新生代農(nóng)民工居住邊緣化困境與解決路徑

【摘要】新生代農(nóng)民工較老一代農(nóng)民工具有更強(qiáng)烈的融入城市生活的愿望。但是該群體在城市中的居住問題普遍表現(xiàn)為：居住空間、居住質(zhì)量、聚居區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面被邊緣化，這些問題延緩了其市民化進(jìn)程，亟需通過綜合運(yùn)用政策設(shè)計(jì)、政府規(guī)劃監(jiān)管、企業(yè)社會(huì)責(zé)任強(qiáng)化等路徑分步解決。

【關(guān)鍵詞】新生代農(nóng)民工 市民化 居住 邊緣化

新生代農(nóng)民工城市居住狀態(tài)邊緣化問題的表現(xiàn)

新生代農(nóng)民工希望融入城市，然而現(xiàn)實(shí)的居住狀況卻與市民化進(jìn)程格格不入，呈現(xiàn)出較顯著的邊緣化態(tài)勢(shì)。其主要表現(xiàn)如下：

一是居住空間的邊緣化。目前，由于受自身經(jīng)濟(jì)條件和城市提供合適住房資源的短缺約束，新生代農(nóng)民工主要集中居住在企業(yè)提供的集體宿舍或自己租賃的房屋內(nèi)，這兩類住房大多位于城市的邊緣區(qū)。

二是聚居區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)的缺失。新生代農(nóng)民工的聚居主要有“村落型”和集中居住在用人單位提供的集體宿舍兩種模式。無論哪一種聚居模式，由于農(nóng)民工的身份限制和自身流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，使得城市社區(qū)管理和城市公共服務(wù)難以覆蓋到該特殊群體。隨著聚居區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，在缺乏必要社會(huì)管理和公共服務(wù)的情況下，聚居區(qū)呈現(xiàn)無序和失控的傾向。

三是居住社會(huì)環(huán)境的隔離化。隨著新生代農(nóng)民工向城中村、城郊村以及用人單位集體宿舍大量集居的同時(shí)，居住社會(huì)環(huán)境的隔離化傾向也愈加明顯。主要表現(xiàn)為新生代農(nóng)民工的交往對(duì)象主要是與自己同質(zhì)的外出務(wù)工者，與城市外部環(huán)境的交流機(jī)會(huì)較少，其生活方式很難受到城市居民的影響。而這種居住空間的隔離不僅會(huì)繼續(xù)阻礙新生代農(nóng)民工與城市居民的交流與溝通，而且還將進(jìn)一步增大他們兩者之間的社會(huì)隔離和心理排斥。隨著時(shí)間推移，這種隔離化還會(huì)隨著集聚規(guī)模的擴(kuò)大而進(jìn)一步增強(qiáng)和固化。

導(dǎo)致新生代農(nóng)民工城市居住邊緣化的原因分析

城鄉(xiāng)二元的戶籍和住房保障體制。以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元住房保障體制將新生代農(nóng)民工排除在城鎮(zhèn)住房保障體系之外，使得新生代農(nóng)民工無緣享受相對(duì)廉價(jià)的城市保障性住房。盡管2010年中央文件明確提出“深化戶籍改革”，“多渠道、多形式改變農(nóng)民工居住條件，鼓勵(lì)有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。”但從大多數(shù)地區(qū)實(shí)際的實(shí)施效果來看，以戶籍為限制的城鄉(xiāng)二元保障體制并沒有取得實(shí)質(zhì)上的突破，將農(nóng)民工納入住房保障體系的具體實(shí)施過程中仍存在諸多問題和限制。

首先，在政策內(nèi)容制定上，大都還處于指導(dǎo)性意見階段，政策主要以指導(dǎo)意義上的原則性政策，而不是以約束性的具體性政策來制定實(shí)施，在對(duì)農(nóng)民工住房保障的要求上，措辭大多是“應(yīng)當(dāng)”、“盡快”、“有條件的地方”等較為模糊的、約束性不強(qiáng)的言辭。其次，在政策形式的出臺(tái)上，主要以《通知》、《意見》等政府文件形式來規(guī)定相關(guān)的住房保障內(nèi)容要求，而且已出臺(tái)的有關(guān)規(guī)定多散見于各類相關(guān)文件中，缺少體系性的專門性的農(nóng)民工住房保障政策和保障法規(guī)，對(duì)農(nóng)民工住房問題的解決更多是被動(dòng)的救火性應(yīng)急和短期補(bǔ)充性政策規(guī)定，難以推動(dòng)農(nóng)民工住房問題的持續(xù)有效解決。最后，在政策程序的具體操作和執(zhí)行上，許多地方政府對(duì)保障房的申請(qǐng)條件限制過多，諸如對(duì)戶籍條件、戶口時(shí)長(zhǎng)、人均住房面積和人均收入都有嚴(yán)格限制。

