城市流動人口社會融合的現(xiàn)狀與政策思考

【摘要】調(diào)查顯示，廣州流動人口社會融合程度還處于較低的水平，2010年廣州推行居住證制度，從政策上為流動人口的社會融合提供了條件。文章分析了當前廣州流動人口社會融合程度較低的現(xiàn)狀和原因，并指出提高流動人口素質(zhì)，著力加強社區(qū)化建設(shè)，是促進融合的關(guān)鍵所在。

【關(guān)鍵詞】流動人口 社會融合 政策 社區(qū)化

當前，廣州市流動人口數(shù)量增長迅速，常住人口與流動人口的比例已接近1∶1。流動人口絕對數(shù)量的增長對政府管理和社會發(fā)展產(chǎn)生巨大壓力，使流動人口的居住、就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會利益失衡問題更加凸顯。2010年1月廣州正式推行流動人口居住證制度。居住證制度是戶籍制度改革的內(nèi)容之一，是流動人口獲得市民待遇和推進城市融合的過渡性工具。

廣州流動人口社會融合狀況考察

社會融合“是個體和個體之間、不同群體之間、或不同文化之間互相配合、互相適應(yīng)的過程，并以構(gòu)筑良性和諧的社會為目標。”①文中特指我國的流動人口在城市居住、就業(yè)、生活，與城市個體、群體之間互相配合、互相適應(yīng)，融入城市文化的過程。我國學者王桂新、羅恩立（2007）②運用經(jīng)濟融合、政治融合、公共權(quán)益融合、社會關(guān)系融合指標考察流動人口的社會融合狀況，具有代表性。筆者采用上述分析方法，分析評價全面推行居住證制度條件下的廣州流動人口社會融合情況。

廣州流動人口的經(jīng)濟融合狀況。經(jīng)濟水平是流動人口融入城市社區(qū)的基礎(chǔ)條件，主要從就業(yè)、收入、消費等方面進行衡量。被訪的492位流動人口中其所受教育水平主要集中在初中至高中（中專）層次，占76.1%，較低的受教育程度決定其較低端的職業(yè)選擇，近75%的被訪者依然以低層次的服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)、小商業(yè)、工業(yè)為主。而低端的行業(yè)決定了其較低的工資水平，進而降低了社區(qū)整合的經(jīng)濟基礎(chǔ)。47.7%的被訪者年度收入在1～2萬元之間，與廣州市政府近年公布的城鎮(zhèn)居民人均可支配收入3萬元每年相差有一定的距離。正因為收入水平低，所以34.7%的被訪者認為日常支出是經(jīng)濟壓力的首位因素。日常支出、居住條件是流動人口立足于城市社區(qū)的基本物質(zhì)保證，也是社會融合過程的物質(zhì)基礎(chǔ)和先決條件，往往決定了流動人口城市社會融合的能力。一旦日常支出成為主要經(jīng)濟壓力源，便制約了流動人口向上發(fā)展的可能，致使其經(jīng)濟融合水平僅處于粗淺層。

廣州流動人口的公共權(quán)益融合狀況。公共權(quán)益融合程度主要反映在勞動保護、社會保險、子女教育等方面，是衡量流動人口是否具備市民待遇的重要指標，反映的是社會融合的廣度。廣州全面推行居住證制度，流動人口社會融合的制度支持進步明顯，但整體評價不夠理想。

勞動保護意識有提高，但勞動強度大、勞動培訓明顯不足。伴隨居住證制度的推行，廣州首先降低了流動人員調(diào)配費的收費標準，由之前的9元/人/月降為4.5元/人/月，極大地降低了用工單位的用工壓力，為流動人口同工同酬提供了前提。其次，統(tǒng)一工資的最低標準，從2010年5月起，全市范圍內(nèi)全日制工人工資最低標準是1100元，時工資最低標準是10.5元，為流動人口的勞動保護提供了制度支持。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，符合廣州市工資最低標準的流動務(wù)工人員占72.08%。但是流動人口勞動強度大，51.8%的被訪者工作時間在8～10小時，工作時間在10～12小時以上占22%，有7%的被訪者每天工作12小時以上。較大的工作強度與偏低的收入相比，反映流動人口的勞動權(quán)益保護政策還有待落實。此外，其中受過專業(yè)技術(shù)培訓的流動人口數(shù)量較少。勞動培訓是流動人口獲取新的人力資本并對其向上流動和職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極影響的重要因素，如此低下的勞動培訓比例，無疑增加了流動人口融入城市社區(qū)的難度。

流動人口的醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷三大保險水平有待提升，住房、教育保障的實質(zhì)性差。調(diào)查顯示，廣州流動人口社會保險水平有較大提高，其中享受醫(yī)療保險、工傷保險、養(yǎng)老保險分別為33.5%、30.1%、22.8%，有13.28%的流動人口還享受到一定的住房保障。基本上所有的調(diào)查對象都能不同程度享受到相應(yīng)的社會保險制度保障，這是居住證制度所體現(xiàn)出來的對流動人口融入城市社區(qū)的極大支持。但是，因受地方財政能力發(fā)展水平的影響，廣州的住房保障制度難向流動人口開放。同時居住證中提出的流動人口子女享受學前教育、義務(wù)教育應(yīng)當與常住戶口學生同等對待的規(guī)定，執(zhí)行難度也較大。被訪者中38.6%的兒童因無法在父母工作當?shù)叵硎芰x務(wù)教育機會，只能在原戶口所在地上學，成為留守兒童，也成為制約流動人口真正融入城市社區(qū)的現(xiàn)實障礙。

