公用事業(yè)規(guī)制革新觀察

【摘要】公用事業(yè)改革由于其具有自然壟斷特性和公益屬性，必須在引入市場(chǎng)機(jī)制的同時(shí)建立起有效的監(jiān)管制度。文章先對(duì)公用事業(yè)以及規(guī)制革新等一些概念進(jìn)行解析，然后在厘清了為什么要進(jìn)行規(guī)制改革的基礎(chǔ)上提出公用事業(yè)規(guī)制改革目標(biāo)。同時(shí)，以我國(guó)高速公路規(guī)制研究為例，找出我國(guó)高速公路傳統(tǒng)規(guī)制的缺陷，提出相關(guān)革新措施。

【關(guān)鍵詞】公用事業(yè) 政府規(guī)制 自然壟斷性

公用事業(yè)以及規(guī)制革新相關(guān)概念解析

“公用事業(yè)”一詞源于英語(yǔ)“Public Utilities”，也有人譯為“公用行業(yè)”、“公用部門”或“公用服務(wù)行業(yè)”。它是公共事業(yè)的一個(gè)組成部分，是現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系到公眾基本生活質(zhì)量的行業(yè)，是指提供公用物品或公共服務(wù)的產(chǎn)業(yè)和部門，但其產(chǎn)品總體上更接近于私人產(chǎn)品①。城市公用服務(wù)行業(yè)即是指通過為社會(huì)公眾提供一些必要的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的方式達(dá)到對(duì)公民的公共利益考量目的的部門。城市公用事業(yè)是城市進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以及居民在日常生活中都不可或缺的部門或事業(yè)，是城市賴以生存、發(fā)展的基礎(chǔ)和基本的條件。公共事業(yè)能否得到完善，是能否提高這個(gè)城市的工作效率、勞動(dòng)生產(chǎn)率，甚至能否節(jié)約社會(huì)勞動(dòng)，為公眾生活創(chuàng)造良好環(huán)境的重要條件。

公用事業(yè)具有一些典型特點(diǎn)，首先，因?yàn)楣檬聵I(yè)的發(fā)展要受到來(lái)自資源方面、規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益方面以及市政府對(duì)城市發(fā)展規(guī)劃要求等方面的制約，要它在經(jīng)營(yíng)上能夠形成充分的競(jìng)爭(zhēng)是不大可能實(shí)現(xiàn)的，這就使得公用事業(yè)具有一定程度的壟斷性質(zhì)②。公用事業(yè)所供給的產(chǎn)品或服務(wù)正常情況下都是直接從生產(chǎn)到銷售，中途缺少流通環(huán)節(jié)，因此公用事業(yè)的價(jià)格只具有單一的零售價(jià)格形式。為了維護(hù)公用事業(yè)企業(yè)和公民的利益，一般情況下，市政府對(duì)重要的公用事業(yè)價(jià)格都會(huì)進(jìn)行控制，這就是所謂的政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)格，體現(xiàn)了公用事業(yè)價(jià)格的單一性以及政策約束性。特別的，重點(diǎn)梳理一下公用事業(yè)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，首先公用事業(yè)一般呈現(xiàn)出網(wǎng)絡(luò)型，擁有運(yùn)輸產(chǎn)品或服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

其次，由于公用事業(yè)一般都在前期投入巨資建造管網(wǎng)和設(shè)備，相對(duì)而言運(yùn)營(yíng)費(fèi)用較少，所以其成本結(jié)構(gòu)一般表現(xiàn)為很大的固定費(fèi)用和較少的變動(dòng)費(fèi)用。再次，一些市政公用事業(yè)，如消防、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)和園林綠化等，不具有排他性，因而具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)。最后，從需求角度看，公用事業(yè)提供的產(chǎn)品絕大多數(shù)具備以下需求特征，一方面他們是必需品，另一方面，在消費(fèi)超過一定數(shù)量后，又是非必需品，如水。

