地方政府債券發(fā)行的法律約束分析

為應對2008年世界金融危機，國務院于2009年1月下發(fā)了《關于發(fā)行2009年地方政府債券有關問題的通知》，并制訂發(fā)行2000億元地方政府債券的計劃，該計劃于2010年10月完成。地方政府債券指地方政府或其授權代理機構發(fā)行的有價證券，是地方政府在稅收、規(guī)費收入以外的一種通過舉債籌措財政資金的方式，所籌集資金主要用于城市基礎設施項目的建設。由于地方債券在發(fā)行時間、發(fā)行數(shù)額、發(fā)行利率、債券期限、債券項目等方面均由地方政府決定，地方政府有相當?shù)淖灾鳈?，是由地方政府自主發(fā)行的債券，學界稱之為“自主債券”。

而我國2009年、2011年發(fā)行的地方政府債券“借用的是國債的發(fā)行渠道，即由財政部按照記賬式國債的發(fā)行方式，面向記賬式國債承銷團甲類成員招標發(fā)行。這使得我國2009年的地方政府債券更像是一種中央以地方名義發(fā)行的國債，可以說是一種‘準國債’，而非完全意義上的‘地方政府債券’”。①對于這兩次地方政府債券的發(fā)行，學界稱之為地方政府自行發(fā)債。但是，兩次債券的發(fā)行，卻又冠以地方債的名義，這其中的用意何在？為什么不能直接賦予地方政府舉債權？地方政府自主發(fā)行債券面臨的法律問題又是什么？

地方政府舉債權的法律約束

地方政府自行發(fā)債與自主發(fā)債首先關乎的問題是地方政府的舉債權。所謂舉債權，是在借貸法律關系中處于債務人地位的一方能夠憑借自身償債能力預先獲得一定商品、貨幣或服務的一種能力和權利?！吨袊嗣胥y行貸款通則》規(guī)定：“借款人應當是工商行政管理機關（或主管機關）核準登記的企（事）業(yè)法人、其他經(jīng)濟組織、個體工商戶或具有中華人民共和國國籍的具有完全民事行為能力的自然人?！笨梢?，一般民事主體都具有舉債權，中央政府作為特殊民事主體具有舉債權，可以發(fā)行國債。但是，地方政府在我國現(xiàn)有法律條件下則不能成為民事主體，不具有舉債權。我國《預算法》第二十八條規(guī)定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！薄稉７ā返诎藯l規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉貸的除外?！?/p>

2009年、2011年地方政府自行發(fā)債是經(jīng)國務院批準同意，由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息和支付發(fā)行費。這種地方債券是由中央財政擔保，自行發(fā)債總的指標由中央分配，發(fā)行規(guī)模限定在國務院批準的發(fā)債限額內，資本的利用、未來償還（財政部代辦還本付息）由中央財政負責，單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率，本質上與國債信用幾無區(qū)別。因此，嚴格地說，兩次地方債的發(fā)行并沒有突破目前預算法、擔保法的規(guī)定，我國地方政府仍不具有舉債權，地方政府不能自主發(fā)行政府債券。

但是，兩次債的發(fā)行都被稱之為地方債，都冠以地方的名義，并實質上由地方政府擔負償還債務的主要責任，確實體現(xiàn)出讓地方政府熟悉發(fā)債程序，條件成熟時賦予地方政府舉債權，地方政府由自行發(fā)債向自主發(fā)債邁進的趨勢。這是因為：盡管中國現(xiàn)行的《預算法》等有關法律，嚴格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實上，中國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債“經(jīng)營”，省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級政府均有不同形式的舉債行為，并且層級越低的地方政府負債的相對規(guī)模也越大，2011年國家審計署認定的三級地方債已經(jīng)超過10.7萬億。②以地方投融資平臺公司為舉債形式的地方債務不僅成為地方政府債務的重要構成，其所具有的傳導效應構成地方政府信用風險、宏觀經(jīng)濟結構調整風險、土地政策調整風險、銀行系統(tǒng)風險、財政風險這樣一條具有多米諾骨牌效應的信用風險鏈。③更重要的是由于我國地方政府承擔著促進產業(yè)升級推動經(jīng)濟快速增長、縮小城鄉(xiāng)差距加快城市化建設、解決就業(yè)建立完善的社會保障體系、加強國民素質教育、建立公共基礎設施、加強公共服務等較多的事權，地方經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮程度，不僅成為上級部門對其政績考核的基本指標之一，而且也成為當?shù)鼐用駥ζ涫欠裢顿澇善钡闹饕罁?jù)，特別是地方政府與當?shù)鼐用駥伯a品的需求信息更加直接，“在許多國家，探尋政府間財政關系分權化結構的一個重要原因，是為了促進公共服務供給效率的提高，其理論基礎是：地方政府是參與性強、反應快和負責任的公共部門所屬機構?！雹芩?，賦予地方政府更多的自主權是經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。