政府缺乏相應(yīng)的規(guī)劃和必要的社會(huì)監(jiān)管。一方面，政府未能將農(nóng)民工住房納入城市發(fā)展規(guī)劃，對(duì)農(nóng)民工的居住條件缺少具體規(guī)劃要求和標(biāo)準(zhǔn)。許多城市將新生代農(nóng)民工作為外來人口排斥在城市發(fā)展規(guī)劃之外，未將農(nóng)民工群體納入城市人口規(guī)模進(jìn)行整體測(cè)算。因此，新生代農(nóng)民工在住房問題上所面臨的居住邊緣化、社會(huì)隔離程度擴(kuò)大等問題也未得到改善。另一方面，對(duì)農(nóng)民工居住質(zhì)量缺乏及時(shí)有效的監(jiān)管。盡管涉及農(nóng)民工住房管理的部門涵蓋到建設(shè)、房管、公安、勞動(dòng)、社區(qū)等多個(gè)部門，但在日常管理上卻出現(xiàn)了監(jiān)管空白。這種監(jiān)管真空狀態(tài)使得無論是用工單位提供的集體宿舍還是房屋租賃市場(chǎng)提供的租房條件普遍較差，尤其是城中村、城郊村的房屋私搭亂建、建筑密度和容積率嚴(yán)重超標(biāo)、衛(wèi)生設(shè)施不配套、消防安全隱患多等現(xiàn)象嚴(yán)重。

企業(yè)的基本社會(huì)責(zé)任履行不到位。為農(nóng)民工提供住房是企業(yè)必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。2007年12月，建設(shè)部等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見》明確指出用工單位是改變農(nóng)民工居住條件的責(zé)任主體，企業(yè)要積極主動(dòng)廣開渠道、妥善安排，為招用的農(nóng)民工提供符合基本衛(wèi)生和安全條件的居住場(chǎng)所，并逐步改善其居住條件。雖然相關(guān)文件對(duì)企業(yè)為農(nóng)民工提供住房的社會(huì)責(zé)任作出了明確規(guī)定，但依然有一些企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮而逃避履行為農(nóng)民工提供滿足基本住房需求的社會(huì)責(zé)任。此外，住房公積金是農(nóng)民工在城市買房定居和市民化愿望的重要途徑，對(duì)此，國(guó)家頒布的相關(guān)法律明確規(guī)定雇傭農(nóng)民工的用工單位應(yīng)為本單位職工繳存住房公積金。

解決新生代農(nóng)民工居住邊緣化問題的路徑選擇

以戶籍改革為基礎(chǔ)，構(gòu)建覆蓋農(nóng)民工的城鎮(zhèn)住房保障體系。一方面要破除以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度。長(zhǎng)期以來形成的城鄉(xiāng)二元的戶籍制度及其由此衍生的城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度是造成農(nóng)民工住房邊緣化的體制根源。因此，當(dāng)前新生代農(nóng)民工住房問題的解決迫切需要破除以城鎮(zhèn)戶籍人口作為城鎮(zhèn)住房保障政策對(duì)象的制度限制，變以戶籍為核心的區(qū)域限制性人口管理方式為以居住地為中心的人口管理方式，以此來有效消除城鎮(zhèn)住房保障政策對(duì)外來農(nóng)民工群體的排斥。

另一方面，構(gòu)建覆蓋新生代農(nóng)民工的“四位一體”的城市住房保障體系。針對(duì)新生代農(nóng)民工收入較低、購(gòu)房能力較弱等現(xiàn)狀，通過建立公共租賃住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房“四位一體”，覆蓋農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)住房保障體系，也是解決新生代農(nóng)民工住房邊緣化問題的核心。具體來說，在構(gòu)建覆蓋新生代農(nóng)民工的“四位一體”的住房保障體系過程中，應(yīng)采取分層分類的方式，逐步將農(nóng)民工納入住房保障體系。首先，對(duì)于臨時(shí)性流入城市打工而非融入城市最終成為市民的新生代農(nóng)民工，解決該類新生代農(nóng)民工的住房問題，應(yīng)以提供公共租賃住房為主。其次，對(duì)于在城市有穩(wěn)定工作，但收入水平不高無力購(gòu)房的新生代農(nóng)民工，可以根據(jù)其住房困難的程度和繳納社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)間的長(zhǎng)短，逐步將其納入廉租住房的保障范圍。最后，對(duì)于有一技之長(zhǎng)和繳納社會(huì)保險(xiǎn)時(shí)間較長(zhǎng)，而暫時(shí)無購(gòu)房的新生代農(nóng)民工，可以根據(jù)其實(shí)際住房的需求，逐步將其納入經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房的保障范圍?？傊?，通過以上分類分層的保障方式，可以為處于市民化不同階段的新生代農(nóng)民工逐步解決其城市住房問題。