在系統(tǒng)掌握了公用事業(yè)特點(diǎn)后，就不難理解對(duì)其進(jìn)行管制的原因和管制的具體內(nèi)涵了。完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，由“市場(chǎng)這個(gè)看不見的手”來(lái)引導(dǎo)，也可以實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，但是完全競(jìng)爭(zhēng)只是一個(gè)假設(shè)，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中根本不存在，所以要想實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置需要政府對(duì)其進(jìn)行管制。所以政府管制已經(jīng)成為政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中一種重要的經(jīng)濟(jì)職能。政府規(guī)制手段包括兩個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)性管制和社會(huì)性管制。經(jīng)濟(jì)性管制是指通過制定經(jīng)濟(jì)政策來(lái)對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入、定價(jià)、融資以及信息發(fā)布等方面的調(diào)整，進(jìn)而對(duì)這些主體的行為進(jìn)行有效的調(diào)整，來(lái)避免出現(xiàn)由于競(jìng)爭(zhēng)主體過多或過少而引起過度競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)不足等現(xiàn)象，以免造成資源的不必要浪費(fèi)或者資源配置的低效率。經(jīng)濟(jì)性管制主要包括價(jià)格管制、進(jìn)入和退出管制、投資管制、質(zhì)量管制、信息管制等內(nèi)容。所謂社會(huì)性管制，主要是針對(duì)外部不經(jīng)濟(jì)和內(nèi)部不經(jīng)濟(jì)時(shí)，政府對(duì)交易主體進(jìn)行準(zhǔn)入、設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)等方面的監(jiān)管。

政府對(duì)公用事業(yè)規(guī)制的目標(biāo)首先是為了達(dá)到資源的有效配置，由于公用事業(yè)的自然壟斷性，對(duì)其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制，最主要的對(duì)策就是限制其壟斷價(jià)格，盡可能使之接近邊際成本水平。其次，是為了確保公用事業(yè)企業(yè)的內(nèi)部效率。再次，是為了避免收入的再分配。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有市場(chǎng)壟斷力量，如果不加以規(guī)制，自然壟斷企業(yè)可以通過壟斷價(jià)格、差別價(jià)格、內(nèi)部互相補(bǔ)助以及差別對(duì)待等方式，產(chǎn)生收入再分配效應(yīng)。最后，企業(yè)財(cái)務(wù)的穩(wěn)定化。要保證企業(yè)在非壟斷條件下也能生存和發(fā)展，就要求壟斷企業(yè)財(cái)務(wù)穩(wěn)定。總而言之，引入的主要目標(biāo)就是解決產(chǎn)業(yè)內(nèi)的市場(chǎng)失靈和普遍服務(wù)兩個(gè)任務(wù)。

規(guī)制改革的原因

從20世紀(jì)80年代伊始，諸多西方經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都已經(jīng)著手對(duì)公用事業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了以規(guī)制放松為主要內(nèi)容的政府規(guī)制制度變革。其目的是通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，以求形成有效的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。通過進(jìn)入規(guī)制的放松、實(shí)施激勵(lì)性價(jià)格規(guī)制，將競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷引入公用事業(yè)。從變革效果的角度來(lái)看，這些西方發(fā)達(dá)國(guó)家都在不同程度上引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，基本上形成了有效競(jìng)爭(zhēng)的格局，競(jìng)爭(zhēng)格局的形成不僅使得這些產(chǎn)業(yè)的有效供給得到增加，并提高了這些國(guó)家的資源配置效率，而且也在一定程度上引致產(chǎn)品和服務(wù)價(jià)格的降低，這也是在變相地增加消費(fèi)者剩余和社會(huì)福利。

根據(jù)國(guó)外公用事業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn)，從效率和公平角度出發(fā)，公共事業(yè)改革的關(guān)鍵就在于打破壟斷，維護(hù)公用物品提供中的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為消費(fèi)者在服務(wù)中的自由選擇創(chuàng)造機(jī)會(huì)。而對(duì)公共事業(yè)進(jìn)行改革的主要方式是合同競(jìng)爭(zhēng)承包。借助這樣的方式，政府與服務(wù)提供者或者承包方之間的關(guān)系也就由原先的行政關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)榱私?jīng)濟(jì)合同關(guān)系。而通過競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)制的引入，可以與私營(yíng)公司簽訂承包合同，從而將許多市政業(yè)務(wù)交由私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用的發(fā)揮，使得私營(yíng)公司和市政部門二者的效率和服務(wù)質(zhì)量都將會(huì)得到明顯改善。