然而，在憲法層面，我國是單一制國家，中央政府具有絕對的、集中的統(tǒng)治權與控制權。在關于中央與地方權力劃分上，我國憲法第三條規(guī)定，中央和地方的國家機構職權劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，堅持充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。雖然我國幾次修改憲法，但是都沒有涉及到中央與地方政府權力劃分。由于目前在中國經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟增長結構中，中國消費支出占GDP比重遠低于世界平均水平，消費成為帶動GDP增長核心動力的轉型還須時日，政府投資力度大小將成為中國未來經(jīng)濟保持穩(wěn)定的關鍵因素。因此，憲法應該賦予地方政府更多的自主權，“確定財政支出責任的歸屬應當成為一個理想的政府間財政關系體系建構的首要任務?！雹菰试S地方政府具有舉債權，自主發(fā)行地方債務是解決地方融資困難，并將融資帶入市場，接受市場約束的最佳方案。

發(fā)債主體信用法律分析

地方政府由自行發(fā)債到自主發(fā)債，中央政府不再擔保，項目自主、規(guī)模自主、發(fā)債用途自定、償債自負。地方政府自主發(fā)債也回歸債券本意：誰舉債誰償還，避免風險向上傳遞。⑥但是，發(fā)債主體信用如何是決定債券發(fā)行的關鍵因素。地方政府信用能力的高低最終都會表現(xiàn)為特定時間段內政府債務與政府支付能力的對比情況。如果政府收入始終能夠對債務償還進行有效覆蓋，政府信用就高。

2011年地方政府自行發(fā)債的主體是由國務院指定的上海市、浙江省、廣東省、深圳市，之所以選擇這四個地方政府，是因為它們的主體信用良好。如何判定地方政府的主體信用水平？可考量的因素很多，但是，主體的財政狀況即政府償債能力（財政收支規(guī)模、財政平衡能力）、政府管轄區(qū)域內3～5年的GDP水平、轄區(qū)人均可支配收入、社會消費品零售額、城鎮(zhèn)化率、經(jīng)濟開放程度、資本市場發(fā)展程度、地區(qū)經(jīng)濟構成與產業(yè)結構等無疑是衡量的主要指標。⑦通過對政府過去和現(xiàn)在的債務及財政收支信息進行分析，對一定時期內政府的流動資金狀況作出預測能夠比較準確地反映地方政府的財政實力。同時，地方政府治理能力對地方政府信用評級也具有基礎性作用。根據(jù)上述標準，2011年地方發(fā)債主體的信用非常很高的。

如果允許一般地方政府為發(fā)債主體或者將發(fā)債主體擴大到省、自治區(qū)、直轄市一級，所遇到的主體信用問題恐怕具有普遍意義：

首先，發(fā)債政府需要提供可信的全口徑財政數(shù)據(jù)，要使財政數(shù)據(jù)公開、透明，而大多數(shù)地方政府都做不到這點。我國各級地方政府深度介入經(jīng)濟活動，但資本經(jīng)營預算非常不完整，多數(shù)地方政府連靜態(tài)的全口徑財政狀況都是一筆糊涂賬，一旦土地泡沫破裂，更是無法編制出包括稅收、土地出讓金、資本經(jīng)營收益在內的全面預算，缺乏發(fā)債所需的信息，資信評估就無法進行。⑧

其次，對發(fā)債主體信用能力的審查。按照法律規(guī)定，對一級政府信用能力的審查，主要是將政府預算、決算進行對比。但是，我國地方政府預算約束力較弱，預算體制與預算編制過程統(tǒng)一性差。預算資金撥出后的管理相對弱化，預算執(zhí)行中存在隨意性，造成預算執(zhí)行狀態(tài)和人大批準的預算決策相偏離。利益部門化、財政支出無序化、收支管理不規(guī)范、一半以上的政府收支游離于政府預算控制之外（預算外收入規(guī)模在預算內收入的50%以上，財政部2010年統(tǒng)計，全國預算外收入達到3，200億元。垂直管理體制收費造成管理盲區(qū)并一定程度上成為地方政府財政收入主要來源）⑨，轉移支付制度還沒有形成穩(wěn)定機制，帶有很大的隨意性，地方政府的資產負債表、收支表、現(xiàn)金流量表等財務報表并不能準確反映地方政府現(xiàn)有資產，包括房產、土地、公用產業(yè)、股權情況，負債情況以及明細的收入來源與支出情況。

