中原經(jīng)濟(jì)區(qū)省際立法合作模式研究

【摘要】在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的過程中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生地方立法沖突，探尋省際立法合作模式成為區(qū)域發(fā)展的必然要求。就我國現(xiàn)行憲法和立法法而言，已存在的省際聯(lián)合立法、行政協(xié)議等方式均缺乏合法依據(jù)。文章指出，作為間接解決法律沖突的示范法應(yīng)當(dāng)是一種比較合適的模式。

【關(guān)鍵詞】中原經(jīng)濟(jì)區(qū) 省際立法合作 示范法

國家發(fā)改委2012年11月17日正式發(fā)布了《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃》，這是繼國家2011年9月出臺(tái)《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見》后，推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的又一重大舉措。根據(jù)該規(guī)劃，中原經(jīng)濟(jì)區(qū)包括了“河南省全境，河北省邢臺(tái)市、邯鄲市，山西省長(zhǎng)治市、晉城市、運(yùn)城市，安徽省宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺(tái)縣、潘集區(qū)，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣。”中原經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)成為全國重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。

同一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)往往具有相同的性質(zhì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件具有統(tǒng)一性，同一區(qū)域追求共同的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，共同享受國家賦予的特殊優(yōu)惠政策，而且還會(huì)面臨相同的發(fā)展障礙或問題等。同一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的發(fā)展需要多方面的一體化，一體化的趨勢(shì)要求地方政府間相互配合與協(xié)調(diào)，消除地方壁壘，建立一體化空間，而建立一體空間的關(guān)鍵在于立法。我國地方立法權(quán)是以行政區(qū)劃為標(biāo)準(zhǔn)，各省、自治區(qū)、直轄市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人民代表大會(huì)、人民政府具有制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章的權(quán)力。所以地方立法沖突的范圍主要在于省際立法之間。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)部包括了九個(gè)地方立法主體。這種按行政區(qū)劃分塊的地方立法體制，與一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)域并不重合，這種“地方化”的立法對(duì)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的一體化發(fā)展具有不利影響。所以地方立法合作研究是我國當(dāng)今區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的必然要求，也是一國立法制度自身發(fā)展的要求。

在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)成立之前已經(jīng)存在的有“長(zhǎng)三角”、“東三省”、“泛珠三角”和“京津冀”等經(jīng)濟(jì)區(qū)域。各區(qū)域在經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的過程中已經(jīng)暴露出很多問題。作為剛剛起步的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的進(jìn)程中為了避免出現(xiàn)以往經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)因不同地方法律沖突而導(dǎo)致的眾多問題，研究省際立法合作非常必要。綜合各區(qū)域內(nèi)部立法合作模式，主要有兩種：緊密型和松散型。緊密型包括了省際聯(lián)合立法和簽訂行政協(xié)議，松散型是指各自立法，僅在省際之間建立立法信息平臺(tái)、交流研討機(jī)制、交叉?zhèn)浒钢贫鹊?。顯然，松散型地方立法合作模式對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展是必要的，但同時(shí)又是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在此，我們主要探討緊密型省際立法合作模式。

省際聯(lián)合立法

我國《立法法》第六十三條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！钡谄呤龡l規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。”但沒有規(guī)定省級(jí)人大或政府可以聯(lián)合立法。

《立法法》中有關(guān)于部門規(guī)章的聯(lián)合立法規(guī)定僅體現(xiàn)在第七十二條中“涉及兩個(gè)以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章。”但該法沒有涉及地方聯(lián)合立法的問題，沒有明確相鄰省份可以就共同立法事項(xiàng)進(jìn)行聯(lián)合立法的權(quán)力。所以省際之間要聯(lián)合立法，其立法的主體、立法原則、立法權(quán)限、立法程序及所制定的法律效力就目前國家立法來看均沒有法律依據(jù)。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的進(jìn)程，這已不符合實(shí)際的需要。省際聯(lián)合立法的成就依賴于國家立法回應(yīng)。所以《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》規(guī)定的省際聯(lián)合立法模式及有關(guān)學(xué)者倡導(dǎo)制定中原經(jīng)濟(jì)區(qū)“區(qū)域共同章程”①的做法，筆者認(rèn)為就現(xiàn)在而言是缺乏法律依據(jù)的。