近20年來(lái)，跨區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)在世界范圍內(nèi)掀起了市場(chǎng)化改革的熱潮，無(wú)論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家都根據(jù)不同的具體條件，對(duì)這一傳統(tǒng)的自然壟斷部分進(jìn)行了大規(guī)模的結(jié)構(gòu)調(diào)整。在這場(chǎng)方興未艾的變革中，公用事業(yè)部門的市場(chǎng)化結(jié)構(gòu)，企業(yè)行為以及產(chǎn)業(yè)績(jī)效已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化。我國(guó)在電力、電信、公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革，在很大程度上是與世界各國(guó)同步的?？傮w上說，我國(guó)市政公用事業(yè)規(guī)制改革有效促進(jìn)了行業(yè)全要素生產(chǎn)率的提高、一定程度上遏制了壟斷理論的產(chǎn)生，但仍存在市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)不足、資本過度使用、融資能力薄弱、供需矛盾突出、政府職責(zé)越位和缺位等問題。并且，隨著人民生活水平的提高和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，這些問題越來(lái)越成為制約社會(huì)發(fā)展的不和諧因素。

我國(guó)公用事業(yè)傳統(tǒng)規(guī)制存在的問題

目前，我國(guó)正處轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革，使得與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期發(fā)展起來(lái)并與之相匹配的計(jì)劃管制也處在不斷地轉(zhuǎn)軌到法治化、規(guī)范化和制度化的政府規(guī)制過度時(shí)期。在中國(guó)加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，雖然我國(guó)的公用事業(yè)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是就目前的發(fā)展程度來(lái)看，我國(guó)公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務(wù)依然無(wú)法滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的需要，我國(guó)各級(jí)政府在公用事業(yè)方面的規(guī)制依然存在局限性。以下幾個(gè)方面是我國(guó)公用事業(yè)傳統(tǒng)規(guī)制方法中存在的典型的問題：

行政命令式思維大量存在③。行政命令式思維與行政命令式政府規(guī)制方式相匹配且有著密切的聯(lián)系。當(dāng)然，我們不能否認(rèn)行政命令式思維在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代所發(fā)揮出來(lái)的積極作用，但是隨時(shí)代的發(fā)展，這種思維對(duì)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)起到了嚴(yán)重的阻礙作用。行政命令式思維最重要的表現(xiàn)之一就是行政審批制度。我國(guó)的行政審批遺留了一些作風(fēng)，這些行政審批作風(fēng)的存在使得在很多情況下所采用的規(guī)制方式還是行政命令式的。

信息不對(duì)稱。公用事業(yè)政府規(guī)制中存在的信息不對(duì)稱即是指存在于生產(chǎn)者和社會(huì)公眾之間的信息不對(duì)稱，規(guī)制者與被規(guī)制者和社會(huì)公眾兩方面存在的信息不對(duì)稱。在這個(gè)過程中存在的隱性信息和隱性行為，無(wú)疑就是信息不對(duì)稱現(xiàn)象產(chǎn)生的根源。被規(guī)制的企業(yè)往往會(huì)出于自身利益的考慮，而不愿意將這些信息透露給相關(guān)規(guī)制者。信息不對(duì)稱的現(xiàn)象普遍存在于我國(guó)公用事業(yè)的傳統(tǒng)規(guī)制之中，這種不對(duì)稱現(xiàn)象將會(huì)嚴(yán)重影響到政府規(guī)制的效果，最終會(huì)導(dǎo)致政府規(guī)制失靈。

監(jiān)管乏力以及規(guī)制分工的不合理④。毋庸置疑公用事業(yè)企業(yè)大部分是高福利的，而規(guī)制的主管部門出于自利傾向也都會(huì)想要分享利益，這種情況將會(huì)導(dǎo)致規(guī)制部門存在有擴(kuò)張規(guī)制權(quán)力的趨向，因而在規(guī)制執(zhí)行的過程中，會(huì)引致規(guī)制多頭管理現(xiàn)象的出現(xiàn)。另外，公用事業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)行監(jiān)管相當(dāng)?shù)姆稚ⅰ?/p>