最后，地方債券發(fā)行以政府作擔保，如果沒有約束，容易引起地方政府投資沖動。把財權過多交給地方政府容易使各地政府存在嚴重的發(fā)展速度攀比、狹隘的GDP政績觀念，部門利益、區(qū)域利益盛行。不顧國家確定的經(jīng)濟發(fā)展方向，弱化中央政府對經(jīng)濟宏觀調控。⑩同時，固定資產投資過大必定會使居民收入降低、用于公共福利的公益金也會減少，個人所得稅稅源受限制。最后，地方政府信用評估機構的獨立性是地方政府發(fā)債的制度要求。政府是社會性的，應該沒有自己的利益。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟學家從經(jīng)濟人概念出發(fā)，認為政府最大化地追求自己的利益也是政府的基本屬性。對地方政府主體信用進行評估需要引進第三方獨立機構，但是，如何保證獨立機構不被政府利益集團俘獲，保證它的獨立性，需要周全的法律制度與細致的規(guī)范。

在目前民眾強烈要求各級政府公布三公經(jīng)費支出，政府信息公開，政府財政支出接受民眾監(jiān)督，尊重納稅人權利的呼聲越來越高的情況下，修改預算法，加強對地方政府舉債行為的法律約束，規(guī)范地方政府舉債權，使預算成為各級政府財政剛性約束手段，增強地方債務透明度，是順應民意、建立法治政府的要求，“從某種意義上講，預算就是合同，是政府與公眾之間訂立的合同，是立法部門與行政部門之間訂立的合同，是政府首腦與各政府部門之間訂立的合同。預算的基本屬性，就本質而言，它是一個公共選擇的政治問題；就形式而言，它是一個配置資源的經(jīng)濟問題?！币蚨⒔∪畟鶆展芾淼囊?guī)章制度，逐步形成包括債務規(guī)?？刂啤鶆帐褂梅较蚝头秶刂?、信用評級、預算管理、審批管理、統(tǒng)計報告、監(jiān)督檢查等在內的政府債務管理制度體系，全方位規(guī)范政府舉債行為，并在條件成熟時，通過制定相關法律或行政法規(guī)進行更高效力層次的規(guī)范是地方自主發(fā)債的制度前提。同時，完善政府信用評估制度，重要的是完善政府信用信息征集、政府信用信息管理、政府信用信息審查申請、政府信用評級、政府信用信息發(fā)布等制度，提高地方政府治理能力，特別是提高地方政府財政平衡能力是確保地方政府信用水平良好的基本手段。

地方債券與項目的法律評價

地方政府自主發(fā)行的債券分為一般責任債券和收益?zhèn)Ｒ话阖熑蝹侵笧闆]有收益的基礎設施，如教育、市政設施建設發(fā)行的債券；收益?zhèn)侵赣刑囟椖渴杖搿⑻囟ǘ愂?，為有收益的準公共品，如供熱、水、道路、機場、碼頭建設等發(fā)行的債券。2009年發(fā)行的地方政府債券，主要是為了解決新增中央投資地方配套的公益性投資項目地方政府配套資金困難問題，因此，2009年地方債應該理解為是國債性質的一般責任債券。2011年四個地方政府發(fā)行的債券由于其用途不完全由中央指定，所以，更有一些地方市政債券的意味。但是，兩次發(fā)行的地方債，以及未來地方政府自主發(fā)債都涉及一個重要問題：地方債的發(fā)行要不要列入國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，要不要列入地方政府財政預算？幾千億的地方債的發(fā)行以及由此引發(fā)的建設項目涉及與國家計劃關系、國家產業(yè)政策關系、中央預算關系；涉及本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃關系、本地政府預算關系，涉及該項目在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的定位。如何協(xié)調地方債的發(fā)行與國家計劃法、預算法之間的關系，實為地方自主發(fā)債的合法性依據(jù)問題。

此外，地方發(fā)債還涉及到地方債券的用途以及公共性與公平性問題。2009年地方債發(fā)行的地區(qū)、公益項目沒有引起過多爭議。2011年四地區(qū)的地方債具有一定靈活性，但是隨之而來引發(fā)的公共品公平性、項目與代際公平、怎么樣代表與表達公共利益？究竟誰最適合決定“公共利益”、項目與環(huán)境影響評價、生態(tài)、資源利用與能源消耗、社會資源的錯誤配置由誰承擔責任？公眾如何參與以及如何對項目進行評估？如何杜絕“政績工程”與地方資源浪費？這些爭論正在激烈進行。

