公共安全支出中政府間責(zé)任劃分的可行性分析

【摘要】公共安全是公共服務(wù)的一項重要內(nèi)容。無論是中央政府還是地方政府都承擔(dān)著為人們提供公共安全的職責(zé)。而根據(jù)公共安全的特殊性，各級政府間對于公共安全的承擔(dān)責(zé)任不同，其所涉及的公共安全支出的水平也不同。文章從政府間公共安全支出責(zé)任劃分的理論可行性、經(jīng)濟可行性、技術(shù)可行性和社會可行性等角度對其進行了探討。

【關(guān)鍵詞】公共安全 基本公共服務(wù)均等化 可行性分析

公共安全部門是國家機器的重要組成部分，擔(dān)負(fù)著維護國家政權(quán)、保護人民生命財產(chǎn)安全、實現(xiàn)司法公平公正、確保國家政策法令貫徹執(zhí)行等重要職責(zé)。在市場經(jīng)濟條件下，政府按照社會公眾的集體意愿為社會提供市場機制無法有效提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以充分保證國家機器正常運轉(zhuǎn)，保障國家安全，維護社會秩序，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。而地方政府亦具有“管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族實務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作”的職能，與此同時地方財政主要承擔(dān)本地區(qū)政權(quán)機關(guān)運轉(zhuǎn)所需支出，以及本地區(qū)經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展所需支出。因此省、市、縣各級財政應(yīng)按隸屬關(guān)系結(jié)合具體公共安全支出項目合理劃分政府間公共安全支出的責(zé)任，以保證地方財政公共安全支出的高效。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的理論可行性

公共安全的特點。公共安全作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，具有利益遞減性和利益外溢性的特點。①利益遞減性是指消費地方性公共產(chǎn)品的效益有一定的區(qū)域范圍，距離中心位置越遠(yuǎn)，效益就越少，而且人口密度增加時也會因擁擠而使其受益減少。公共安全支出規(guī)模的大小、實施效果的好壞與所轄地區(qū)的范圍、人口的數(shù)量有著直接聯(lián)系，具有典型的利益遞減性。利益外溢性是指地方性公共產(chǎn)品提供的收益外溢至轄區(qū)之外，使其提供者無法單獨決定其最適數(shù)量，無法達到帕累托最優(yōu)，其邊際收益之和很難與邊際社會成本相等，提供者的邊際收益一般會小于其邊際成本。作為利益外溢性典型的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，公共安全由于人口流動性的增強導(dǎo)致外溢性更加突出。

公共安全服務(wù)的層次理論。針對公共安全利益遞減、利益外溢的特點，對于公共安全的提供需要分別配置于兩級以上的政權(quán)機構(gòu)。多數(shù)發(fā)達國家提供的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共安全、環(huán)境保護、交通運輸?shù)戎匾参锲酚啥嗉壵餐袚?dān)，其財政支出責(zé)任也由兩級以上財政分擔(dān)。因為在實踐中某些社會共同事務(wù)的“外溢”程度很難判斷和估算。所以，按照一定的比例分?jǐn)傇擁椖康闹С龀杀?，已?jīng)成為一些發(fā)達國家的普遍做法。以河北省為例，公共安全支出主體采用省市縣各級財政分擔(dān)的方式，符合現(xiàn)實和理論的需要。

公共安全服務(wù)的受益范圍理論。公共產(chǎn)品的受益存在一定的范圍。根據(jù)“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則，應(yīng)該依據(jù)公共產(chǎn)品使本地居民受益的程度，來劃分政府間財政支出責(zé)任。就與省市縣財政的關(guān)系而言，凡是其受益面覆蓋全省的公共產(chǎn)品，其支出的責(zé)任就應(yīng)屬省級財政，或者在一定程度上按照一定的比例來參與分擔(dān)；受益范圍覆蓋全市的公共產(chǎn)品，其支出的責(zé)任就應(yīng)該屬于市級財政；受益范圍覆蓋全縣的公共產(chǎn)品，其支出的責(zé)任就應(yīng)該屬于縣級財政。根據(jù)該理論，公共安全的支出項目可根據(jù)具體受益居民的受益程度，劃分公共安全支出責(zé)任。加上公共安全所具有的利益外溢性的特點，可以選擇省市縣各級財政分擔(dān)為主體，特殊項目輔以省對市縣財政的適當(dāng)補貼的方案。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的經(jīng)濟可行性

從資金規(guī)模來看。政府間財政支出責(zé)任的劃分應(yīng)與各級財政的財力相適應(yīng)。由此，各級財政的財力狀況直接影響著公共支出責(zé)任劃分方案的落實情況。近年來，我國財政體制不斷改革，為劃分政府間財政支出責(zé)任奠定了堅實的基礎(chǔ)。各省與市、市與縣之間都建立了較為規(guī)范的分級分稅財政體制，財政收入劃分基本實現(xiàn)了主體稅種比例分享、其他收入以不同方式分享，打破了按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分收入的做法，收入體制經(jīng)過多次改革后趨于規(guī)范和相對穩(wěn)定。

從收益效果來看。在市場經(jīng)濟下，任何經(jīng)濟活動都要講效益，同樣，作為公共支出之一的公共安全支出也必須講求效益。追求公共安全支出的最大效益或最佳效益，這是加強公共安全支出管理的根本出發(fā)點，也是檢驗公共安全支出責(zé)任劃分方案是否可行的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

第一，成本分析。公共安全支出責(zé)任的重新劃分，更加注重責(zé)權(quán)對稱原則，這樣便于各級政府對于各級的公共安全支出進行統(tǒng)籌、安排和監(jiān)督。由于各地方政府對本級政府所轄區(qū)域內(nèi)的情況較為了解，很大程度上能夠降低了對于相關(guān)信息索取的難度，減少了物力、人力、財力的耗費，削減了上級對下級不斷調(diào)查考證的次數(shù)，減少了上級到下級資金層層下?lián)艿目赡?，從而降低了公共安全支出總的管理成本，提高了支出效率?/p>