規(guī)制立法落后。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之后，卻并沒有一個(gè)可遵循的標(biāo)準(zhǔn)模式存在，我國(guó)制定出來(lái)的法規(guī)是與改革過程中取得的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)相對(duì)應(yīng)的。從改革的實(shí)施一直到法律的頒布和實(shí)行，在這一時(shí)期內(nèi)缺乏法律依據(jù)，其實(shí)施也沒有遵照一定的程序，這種情形必然會(huì)導(dǎo)致混亂現(xiàn)象的產(chǎn)生。與此同時(shí)，也給了投機(jī)者一個(gè)“鉆空子”的機(jī)會(huì)。到目前為止，我國(guó)仍未出臺(tái)一部完善的《公用事業(yè)法》用以對(duì)公用事業(yè)管制所必須遵循的基本法律原則和范疇進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)定。此外傳統(tǒng)規(guī)制的缺陷，如政府對(duì)公用事業(yè)規(guī)制的缺位和越位等也都包括在內(nèi)。

我國(guó)高速公路規(guī)制探究

公路產(chǎn)業(yè)是典型的公用事業(yè)，具體的“公路”的含義是指聯(lián)接城市、鄉(xiāng)村和工礦基地之間，主要供汽車行駛并具備一定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施的道路。高速公路屬于高等級(jí)公路，是發(fā)展現(xiàn)代交通業(yè)的必經(jīng)之路，其建設(shè)情況反映著一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的交通發(fā)達(dá)程度，乃至經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體水平。中國(guó)在高速公路建設(shè)之路上已經(jīng)邁出了可喜的步伐，我國(guó)公路從新中國(guó)成立初的幾萬(wàn)公里到目前的400萬(wàn)公里，高速公路從1984年興建到1988年底通車的第一條滬嘉高速公路開始到目前擁有總里程7.4萬(wàn)公里，居世界第二位，僅次于美國(guó)。

盡管我國(guó)在高速公路的建設(shè)方面已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，但從總的方面來(lái)說，我國(guó)高速公路發(fā)展仍滯后于交通發(fā)展的需求，建設(shè)總體上還不能適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，與發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)水平相比還有較大差距。具體問題如下：第一，我國(guó)高速公路總量不足，覆蓋能力有限，尚未形成網(wǎng)絡(luò)規(guī)模效應(yīng)。在國(guó)土面積方面，美國(guó)與中國(guó)差不多，但其高速公路總量卻已達(dá)到了10萬(wàn)公里。國(guó)土面積僅為中國(guó)的1/17的法國(guó)，其高速公路總量也已達(dá)到9000公里。而國(guó)土面積很小的日本，其高速公路總量也已達(dá)7265公里。即使相較于一些發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)的高速公路總量也存在著不小的差距。我國(guó)現(xiàn)有的高速公路是在做出總體規(guī)劃之后再分期進(jìn)行建設(shè)，故而大部分高速公路項(xiàng)目不僅里程較短、分布零散，而且沒有形成長(zhǎng)距離的運(yùn)輸通道，更不用說形成高速公路網(wǎng)絡(luò)。因此難以發(fā)揮出高速公路應(yīng)有的特點(diǎn)，尤其是在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海省份以及中西部地區(qū)的部分干線高速公路上，存在著十分嚴(yán)重的交通擁堵情況，這大大阻礙了商品流通和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，建設(shè)資金缺口大。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，全國(guó)高速公路建設(shè)資金的70%來(lái)源于社會(huì)融資，建設(shè)資金籌集往往處于被動(dòng)狀態(tài)，難以填補(bǔ)資金缺口，而國(guó)家財(cái)政資金也沒有財(cái)力支持高速公路的建設(shè)，如何融通資金是當(dāng)下我國(guó)高速公路規(guī)制不能回避的問題。第三，高速公路管理混亂，收費(fèi)站點(diǎn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不合理。由于我國(guó)高速公路規(guī)制主體不明確，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)備設(shè)施的不同等導(dǎo)致收費(fèi)形式的標(biāo)準(zhǔn)不一，管理混亂。收費(fèi)站點(diǎn)設(shè)置也是過亂過多，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序，加重高速通行成本，通行服務(wù)質(zhì)量也越來(lái)越差，背離了公用事業(yè)的初衷。由此可見，我國(guó)高速公路事業(yè)存在諸多弊病，究其原因，規(guī)制管理不到位、不合理是罪魁禍?zhǔn)?，因此為促進(jìn)高速公路事業(yè)的發(fā)展，必須對(duì)高速公路產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制探析和改革。