2004年，國務院頒布《全面推進依法行政實施綱要》明確了政府依法行政的基本要求，即合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一；界定和規(guī)范了政府依法行政的職能，即經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務；規(guī)范了科學民主決策機制，要求建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結合的行政決策機制等具體任務和措施。建設法治政府、責任政府、服務政府更是我國行政體制改革的目標。作為服務型政府，提供公共產品、從事公共事業(yè)建設與發(fā)展是地方政府的重要職能，但是，在中央集權體制下，地方政府負責執(zhí)行大量的中央政策和法律，尤其是承擔著發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的重任，經(jīng)濟發(fā)展指標成為考核地方行政的主要根據(jù)，進而導致代價昂貴、不負責任、不顧一切、惟利是圖的發(fā)展模式。地方干部實際上不需要對下負責，許多工程只是應付上級的表面文章，浪費大量人力、物力的現(xiàn)象嚴重。另一方面，地方官員貪污腐敗、侵犯公民權利的行為依然十分普遍，老百姓的基本權利并沒有因為中央監(jiān)督而得到有效保護。地方治理仍遭遇人事不定、人心不穩(wěn)、財力不足等多重制約，公共事業(yè)無法持久發(fā)展的問題。

因此，無論是國家發(fā)債還是地方發(fā)債，都應該體現(xiàn)在各級政府的經(jīng)濟發(fā)展計劃中并在各級政府財政預算中有所體現(xiàn)，政府負債應納入財政預決算的范圍，各級政府必須接受本級財政預算的約束，將地方政府債務收支納入預算管理，明確地方政府債務管理責任，加強人大審查和財政監(jiān)督。地方政府發(fā)行債券的依據(jù)、政府負債及其他可能導致風險的財政活動等都應納入上級政府及人大的監(jiān)督范圍，人大有必要對地方政府負債投資建設計劃實行項目論證、評估、審批，確保人大代表真正代表人民的利益和意志。完善計劃法、預算法，制定城市建設法，建立、完善發(fā)債預算調整制度、人大審批制度，為地方政府發(fā)債提供法律依據(jù)與行為指引。

地方政府發(fā)債必須建立項目確定區(qū)域聽證制度、項目風險評估制度、中央政府審核制度。發(fā)行地方債應該完善聽證制度，讓百姓決定自己的福利，將公共產品的公平性、社會資源的配置、代際公平的考量納入民主程序。項目決策民主參與、民主監(jiān)督是促進相關決策機構提高決策效率與決策水平的重要機制。發(fā)行地方債應該重視對項目有效性、項目實施經(jīng)濟效果、社會效果的評價，建立項目風險評估機制，對發(fā)債資金用于節(jié)能減排、生態(tài)治理、保障性住房建設、重大自然災害災區(qū)重建項目建設等領域，可在同等條件下優(yōu)先獲得核準。建立審核制度，監(jiān)督地方政府債券的發(fā)行審核，加大審計力度，并對下級政府的財政狀況進行評估、預警。建立獨立評價機制，引入第三方獨立中介機構，注意不被利益集團俘獲，獨立中介機構對地方政府的稅收收入、專項撥款收入和補助金收入等地方政府的財政收入水平與增長預期作出評價、對地方政府的支出結構與歷年公共工程的資金使用效率進行評價、對地方政府的真實債務水平與結構作出評價，該評價結果作為上級政府審核地方發(fā)債的主要依據(jù)。

地方債違約與風險監(jiān)管法律分析

長期以來，“在‘強國家、弱社會’的行政管理體制中，上級對下級管理機構領導的人選具有決定性影響，”干部調動頻繁，政績考核偏重GDP，根本原因在于地方官員對上而不是對下負責。雖然憲法規(guī)定地方行政首長由本級人大選舉產生，但是基層干部的調動頻率就足以表明地方官員主要受制于上級任命。異地做官的規(guī)則一般是三年轉任，但中途調任也很普遍。即便三年一調，任期也過短：第一年熟悉轄區(qū)情況，第二年急于出政績，第三年志在升遷。這樣出來的政績具有“短平快”和“轟轟烈烈”的特點，形式主義、浮夸虛報盛行。地方盲目舉債，形成地方倒逼中央，壞孩子受到獎賞的后果，政府有關部門很少追究相關責任。