廣州流動人口的社會關(guān)系融合狀況。社會融合程度是流動人口在一定的經(jīng)濟收入和社會保障為前提條件下，形成與當?shù)厝私咏纳罘绞?，從而具備與當?shù)厝税l(fā)生社會交往，進而形成新的與當?shù)厝讼嗤膬r值觀的過程。其往往屬于精神層面的內(nèi)容，反映社會融合的深度。整體而言，廣州流動人口的社會關(guān)系整合水平較前兩水平略高。24.2%的被訪者遇困難會找當?shù)卣?、社區(qū)服務(wù)中心、法律部門或律師協(xié)助解決，體現(xiàn)出流動人口理性處事能力較高。半數(shù)以上被訪者能運用粵語與本地人進行交流和交友，90%以上的被訪者都對廣州有明顯的歸屬感，并對符合條件入戶廣州的政策充滿期待。

廣州流動人口的政治融合程度。政治融合是流動人口社會融合的重要內(nèi)容，強調(diào)平等參與、權(quán)益表達，體現(xiàn)流動人口與城市體系融合和實現(xiàn)自我發(fā)展的實質(zhì)水平。調(diào)查顯示工會、黨、團組織的設(shè)置不健全，流動人口參與社團組織的積極性不高，自身又沒有形成任何可依托的現(xiàn)代意義上的自治社團，也缺少聯(lián)系政府決策部門的有效的制度化通道，廣州流動人口的政治融合狀態(tài)還處于較落后的階段。

城市流動人口社會融合政策的評價與思考

以居住證為核心的廣州流動人口管理政策，堅持以保障流動人口合法權(quán)益，推動福利共享，消除城鄉(xiāng)差異，促進流動人口社會融合為目的。從制度上為流動人口的社會融合提供了極大的支持。但因政策推出的短暫性、經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性、制度運行的差異性以及流動人口自身的素質(zhì)等因素的影響，當前廣州流動人口社會融合程度還處于較低的水平。而廣州的實踐為流動人口社會融合政策的成熟發(fā)展提供了一些有價值的思考：

流動人口的社會融合是一個漸進的過程。流動人口社會融合的漸進過程主要表現(xiàn)在三個方面：一是融合政策上，由居住證制度到戶籍制度的逐步推進。實現(xiàn)流動人口城市社會融合，因城市政府對公共產(chǎn)品的供給能力總體相對不足，只能以居住證的制度形式有條件地分次漸進融合，使流動人口的社會融合做到水到渠成，降低風險。二是融合的理念上，由靜態(tài)的管理逐步過渡到動態(tài)的服務(wù)管理相統(tǒng)一的理念。廣州市的流動人口由原來的“以證管人”，人戶分離，收費控制為導向的管理理念，向“人、屋、業(yè)、證”四位共管的格局轉(zhuǎn)變，強調(diào)服務(wù)至上的理念，重點保障流動人口基本權(quán)利。以服務(wù)促進融合，以利益引導管理，為社會公共管理提供基礎(chǔ)。三是在融合內(nèi)容上，由基本的民生保障逐步過渡到整體市民化待遇。城市社會對外來流動人口的接納和認同也需要逐步從經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到社會、政治等領(lǐng)域，最終在權(quán)利與義務(wù)對應(yīng)、梯度為原則的基礎(chǔ)上，漸進實現(xiàn)城市流動人口社會融合。

流動人口的社會融合關(guān)鍵要提高流動人口素質(zhì)。流動人口的素質(zhì)，國外學者往往稱之為人力資本，主要包括教育水平、工作經(jīng)驗和勞動技能等因素?！叭肆Y本理論的創(chuàng)始人之一貝克爾提出，如果移民進入的是一個公開競爭的市場，則他們在遷入國的經(jīng)濟成就將主要取決于其人力資本?！雹蹖τ诹鲃尤丝谝谌氤鞘猩鐓^(qū)，最根本的就是憑借自身的素質(zhì)，在公平競爭的市場環(huán)境下，獲取相對穩(wěn)定的職業(yè)及較好的經(jīng)濟收入，一定的經(jīng)濟收入和地位是形成與當?shù)厝私咏纳罘绞降奈镔|(zhì)基礎(chǔ)。廣州居住證制度，明確指出持證者可享技能、技術(shù)教育公共服務(wù)?？梢?，通過多力量、多渠道支持流動人口的疾病防治、技能水平等綜合素質(zhì)提高，是制度促進社會融合進程的首位因素。

流動人口的社會融合要著力加強社區(qū)化建設(shè)。社區(qū)是城市的基礎(chǔ)單元，是流動人口和城市居民比鄰而居、共同生活的空間，也是城市完善功能和提高管理效率的重要載體。一是借助“人、屋、業(yè)、證”四位一體的屬地化社區(qū)管理模式，為流動人口提供疾病預防、就業(yè)信息提供、就業(yè)技能培訓等服務(wù)；借助形式多樣的活動提高流動人口自我管理的水平，促進與居民互動、共處，增強歸屬感。為流動人口由一定經(jīng)濟融合、公共福利融合逐步走向社會關(guān)系融合提供良好的社會平臺。二是推動黨、團組織的社區(qū)化建設(shè)，為流動人口提供表達意見的渠道和利益表達機制，促進有效解決社會管理和流動人口之間脫節(jié)的問題，為流動人口有序的政治參與創(chuàng)造條件。

【作者為廣州大學公共管理學院管理學系副教授；本文系國家社會科學基金項目“城市流浪乞討人員救助管理與社會治安防控研究”的成果，項目編號：10CGL065】

【注釋】

①③任遠，鄔民樂：“城市流動人口的社會融合：文獻述評”，《人口研究》，2006年第3期。

②王桂新，羅恩立：“上海市外來農(nóng)民工社會融合現(xiàn)狀調(diào)查研究”，《華東理工大學學報》（社會科學版），2007年第3期。

責編/陳楠