我國(guó)高速公路規(guī)制中存在的問題主要有以下幾點(diǎn)：首先是高速公路投融資規(guī)制中存在的問題。投融資規(guī)制是指在存在自然壟斷或非完全競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)中，為了有效防止投資過多或不足而引起的資源配置效率過低問題的出現(xiàn)而進(jìn)行的規(guī)制。當(dāng)前，我國(guó)的高速公路融資方式主要是政府融資和社會(huì)融資相結(jié)合，工業(yè)資本和產(chǎn)業(yè)資本相結(jié)合的方式，在具體運(yùn)作時(shí)還廣泛吸收股權(quán)融資、債券融資和民間資本等各種方式。但由于高速公路投融資改革的滯后性，上述各種融資方式?jīng)]能發(fā)揮應(yīng)有的作用，建設(shè)資金籌集困難，阻滯了適應(yīng)市場(chǎng)機(jī)制的融資方式的創(chuàng)新，具體體現(xiàn)在：融資結(jié)構(gòu)失調(diào)：由于投融資體制改革滯后和金融資本市場(chǎng)發(fā)展不成熟，民間資本參與高速公路建設(shè)受到諸多限制，投資渠道不暢，債券市場(chǎng)發(fā)展緩慢，公司債券存在一定風(fēng)險(xiǎn)難以協(xié)調(diào)融資結(jié)構(gòu)，銀行貸款最后成為高速公路建設(shè)的主要資金來(lái)源，民間資本在整個(gè)結(jié)構(gòu)中比重偏小，而國(guó)家財(cái)政占用較大比重，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重⑤；融資風(fēng)險(xiǎn)增大：首先是制度風(fēng)險(xiǎn)，由于目前我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，各方面的法律制度體系都還不健全，缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性。而高速公路投資的特點(diǎn)具有資金占用大，投資回報(bào)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，而不穩(wěn)定的制度環(huán)境加大了投資的風(fēng)險(xiǎn)，勢(shì)必影響資本進(jìn)入高速公路產(chǎn)業(yè)。其次是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，大體包括價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)和收益風(fēng)險(xiǎn)，這也是一般投資普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)，但由于高速公路作為基礎(chǔ)設(shè)施投資這方面的風(fēng)險(xiǎn)更突出，尤其是在利率和收益方面的風(fēng)險(xiǎn)。最后一點(diǎn)是經(jīng)營(yíng)維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)，即是指高速公路在建成并投入營(yíng)運(yùn)之后，由于缺乏統(tǒng)一的要求和規(guī)范程序以及經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)的分離而導(dǎo)致運(yùn)營(yíng)維護(hù)問題。此外還有許多其他風(fēng)險(xiǎn)，比如竣工風(fēng)險(xiǎn)，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)等等。諸多風(fēng)險(xiǎn)的存在直接影響到高速公路資本吸收的能力，融資難題難以破除⑥；融資環(huán)境不斷惡化，融資成本攀升。由于關(guān)于高速公路的規(guī)制管理不健全，管理混亂，高速公路盈利空間縮減，高速公路產(chǎn)業(yè)吸引力下降，外加上文中提到的一系列風(fēng)險(xiǎn)都導(dǎo)致高速公路投資環(huán)境惡化。高速公路往往都是委托給企業(yè)進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)的，這里面就存在委托—代理問題，為降低委托代理產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)就需要相應(yīng)的成本投入，無(wú)形中增加了高速公路融資的成本。