適時出臺市政債券法或稱政府信用法、政府投資監(jiān)管法、或地方政府債券發(fā)行與交易管理辦法。運用法律手段，嚴肅地方自主發(fā)債財政紀律、樹立預算硬約束觀念，對地方政府債券實施全程監(jiān)督，對政府投資各參與主體的責任進行明確的界定，合理劃分政府投資項目各參與主體的責任，明確項目規(guī)劃、立項、勘查設計、咨詢評估、審批核準、招投標、施工、監(jiān)理、竣工驗收、后評價等各個環(huán)節(jié)相關機構和人員的責任。對債券使用投向監(jiān)管即對地方政府債券的發(fā)行、流通、使用和償還進行監(jiān)督，特別是對發(fā)債資金的使用過程進行監(jiān)督，發(fā)債資金作為財政資金的補充，應充分發(fā)揮財政資金職能，嚴禁資金的違規(guī)使用。同時加強對債券二級市場的監(jiān)管，建立全國、區(qū)域性和地方性柜臺市場，監(jiān)管重點環(huán)節(jié)，有效控制信用風險。

建立償債儲備金制度和風險預警機制。每年要對計劃執(zhí)行的動態(tài)狀況進行分析，建立償債準備金制度和債務預警指標體系，降低債券到期不能償還的違約風險。以擔保法為基礎，運用市場擔保機制，對地方政府債券進行擔保，以降低地方政府債券違約損失。建立地方政府債務規(guī)模管理以及以問責制、引咎辭職制度、追究與懲罰機制為基礎的政府失信懲戒制度，通過有效的政府失信懲罰機制，使失信者清楚地意識到失信將要付出的代價。

以發(fā)展計劃、民主程序、法律制度約束地方發(fā)債，解決發(fā)行地方債與地方政府預算兩張皮的現(xiàn)象，解決行政長官只對上負責不對轄區(qū)內民眾負責，大肆舉債之后走人，行政長官不承擔任何發(fā)債失誤責任的現(xiàn)象，解決新官不理舊帳，發(fā)債大張旗鼓，還債一拖再拖，政府財政不受約束的局面。重樹各級人大威信，人大不能對政府先斬后奏的財政行事方式聽之任之，地方債發(fā)行必須在計劃法、預算法、人大審批制度、聽證制度、風險評估制度、獨立中介制度、償債儲備金制度、風險預警制度、政府失信懲戒制度等一系列政府債務管理法律制度體系內實施。

結語

地方政府具有舉債權，自主發(fā)債是大勢所趨，但是，如何避免地方政府濫用舉債權過度負債、避免發(fā)債用于政績工程侵犯民眾利益、如何采取市場化評價手段引導地方債與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調、如何防范地方政府信用風險等圍繞地方發(fā)債的一系列問題的解決，恐怕只有在一個健全的法律制度框架內行事才是化解地方債問題的最佳方案。

【本文系教育部社會科學規(guī)劃項目“我國社會信用法律制度體系研究”的成果之一，項目編號：09YJA820053】

【注釋】

①張春燕：“我國地方政府債券發(fā)行與償付中的法律問題研究”，《金融法苑》，2011年第82期。

②新華網(wǎng)：“審計署：2010年地方債務違規(guī)達5308億”，2011年6月27日。

③李曉安：“法律視野中的投融資平臺公司信用風險與地方政府信用失序”，《北京行政學院學報》，2012年第2期。

④⑤[美]杰米·波伊克斯：“論作為國際發(fā)展戰(zhàn)略的財政分權和政府間財政改革”，蘇麗文譯，《經(jīng)濟社會體制比較》，2011年第1期。

⑥現(xiàn)行地方政府債務最終都由中央政府兜底。

⑦參見大公國際：地方政府信用評價。

⑧黃小朋：“地方債不能再讓全民兜底”，新浪博客，2011年7月11日。

⑨⑩劉全順，魏俊，張獻勇：《地方財政體制的法律問題研究》，北京：知識產權出版社，2011年，第90頁，第72頁。

[美]珍妮特·M凱麗，威廉姆·C·瑞文巴克：《地方政府績效預算》，茍燕楠譯，上海財經(jīng)大學出版社，2007年。

張千帆：“地方自治是民主之本—以中央集權的統(tǒng)治成本為視角”，《交大法學》，2010年第1期。

翟校義，盧春龍：“領導干部提拔模式對地方政府權力運行方向的影響”，《北京行政學院學報》，2012年第2期。

責編/王坤娜