行政協(xié)議

行政協(xié)議盡管在實(shí)踐中已被大量采用，但在理論上還沒有形成統(tǒng)一的定論。區(qū)域合作協(xié)議是指在區(qū)域經(jīng)濟(jì)形成、發(fā)展的過程中，為促進(jìn)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的共同發(fā)展，各地方政府及其職能部門在其職權(quán)范圍內(nèi)，就其在特定領(lǐng)域履行行政管理職能時(shí)進(jìn)行合作所達(dá)成的各種協(xié)議。②有學(xué)者認(rèn)為，在我國目前尚沒有規(guī)范地方立法合作的法律框架，“多區(qū)域、多主體的法制建設(shè)和法律實(shí)施活動(dòng)欲實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，就只能靠協(xié)調(diào)，建立行政契約制度和磋商溝通機(jī)制是必然選擇?！雹?/p>

實(shí)踐中，行政協(xié)議的確已經(jīng)成為區(qū)域合作的重要協(xié)調(diào)機(jī)制。行政協(xié)議的具體表現(xiàn)為宣言、協(xié)定、協(xié)議、意向書、綱要、備忘錄、共識(shí)等形式。在實(shí)踐中其法律性質(zhì)是模糊不清的，既不同于私人之間訂立的私法契約，又不同于行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間訂立的外部行政合同。行政協(xié)議雖然不是行政規(guī)章等行政立法行為，但是具有立法的某種屬性，是一種準(zhǔn)立法行為。因?yàn)?，區(qū)域合作協(xié)議的適用對(duì)象不僅包括協(xié)議雙方，還包括與協(xié)議相關(guān)的行政相對(duì)人，協(xié)議的實(shí)現(xiàn)也不是表現(xiàn)為一次性地適用于某一特定對(duì)象，而是反復(fù)適用于某一類對(duì)象。行政協(xié)議既具有準(zhǔn)立法性，就需要憲法和法律對(duì)其合法性基礎(chǔ)、法律效力及爭(zhēng)端解決機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定。除此外，行政協(xié)議在實(shí)踐中還存在著內(nèi)容過于原則性、意向性和宣言性，缺乏明晰的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，執(zhí)行方式基本是采取聯(lián)系會(huì)議和溝通聯(lián)絡(luò)這樣的松散模式，缺乏執(zhí)行力等問題。

示范法

示范法是國際私法中的一個(gè)概念，用來作為調(diào)整法律沖突的一種途徑。采用示范法協(xié)調(diào)地方立法，應(yīng)屬于半松緊性立法合作模式。目前，實(shí)踐中適用的不多。示范法最早是美國等國家國內(nèi)私法統(tǒng)一化的重要方法，在美國《布萊克法律詞典》中示范法被解釋為：“是由美國統(tǒng)一州法全國委員會(huì)制定的法案，推薦給各州作為立法時(shí)的指南，由其借鑒或采納?！彼裕痉斗ú划?dāng)然地具有法律效力，而是只有各州通過自己的立法程序采納后才在該州產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。

所以，筆者認(rèn)為，就我國目前的立法框架而言，在地方政府既沒有聯(lián)合立法的合法依據(jù)，也沒有簽訂政府協(xié)議的合法依據(jù)的狀態(tài)下，采用示范法來解決同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)不同省際之間法律沖突，協(xié)調(diào)省際之間立法合作是比較可行的。