其次是高速公路存在收費(fèi)規(guī)制方面的問題。收費(fèi)作為高速公路公司的主要收入來(lái)源，而考慮到價(jià)格規(guī)制是政府對(duì)自然壟斷行業(yè)進(jìn)行規(guī)制的重點(diǎn)之一，故而收費(fèi)規(guī)制也是政府規(guī)制發(fā)生作用的主要領(lǐng)域，這也關(guān)系到廣大人民群眾的切身利益。目前我國(guó)針對(duì)高速公路收費(fèi)路段、標(biāo)準(zhǔn)、期限等在不同的法律、條例中作了相關(guān)規(guī)定，但并沒有真正起到規(guī)范收費(fèi)行為的作用。在具體收費(fèi)過程中，歷史的“雙軌制”遺風(fēng)猶存，政企不分，職責(zé)錯(cuò)位，規(guī)制政策扭曲，收費(fèi)規(guī)制問題重重：第一，收費(fèi)價(jià)格監(jiān)管體制不合理，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過高。首先，國(guó)家法律條文只粗線條地對(duì)收費(fèi)監(jiān)管原則確定為收回投資和取得合理保酬，但并未規(guī)定具體的計(jì)算方法和計(jì)算依據(jù)，使監(jiān)管流于形式。其次，泛行政化現(xiàn)象在監(jiān)管體制和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之中嚴(yán)重存在，以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)在定價(jià)審核的專業(yè)能力和素質(zhì)方面的缺乏。最后，大部分收費(fèi)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間存在行政隸屬關(guān)系，規(guī)制者和規(guī)制對(duì)象之間利益相關(guān)，規(guī)制最終走向失靈，難以發(fā)揮具體監(jiān)督管理的作用。第二，收費(fèi)管理體制不規(guī)范，收費(fèi)期限普遍延長(zhǎng)。我國(guó)高速公路產(chǎn)業(yè)企業(yè)一般是實(shí)際的國(guó)有公路公司，政企嚴(yán)重雜糅，不僅存在設(shè)租、尋租行為，還潛移默化地改變高速公路的公用事業(yè)的性質(zhì)，并試圖通過任意地延長(zhǎng)收費(fèi)期限賺取超額利潤(rùn)。

最后就是高速公路運(yùn)營(yíng)規(guī)制存在的問題。目前，我國(guó)高速公路管理主要由交通部門和公安部門分別管理，各地管理模式五花八門，并未形成統(tǒng)一合理的模式，導(dǎo)致規(guī)制嚴(yán)重失效。

正是因?yàn)槲覈?guó)高速公路規(guī)制中存在諸多的缺陷，所以必須對(duì)其改革，而為避免改革的盲目無(wú)序必須首先明確改革的目標(biāo)。高速公路作為一項(xiàng)公用事業(yè)最主要就是滿足人民和社會(huì)的需要，所以改革的主要或最終目標(biāo)是xnjgzzczMuOUWhiG+n0x9Ku0dnwePJcSfr3FYklj1yY=發(fā)揮高速公路事業(yè)增進(jìn)社會(huì)福利的最大作用。具體設(shè)定如下分目標(biāo)：第一，建立健全高速公路發(fā)展的法律保障體系，通過制定法律法規(guī)維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)公平。第二，疏通投融資渠道，改善融資結(jié)構(gòu)，為民間資本和其他社會(huì)資本進(jìn)入高速公路產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和平臺(tái)。第三，規(guī)范高速公路經(jīng)營(yíng)企業(yè)的行為，最大限度地減少壟斷經(jīng)營(yíng)造成的社會(huì)凈福利損失。

我國(guó)高速公路具體革新措施

首先，應(yīng)發(fā)展完善金融資本市場(chǎng)，拓寬融資渠道，為高速公路建設(shè)籌措基金。政府應(yīng)盡快暢通民間資本進(jìn)入高速公路市場(chǎng)的通道。隨著人民生活水平的提高，人民手中握有部分閑置資金，如何吸引這部分民間資本是解決資金缺口的關(guān)鍵。為此，政府金融部門應(yīng)加快金融工具的研究和創(chuàng)新，建立民間資本和高速公路之間的融資渠道。政府還可以扶持、鼓勵(lì)高速公路企業(yè)積極上市，融通廣泛的民間資本和外資。其次，嘗試建立高速公路專項(xiàng)基金，推進(jìn)國(guó)家高速公路網(wǎng)的建設(shè)。建立高速公路專項(xiàng)基金是高速公路規(guī)制健全的國(guó)家的有益實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了各國(guó)高速公路事業(yè)發(fā)展。但是，我國(guó)目前還沒相關(guān)基金的儲(chǔ)備，建設(shè)資金主要依靠財(cái)政，受財(cái)政影響較大。所以，為保證高速公路建設(shè)資金的穩(wěn)定和可持續(xù)增長(zhǎng)，我國(guó)應(yīng)加快建設(shè)高速公路獨(dú)立的基金。再次，制定并執(zhí)行高速公路收費(fèi)實(shí)施細(xì)則。對(duì)收費(fèi)站點(diǎn)、路段、期限，以及具體的計(jì)費(fèi)方式都做出具體詳實(shí)的規(guī)定并嚴(yán)格貫徹實(shí)施。最后需要建立一個(gè)執(zhí)法主體，兩種管理模式的的運(yùn)營(yíng)規(guī)制⑦。通過法律確定是以交通部門還是公安部門為高速公路的唯一執(zhí)法主體，并合理劃分各個(gè)高速公路的統(tǒng)籌層次，是歸省及省級(jí)以上管制還是歸縣（市）。并處理好路政、交警和企業(yè)三者之間的關(guān)系，相互協(xié)調(diào)配合。

