一本區(qū)域內(nèi)各級(jí)蘇維埃機(jī)關(guān)的行政工作”。⑦

為了適應(yīng)戰(zhàn)時(shí)需要，蘇維埃中央政府的權(quán)力范圍廣泛，除掌握外交、軍事、貨幣、疆域變動(dòng)等權(quán)力外，還有權(quán)確定統(tǒng)一的行政活動(dòng)原則。但是由于各蘇維埃革命政權(quán)始終沒(méi)有聯(lián)成一片，許多蘇維埃政權(quán)距離中央政權(quán)較遠(yuǎn)，加之在戰(zhàn)爭(zhēng)環(huán)境之下，交通極為不便利，各蘇維埃地方具有相當(dāng)大的獨(dú)立性。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，民族矛盾的上升促進(jìn)了以國(guó)共合作為基礎(chǔ)的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的形成。在國(guó)共合作抗戰(zhàn)的特殊政治生態(tài)環(huán)境中，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的各邊區(qū)政府成為南京國(guó)民政府的地方政府，它享有高度的自治權(quán)，形成了特殊的中央與地方關(guān)系。在抗戰(zhàn)的歷史主題下，中國(guó)共產(chǎn)黨充分借鑒歷史政治資源，高舉孫中山三民主義旗幟，把地方自治作為處理中央與地方關(guān)系的原則。

1937年8月，中國(guó)共產(chǎn)黨發(fā)布的《抗日救國(guó)十大綱領(lǐng)》也明確主張“實(shí)行地方自治，鏟除貪官污吏，建立廉潔政府”。⑧劉少奇也認(rèn)為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)抗日民主政權(quán)是“地方自治的政府，它有權(quán)頒布地方性的法律和命令在自己區(qū)域內(nèi)實(shí)行”。⑨抗日民主政權(quán)“可以在地方自治的原則下，頒布該地區(qū)的單行法令”。⑩這說(shuō)明，中國(guó)共產(chǎn)黨充分肯定了地方自治，認(rèn)為敵后建立的各抗日民主政權(quán)是地方自治性質(zhì)的民主政權(quán)。

抗戰(zhàn)勝利后，為建立多黨合作的聯(lián)合政府，在現(xiàn)實(shí)的政治格局中中國(guó)共產(chǎn)黨仍然主張以地方自治原則來(lái)處理中央與地方關(guān)系。在重慶談判以及隨后的政治協(xié)商會(huì)議上，中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)主張實(shí)行地方自治。1945年8月，毛澤東要求把“積極推行地方自治，實(shí)行由下而上的普選”作為同國(guó)民黨談判的重要意見(jiàn)之一。1946年1月，中國(guó)共產(chǎn)黨在政治協(xié)商會(huì)議上明確提出：“積極推行地方自治，廢除現(xiàn)行保甲制度，實(shí)行由下而上的普選，成立自省以下各級(jí)地方民選政府?！?/p>

中國(guó)共產(chǎn)黨地方自治的主張一直持續(xù)到1947年。1947年11月12日，中共中央指示“目前解放區(qū)各級(jí)政權(quán)形式，應(yīng)采取從下而上的代表會(huì)議制度”，一切權(quán)力應(yīng)集中于代表會(huì)，建立各級(jí)人民代表會(huì)議。中國(guó)共產(chǎn)黨開(kāi)始主張實(shí)行民主集中制的人民代表大會(huì)制度。伴隨人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的勝利，中國(guó)共產(chǎn)黨逐步取得全國(guó)政權(quán)，中共中央開(kāi)始強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一權(quán)力集中于中央。民主集中制一直是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)政權(quán)的組織活動(dòng)原則，新生人民政權(quán)的組織活動(dòng)原則也必然是民主集中制。1949年9月，政治協(xié)商會(huì)議上通過(guò)《共同綱領(lǐng)》中規(guī)定，各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)一律實(shí)行民主集中制。人民代表大會(huì)向人民負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；人民政府向人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；人民代表大會(huì)和政府委員會(huì)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的制度，下級(jí)政府由上級(jí)政府加以委任并服從上級(jí)，地方政府服從中央。這樣新中國(guó)的中央與地方關(guān)系就體現(xiàn)為民主集中制的原則。

中央與少數(shù)民族地方關(guān)系：從聯(lián)邦制下的民族自決到單一制下的民族區(qū)域自治的歷史轉(zhuǎn)變

中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于中央與少數(shù)民族地方關(guān)系的探索，同樣經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過(guò)程。中國(guó)共產(chǎn)黨最初主張同少數(shù)民族地方建立聯(lián)邦制國(guó)家。