示范法的立法主體。借鑒國際做法，示范法的立法機(jī)構(gòu)可以是民間的，也可以是政府間的。民間的包括法學(xué)會(huì)、法官學(xué)會(huì)、律師學(xué)會(huì)等，政府間的可以由地方負(fù)責(zé)人、職能部門的負(fù)責(zé)人及工作人員等組成。在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)可以聯(lián)合設(shè)立中原經(jīng)濟(jì)區(qū)法學(xué)會(huì)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)律師協(xié)會(huì)、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)省際立法合作委員會(huì)等。這些機(jī)構(gòu)不僅可以進(jìn)行示范法的立法研究，還可以進(jìn)行司法、行政執(zhí)法等領(lǐng)域的交流、合作等活動(dòng)。鑒于示范法的復(fù)雜性，筆者不建議由專家、學(xué)者個(gè)人來制定。

示范法的制定程序。示范法雖然不具有當(dāng)然的法律效力，但其適用往往會(huì)超越一省的范圍，作用關(guān)系到一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，其立法程序同樣應(yīng)當(dāng)受到重視。首先由各地方政府對(duì)于區(qū)域內(nèi)需要統(tǒng)一立法的項(xiàng)目、范圍進(jìn)行共同商討、界定，再以某種形式交由各種示范法立法團(tuán)體或機(jī)構(gòu)予以承擔(dān)。立法團(tuán)體或機(jī)構(gòu)要對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行全面、深入的調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上，組織開展草擬工作。草擬工作中可以分為若干問題小組，各個(gè)小組負(fù)責(zé)示范法的某個(gè)部分，然后再統(tǒng)一進(jìn)行整合和修改，并在起草人員的全體會(huì)議上討論、確定，隨后向中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)所有地方進(jìn)行預(yù)公布。在廣泛征求各方面意見的基礎(chǔ)上再次修改、確定。最后，提交起草人員全體會(huì)議討論通過，正式予以公布。

示范法的性質(zhì)、效力及作用。示范法是由民間組織或地方政府間的聯(lián)合機(jī)構(gòu)來制定，因立法主體均不具有立法權(quán)力，所以其性質(zhì)不是國家或地方的正式法律，當(dāng)然也不具有法律效力。示范法是由學(xué)者、專家、政府官員組成的職業(yè)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體或其他專門機(jī)構(gòu)草擬的法律文本，用以推薦給各省份在立法時(shí)予以借鑒或采納。示范法本身不具有拘束力，只有各省立法者通過本省的立法程序全部采納或是部門采納，才使其具有在該省內(nèi)的法律效力。當(dāng)然，省立法也可以不采納。示范法的主要作用體現(xiàn)在不同法域之間的法律協(xié)調(diào)或統(tǒng)一化過程中，通過制定示范法，由各法域借鑒或采納同樣的法律文本的方式來逐漸地推動(dòng)法律的統(tǒng)一化。

比較上述三種地方立法合作模式，聯(lián)合立法及行政協(xié)議均需國家完善憲法、立法法給予合法的依據(jù)。就目前立法狀態(tài)下，示范法應(yīng)是最為合適的。但是，示范法較之聯(lián)合立法、行政協(xié)議又具有立法程序繁瑣、復(fù)雜，且統(tǒng)一化不夠徹底的缺陷。比較聯(lián)合立法與行政協(xié)議兩種模式，聯(lián)合立法具有法律效力高、比較正式的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)它又具有程序復(fù)雜、不夠靈活的缺陷。所以每種合作立法方式需根據(jù)立法內(nèi)容的重要性、緊迫性、特殊性而選擇采用。但無論如何，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展促使地方立法合作已成必然，所以，筆者在此呼吁國家立法應(yīng)盡快給予省際立法合作問題相應(yīng)規(guī)定。

【作者單位：安陽師范學(xué)院；本文系2012年河南省政府決策研究招標(biāo)課題“加強(qiáng)河南省和周邊省份的立法合作研究”階段性研究成果，項(xiàng)目編號(hào)：2012B011】

【注釋】

①高軍東：“法治視角下的中原經(jīng)濟(jì)區(qū)”，《法制與經(jīng)濟(jì)》，2011年第9期。

②喻少如：“域經(jīng)濟(jì)合作中的行政協(xié)議”，《求索》，2007年第10期。

③葉必豐：“長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)一體化背景下的法制協(xié)調(diào)”，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)版），2004年第6期。

責(zé)編/王坤娜