第二，效益分析。此處的效益不單是指經(jīng)濟效益，還包括社會效益，尤其對于公共安全支出而言，社會效益則更突顯其重要性。公共安全不但能給我們提供一個穩(wěn)定的生活與工作環(huán)境，還能給我們提供公平、公正、公開的競爭環(huán)境，從而促進經(jīng)濟的快速發(fā)展。公共安全支出責(zé)任的新調(diào)整賦予本級地方政府更多職責(zé)，結(jié)合地方政府掌握的較為充分的信息，可以更加快捷、準(zhǔn)確、及時地解決問題，提供高效的公共安全服務(wù)。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的技術(shù)可行性

根據(jù)《2012年政府支出功能科目表》，公共安全支出包括警察武裝、公安、國家安全、檢察、法院、司法、監(jiān)獄、勞教、國家保密等9款支出責(zé)任。2007年的政府收支分類改革，對公共安全支出中，包括干警服裝、特別業(yè)務(wù)費、政府專項支出、勞教人員生活及教育費等幾項進行了調(diào)整，即它們多是由省級統(tǒng)管改為省市縣分級負(fù)擔(dān)，除干警服裝、勞教人員生活及教育費外，對于其他幾項，省對市縣還要給予適當(dāng)補助。

其中，干警服裝費、勞教人員生活及教育費是政府機關(guān)的基本支出，屬于經(jīng)濟分類的商品和服務(wù)支出范疇，根據(jù)公共物品的責(zé)權(quán)對稱原則，應(yīng)是根據(jù)機構(gòu)隸屬關(guān)系，各級負(fù)擔(dān)各級的公共安全機關(guān)在編在職干警制式服裝的購置費用和勞教所用于勞教人員生活的各項開支。并且，從技術(shù)處理的角度考慮，無論是在編在職的干警人員還是勞教人員，都可根據(jù)屬地原則查詢相關(guān)人事記錄，有效實現(xiàn)支出責(zé)任的分級負(fù)擔(dān)。

而從技術(shù)的執(zhí)行角度分析，特別業(yè)務(wù)費以及政府專項支出的責(zé)任劃分方案與其他支出項目比，則存在一定的難度。一方面，無論是反映公共安全部門的特別辦案費、密干費、特定耳目非、派遣費、情報費等特別業(yè)務(wù)費還是反映公共安全機關(guān)綜合治理、見義勇為及因公犧牲、傷殘?zhí)乩Ц删Y助等政府專項支出，由于工作存在正的外部效應(yīng)的外溢性，根據(jù)受益原則，應(yīng)由上級給予適當(dāng)?shù)难a助。但正外部效應(yīng)外溢的度難以準(zhǔn)確度量，省對市縣的適當(dāng)補助標(biāo)準(zhǔn)則從技術(shù)的角度不易確定。另一方面，由于不同級次的政府財力情況不同，且各案件的具體情況千差萬別，省市縣各級在特別業(yè)務(wù)費、政府專項支出的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上也存在一定難度。

結(jié)合的現(xiàn)實情況，對于公共安全支出責(zé)任劃分的初始階段，也可采取比例的方式給予補助的設(shè)定，待到制度較為完善，技術(shù)更加科學(xué)時再進行變更。

政府間公共安全支出責(zé)任劃分的社會可行性

效率、公平是衡量一切經(jīng)濟活動的兩大準(zhǔn)則。作為一項公共支出，不單單要強調(diào)支出的高效性，還要強調(diào)支出的公平性。保證轄區(qū)內(nèi)政府能夠向本地區(qū)的居民提供最基本的社會共同事務(wù)，是各級政府財政管理體制的基本目標(biāo)。而提供給居民一個基本安全的生活、工作環(huán)境是政府的基本職責(zé)之一。為了保證地區(qū)間經(jīng)濟的均衡發(fā)展，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)保證經(jīng)濟落后地區(qū)政府具有最基本的社會共同事務(wù)的供給能力。在公共安全方面，應(yīng)該保證基本的公共安全部門的正常運轉(zhuǎn)，提供最為基本的安全服務(wù)，保障轄區(qū)內(nèi)居民的日常工作和生活?？紤]到不同級次政府在提供公共安全的財政能力方面存在差異，上級政府在承擔(dān)本級財政支出責(zé)任同時，應(yīng)承擔(dān)對下級政府間的財力差異進行調(diào)控的能力相對應(yīng)的財政支出責(zé)任。例如，對于經(jīng)濟較為落后或財力較差的地區(qū)，可根據(jù)具體情況酌情增加特別業(yè)務(wù)費補助，但應(yīng)以實際調(diào)查結(jié)果為依據(jù)，不能憑空、隨意增加補助額度，以實現(xiàn)效率與公平。

此外，公共安全支出責(zé)任中某些項目的三級分擔(dān)方式，加強了支出的“屬地”化，提高了信息對稱的程度，在一定程度上更有利于社會的立體化監(jiān)督。一是各部門之間的監(jiān)督，尤其是對于本級財政分擔(dān)部分，由于資金主要來自于本級財政，而各級地方財政財力有限，對于資金的使用方向、使用效率更加關(guān)注，在一定程度上提高了監(jiān)督的力度；二是民眾的監(jiān)督，伴隨著人們公共產(chǎn)品意識的提高，人們越來越關(guān)注自己所繳納的財政稅收都流向了何方。

【作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)】

【注釋】

①黃燕：《地方公共財政發(fā)展研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）