為保證高速公路規(guī)制革新的順利進(jìn)行特提出具體的對(duì)策建議：首先補(bǔ)充、修訂公用事業(yè)規(guī)制法律體系，建立現(xiàn)代規(guī)制機(jī)制⑧。法律制度是基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制改革的準(zhǔn)則，任何經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫離了法律的軌道，必然對(duì)社會(huì)產(chǎn)生破壞性。以法制建設(shè)為先導(dǎo)，在嚴(yán)格的法律體系內(nèi)進(jìn)行規(guī)制制度改革，制定和完善我國(guó)的規(guī)制法律法規(guī)，是規(guī)范城市供水行業(yè)的政府規(guī)制體制的根本途徑。其次，設(shè)立具有相對(duì)獨(dú)立性的集中的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，保證規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制企業(yè)獨(dú)立，即“政企分開”，而且規(guī)制機(jī)構(gòu)在實(shí)施規(guī)制政策時(shí)與政府其他相關(guān)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立。再次，推動(dòng)金融資本市場(chǎng)的建設(shè)，開發(fā)開放多種投融資平臺(tái)，為公用事業(yè)建設(shè)融通更多的資金，尤其是注重民間資本的吸收。在吸收外來(lái)資本的基礎(chǔ)上，還要有政府主導(dǎo)創(chuàng)建公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理的專項(xiàng)基金，并確?；鸬谋Ｖ翟鲋?。最后，盡快建立健全政府規(guī)制監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)政府規(guī)制的執(zhí)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)福利最大化。由于公用事業(yè)規(guī)制部門也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特點(diǎn)，有逐利傾向，為防止規(guī)制部門利用公權(quán)力謀取私利的可能性，必須對(duì)其規(guī)制行為進(jìn)行約束監(jiān)督，并在具體監(jiān)管中保證“政監(jiān)分離”。此外，還要重視社會(huì)對(duì)規(guī)制管理的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力擎肘作用⑨。

公用事業(yè)規(guī)制革新將是一個(gè)艱辛、漫長(zhǎng)的歷程，對(duì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)來(lái)說更是具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)定社會(huì)的重要作用，但這一宏偉工程需要以政府為主導(dǎo)的社會(huì)多元力量的廣泛參與和積極配合，唯有如此才能實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)規(guī)制革新的根本目的和終極目標(biāo)—增進(jìn)整個(gè)社會(huì)福利。

【作者單位分別為：廣西科技大學(xué)管理學(xué)院，廣西科技大學(xué)體育學(xué)院】

【注釋】

①Roosevelt， Franklin D.， Government Regulation of Public Utilities， Proceedings of the Academy of Political Science， 1971.p.2.

②Nguyen， Francois， Book Review .Governments， Competition and Utility Regulation， International Energy Law and Taxation Review， 2006.p.173.

③谷姍姍：《公用事業(yè)的政府規(guī)制研究》，河南大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007年。

④黃群：《當(dāng)前我國(guó)城市公用事業(yè)領(lǐng)域政府規(guī)制改革研究》，湖南師范大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006年。

⑤David Parker， Regulation of privatized public utilities in the UK： performance and governance， International Journal of Public Sector Management， 1999.p.213.

⑥Kowari， D. G.， Economic Regulation of Utility Industries， Economic and Political Weekly， 2000.pp. 2657～2661.

⑦李麗：“我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域政府激勵(lì)性管制的制衡機(jī)制研究”，《人文社會(huì)科學(xué)期刊》，2008年第8期。

⑧Beesley， M. E.， Regulating Utilities： Understanding the Issues， Journal of Energy Literature， 1999.pp. 87-88.

⑨Clark，Charles E.， Effective Regulation of Public Utilities， Journal of Political Economy，1927.pp.543-551.

責(zé)編/王坤娜