1922年7月，中共二大提出：“統(tǒng)一國(guó)家本部（包括東三省）為真正民主共和國(guó)”；“蒙古西藏回疆三部實(shí)行自治，為民主自治邦”；“在自由聯(lián)邦原則上，聯(lián)合蒙古，西藏，回疆建立中華聯(lián)邦共和國(guó)”?？梢?jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在少數(shù)民族地區(qū)主張實(shí)行自治聯(lián)邦，中國(guó)本部與少數(shù)民族地方構(gòu)成了聯(lián)邦制的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨還明確指出，由于武人軍閥割據(jù)，劃省為邦只能使軍閥各霸一方的野心得逞，另外，中國(guó)本部經(jīng)濟(jì)上絕無(wú)根本的不同，“所以聯(lián)邦的原則在中國(guó)本部各省是不能采用的”。因而，綜合本部和少數(shù)民族的地區(qū)，中國(guó)共產(chǎn)黨既有聯(lián)邦制主張，又有單一制主張，在國(guó)家結(jié)構(gòu)形式上兼有聯(lián)邦制和單一制的特征。

蘇維埃時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，主張少數(shù)民族的自決、自治。1931年11月《中華蘇維埃憲法大綱》規(guī)定：“中國(guó)蘇維埃政權(quán)承認(rèn)中國(guó)境內(nèi)少數(shù)民族的自決權(quán)，一直承認(rèn)到各弱小民族有同中國(guó)脫離，自己成立獨(dú)立的國(guó)家的權(quán)利。蒙、回、藏、高麗人等，凡是居住在中國(guó)境內(nèi)的，他們有完全自決權(quán)：加入或脫離蘇維埃聯(lián)邦，或建立自己的自治區(qū)域?！碑?dāng)然這時(shí)所提出的“自治區(qū)域”主張并不完全等同于后來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)行的民族區(qū)域自治。

抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，為團(tuán)結(jié)動(dòng)員全民族抗戰(zhàn)，避免國(guó)家分裂的危險(xiǎn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的民族政策逐步從民族自決到民族自治的轉(zhuǎn)變。1938年10月，毛澤東在六屆六中全會(huì)上作了《論新階段》的報(bào)告，他提出“團(tuán)結(jié)中華各族，一致抗日”。為達(dá)到此目的，“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權(quán)利，在共同對(duì)日原則之下，有自己管理自己事務(wù)之權(quán)，同時(shí)與漢族聯(lián)合建立統(tǒng)一戰(zhàn)線(xiàn)的國(guó)家”。從此，中國(guó)共產(chǎn)黨更加強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一國(guó)家中的民族自治。應(yīng)當(dāng)指出的是，抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨在強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一國(guó)家民族區(qū)域自治的同時(shí)，并沒(méi)有完全放棄聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。1945年，中共七大黨章中規(guī)定：“建立獨(dú)立、自由、民主、統(tǒng)一與富強(qiáng)的各革命階級(jí)聯(lián)盟與各民族自由聯(lián)合的新民主主義聯(lián)邦共和國(guó)而奮斗?！?/p>

解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨的少數(shù)民族政策更多地是強(qiáng)調(diào)民族區(qū)域自治。1945年10月23日，中國(guó)共產(chǎn)黨在《中央關(guān)于內(nèi)蒙工作方針給晉察冀中央局的指示》中指出：“對(duì)內(nèi)蒙的基本方針，在目前是實(shí)行區(qū)域自治。首先從各旗開(kāi)始，爭(zhēng)取時(shí)間，放手發(fā)動(dòng)與組織蒙人的地方自治運(yùn)動(dòng)，建立自治政府。”這個(gè)文件可以說(shuō)是中國(guó)共產(chǎn)黨由民族自決和民族自治的原則向民族區(qū)域自治的基本方針和基本政策的過(guò)渡。

1947年4～5月間，召開(kāi)了內(nèi)蒙古人民代表大會(huì)，正式成立內(nèi)蒙古自治政府。內(nèi)蒙古自治政府的成立，為最終確定以民族區(qū)域自治作為解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本制度奠定了基礎(chǔ)。1949年，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)了《共同綱領(lǐng)》，規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族區(qū)域自治”。這樣就正式把民族區(qū)域自治制度確立為國(guó)家的基本政治制度。民主革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中央與少數(shù)民族地方關(guān)系的探索實(shí)現(xiàn)了由聯(lián)邦制下的民族自決向單一制下的民族區(qū)域自治的轉(zhuǎn)變。應(yīng)當(dāng)指出的是，中國(guó)共產(chǎn)黨在處理中央與少數(shù)民族區(qū)域自治地方關(guān)系也是按照民主集中制原則，它實(shí)際上是民主集中制原則在少數(shù)民族區(qū)域的發(fā)展和完善。因此，總體來(lái)講單一制下的民族區(qū)域自治也屬于民主集中制中央與地方關(guān)系的范疇。