政府要強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民工住房問題的規(guī)劃和監(jiān)管。其一，要本著有利于推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的方向合理規(guī)劃新生代農(nóng)民工住房的空間布局。各城市政府在制定城市住房發(fā)展規(guī)劃時(shí)，要充分考慮到新生代農(nóng)民工的市民化需求，本著有利于推進(jìn)新生代農(nóng)民工市民化的方向合理規(guī)劃新生代農(nóng)民工住房的空間布局。要打破其集中居住在城中村、城郊村、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的邊緣化和隔離化居住狀態(tài)，盡可能實(shí)現(xiàn)其在城市中各個(gè)區(qū)域的均衡分布，使新生代農(nóng)民工的居住地從空間上和城市的整體發(fā)展協(xié)調(diào)一致的基礎(chǔ)上盡量有利于其接受城市的先進(jìn)文明以及參與和市民的充分互動(dòng)，從而推動(dòng)其市民化進(jìn)程。

其二，要注重規(guī)劃改善新生代農(nóng)民工的居住質(zhì)量。新生代農(nóng)民工較老一代農(nóng)民工融入城市意愿強(qiáng)烈，因此城市政府應(yīng)看到新生代農(nóng)民工和老一代農(nóng)民工進(jìn)城意愿和目的的區(qū)別，充分關(guān)注新生代農(nóng)民工的住房需求，在城市發(fā)展過程中，通過制定相應(yīng)的住房標(biāo)準(zhǔn)不斷改善他們的居住條件和環(huán)境。筆者認(rèn)為，一方面，對(duì)于由用人單位和市場(chǎng)提供的房屋，政府要出臺(tái)相關(guān)居住標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新生代農(nóng)民工的住房條件諸如居住面積、基本設(shè)施配套、安全衛(wèi)生要求、基本能源和公共服務(wù)提供等方面作出明確要求。另一方面，有條件的城市政府可以通過為農(nóng)民工建筑達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的公共住宅的方式，以確保新生代農(nóng)民工的居住質(zhì)量。

充分發(fā)揮企業(yè)的責(zé)任主體作用，探尋靈活多樣的農(nóng)民工住房解決模式。用工單位作為新生代農(nóng)民工的雇傭和管理主體，是為新生代農(nóng)民工提供住房的直接責(zé)任主體。要解決新生代農(nóng)民工住房的邊緣化問題，還需要企業(yè)的密切配合，自覺履行其社會(huì)責(zé)任，為農(nóng)民工提供達(dá)到一定居住質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的住房。不同企業(yè)可根據(jù)其在新生代農(nóng)民工住房問題上面臨的主要矛盾，采取靈活措施來予以解決。如制造業(yè)企業(yè)可利用其支持性土地政策為企業(yè)員工建集體職工公寓，免費(fèi)提供或廉價(jià)出租給企業(yè)的農(nóng)民工；在建筑業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工的住房問題，關(guān)鍵是要不斷完善簡(jiǎn)易工棚的質(zhì)量和配套設(shè)施，有條件的企業(yè)要逐步取締簡(jiǎn)易工棚，代之以標(biāo)準(zhǔn)化的活動(dòng)工房；在餐飲業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工住房問題，則關(guān)鍵在于要制定行業(yè)居住條件標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)民工集中居住的集體宿舍條件諸如居住面積、安全及其他配套設(shè)施進(jìn)行明確規(guī)定；對(duì)于在物業(yè)管理行業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工，可探索在其服務(wù)的商品房小區(qū)中修建一定比例的農(nóng)民工專門住房，以解決為小區(qū)服務(wù)的門衛(wèi)、保安、清潔工等農(nóng)民工人員的居住問題。對(duì)于不提供住房的企業(yè)或雖提供住房但仍在企業(yè)外自由租住房屋，自行解決住房問題的農(nóng)民工，企業(yè)可根據(jù)當(dāng)?shù)氐姆课葑赓U市場(chǎng)價(jià)格，采取每月按時(shí)發(fā)放住房補(bǔ)貼的方式來幫助農(nóng)民工解決住房問題。

【作者為鹽城師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院副教授】

責(zé)編/韓露（實(shí)習(xí)）