結(jié)語(yǔ)

綜觀民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中央與地方關(guān)系的探索，可謂是經(jīng)歷了一個(gè)復(fù)雜而又曲折的歷史演進(jìn)過(guò)程。從其歷史發(fā)展脈絡(luò)中，筆者認(rèn)為民主集中制中央與地方關(guān)系的選擇具有歷史必然性。

可以看出，民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨探索中央與地方關(guān)系上實(shí)現(xiàn)了兩個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)變。一個(gè)是中國(guó)共產(chǎn)黨歷經(jīng)從最初主張?jiān)诘胤阶灾蔚幕A(chǔ)上構(gòu)建中央與地方關(guān)系到新中國(guó)成立前夕確立民主集中制的中央與地方關(guān)系的歷史轉(zhuǎn)變；另一個(gè)是中國(guó)共產(chǎn)黨歷經(jīng)了主張聯(lián)邦制下的民族自決到單一制下的民族區(qū)域自治的歷史轉(zhuǎn)變。這個(gè)兩個(gè)歷史性的轉(zhuǎn)變受到了近代地方自治思潮、共產(chǎn)國(guó)際民族自決政策、黨的馬克思主義中國(guó)化理論自覺(jué)程度以及革命的現(xiàn)實(shí)政治形勢(shì)等諸多因素的影響。尤其是在民主革命歷史主題下探索中央與地方關(guān)系，革命形勢(shì)的發(fā)展、政治格局的變動(dòng)以及政治力量的對(duì)比就不能不使這種探索具有多變性和復(fù)雜性，進(jìn)而影響各個(gè)時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于中央與地方關(guān)系的探索。可以說(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨探索中央與地方關(guān)系始終伴隨著民主革命進(jìn)程中現(xiàn)實(shí)政治格局的演變而不斷變化。但是，變化中又有不變，不變的是民主革命時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)持以民主集中制原則指導(dǎo)革命政權(quán)建設(shè)，以民主集中制原則處理各級(jí)政權(quán)之間關(guān)系。伴隨新民主主義革命的勝利，中國(guó)共產(chǎn)黨由一個(gè)革命黨變成全國(guó)范圍內(nèi)唯一的執(zhí)政黨。黨的組織活動(dòng)原則民主集中制也必然成為新生政權(quán)組織活動(dòng)原則，這一邏輯決定了新生政權(quán)的中央與地方關(guān)系體現(xiàn)為民主集中制原則。

總之，新中國(guó)成立前夕，中國(guó)共產(chǎn)黨在總結(jié)中央集權(quán)的歷史傳統(tǒng)和革命政權(quán)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)以及借鑒馬克思主義經(jīng)典作家的理論基礎(chǔ)上，為鞏固新生人民政權(quán)，實(shí)現(xiàn)中華民族獨(dú)立統(tǒng)一，適應(yīng)新的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制，最終選擇了民主集中制中央與地方關(guān)系。

【作者單位：廣東海洋大學(xué)食品科技學(xué)院】

【注釋】

①李國(guó)忠：《民國(guó)時(shí)期中央與地方的關(guān)系》，天津人民出版社，2004年，第4頁(yè)。

②③中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第1冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第40頁(yè)，第215頁(yè)，第63～64頁(yè)，第111頁(yè)。

④中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第2冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1989年，第156頁(yè)。

⑤中國(guó)革命博物館、湖南省博物館編：《湖南農(nóng)民運(yùn)動(dòng)資料選編》，北京：人民出版社，1988年，第661～662頁(yè)。

⑥⑦韓延龍，常兆儒編：《中國(guó)新民主主義革命時(shí)期根據(jù)地法制文獻(xiàn)選編》（第2卷），北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981年，第74～75頁(yè)，第74頁(yè)。

⑧《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第255頁(yè)。

⑨⑩《劉少奇選集》（上卷），北京：人民出版社，1981年，第89頁(yè)，第175頁(yè)。

《毛澤東文集》（第4卷），北京：人民出版社，1996年，第21頁(yè)。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第16冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1991年，第41～42頁(yè)，第590頁(yè)。

中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部編：《民族問(wèn)題文獻(xiàn)匯編》，北京：中共中央黨校出版社，1991年，第8頁(yè)。

中央檔案館編：《中國(guó)共產(chǎn)黨中央文件選集》（第11冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1991年，第619～620頁(yè)。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》（第15冊(cè)），北京：中共中央黨校出版社，1991年，第116頁(yè)，第375頁(yè)。

中央文獻(xiàn)研究室編：《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第1冊(cè)），北京：中央文獻(xiàn)出版社，1992年版，第12頁(yè)。

責(zé)編/邊文鋒