突發(fā)性公共事件行政程序研究

【摘要】突發(fā)性公共事件應(yīng)對凸顯出我國突發(fā)事件應(yīng)急管理法律體系不健全。行政程序作為行政活動過程的原則和規(guī)則體系，在處置突發(fā)性公共事件時(shí)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。突發(fā)性公共事件中行政程序的構(gòu)建應(yīng)著力于加快應(yīng)急法制建設(shè)，完善應(yīng)急行政程序立法，科學(xué)設(shè)計(jì)行政公開和行政預(yù)防程序，建立健全社會公眾參與制度。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)性公共事件 行政程序 行政公開 公眾參與

基本問題分析

突發(fā)性公共事件的界定。廣義的突發(fā)性公共事件泛指一切突然發(fā)生的危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全、直接給社會造成嚴(yán)重后果和影響的事件。在我國現(xiàn)行法律體系中，“突發(fā)性公共事件”一詞常與危機(jī)事件、緊急事件等混用。從立法解釋學(xué)角度看，作為公共應(yīng)急法制的調(diào)整對象，這些術(shù)語在詞語含義和具體所指上并無差別，統(tǒng)一為“突發(fā)性公共事件”并無不妥。著眼于未來突發(fā)性公共事件應(yīng)急法制建設(shè)和公共應(yīng)急法治的根本目標(biāo)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，一切達(dá)到前述危險(xiǎn)程度的事件都有必要接受法律的規(guī)制，即我國對突發(fā)性公共事件的界定應(yīng)采取最廣泛的含義?？傊?，突發(fā)性公共事件是指將威脅全部或部分居民的生存或健康的局勢。

突發(fā)性公共事件大都具有爆發(fā)突然、起因復(fù)雜、蔓延迅速、危害嚴(yán)重、影響廣泛的特點(diǎn)，且相互交織，處置不好會產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。從本質(zhì)上講，它是對原有的社會正常秩序的破壞，且對人民的生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成威脅或造成損害。

行政應(yīng)急程序制度簡析。在突發(fā)性公共事件中，基于憲法的要求，國家有義務(wù)對公民施行救助。根據(jù)依法治國的要求，國家或政府履行救助義務(wù)時(shí)須遵循正當(dāng)法律程序，此涉及到緊急情況下的行政程序問題。所謂行政應(yīng)急程序，是指在突發(fā)事件中，行政主體為有效克服危機(jī)，恢復(fù)社會秩序，維護(hù)公共利益，在行使應(yīng)急權(quán)力時(shí)所應(yīng)遵循的方式、步驟、時(shí)限和順序。行政應(yīng)急程序作為突發(fā)性公共事件中的特殊行政程序可謂意義重大，法定化的行政應(yīng)急程序能有效彌補(bǔ)我國突發(fā)性公共事件的法制空缺。一定意義而言，政府能否在突發(fā)性公共事件中依法行政的問題也就轉(zhuǎn)化為行政應(yīng)急權(quán)力能否依法定程序行使的問題。依法治國作為我國的治國方略，也必然要求行政程序的法定化、制度化，而行政應(yīng)急程序的制度化使得國家緊急權(quán)的行使在維護(hù)公共利益的前提下能最大限度保護(hù)個(gè)人利益。

突發(fā)性公共事件中行政程序立法及實(shí)踐之考察

立法現(xiàn)狀分析。我國至今尚未統(tǒng)一行政程序立法，更沒有專門的應(yīng)急程序法律或規(guī)范。突發(fā)事件中應(yīng)急行政行為的程序規(guī)范零星分布在一些應(yīng)急法律中，且不夠完善，造成突發(fā)事件發(fā)生后的信息報(bào)告、通報(bào)及公布程序不明確。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十條和第五十三條都規(guī)定了政府及其有關(guān)部門應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令、突發(fā)事件的事態(tài)發(fā)展和處置工作信息應(yīng)及時(shí)公布，但沒有規(guī)定信息公開的方式與步驟，政府采取具體行政應(yīng)急措施所應(yīng)遵循的程序不明確。又如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十二條規(guī)定，政府及其有關(guān)部門為應(yīng)對突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人財(cái)產(chǎn)。此規(guī)定很抽象，沒有明確行政主體實(shí)施行政征用是按常態(tài)下一般的征用程序，還是可以靈活運(yùn)用一些特殊程序。在常態(tài)下，我國的行政征用程序非常復(fù)雜，若依復(fù)雜嚴(yán)格的程序?qū)嵤┱饔?，可能會貽誤時(shí)機(jī)，影響危機(jī)處理效率，但不遵循程序又可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用。再如《傳染病防治法》第二十五條對征用措施也僅以“必要性”加以限制，既沒有規(guī)定征用的程序，也沒有規(guī)定相對人的權(quán)利。此規(guī)定主要在于確保行政權(quán)的實(shí)現(xiàn)，提高行政效率，卻忽視了對相對人權(quán)利的保護(hù)，這對于規(guī)范和控制應(yīng)急行政權(quán)的行使、保護(hù)公民基本權(quán)利非常不利。

行政程序?qū)嵺`分析。從國外情況看，無論是突發(fā)性事件的預(yù)警、準(zhǔn)備階段，還是其發(fā)生后的災(zāi)難救助階段，無不重視民間力量的參與。應(yīng)急管理過程中的公眾參與已成為世界性潮流和應(yīng)急法制現(xiàn)狀。在我國，突發(fā)性公共事件應(yīng)急仍是強(qiáng)有力的、迅速的國家動員，淡化其法律要求，突出了政府職能，忽視了公眾參與。

首先，重實(shí)體、輕程序的表現(xiàn)突出。一是行政內(nèi)容不透明，行政信息不公開。公開原則要求行政機(jī)關(guān)向公民、法人和其他組織公開行政權(quán)力運(yùn)作的依據(jù)、過程和結(jié)果等內(nèi)容。但在現(xiàn)有的績效考核體系下，政府主管部門面對突發(fā)性公共事件不得不再三權(quán)衡利弊得失，一些地方政府往往“捂蓋子”，習(xí)慣于遮遮掩掩，造成行政內(nèi)容晦暗不明或模糊不清。目前的信息管理體制基本是復(fù)制于行政管理體制，逐級管理、對上負(fù)責(zé)、共享性低。這種體制與應(yīng)急管理的要求不合，是發(fā)生信息瞞報(bào)、緩報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象的主要原因。二是行政作為不及時(shí)，行政效能不突出。發(fā)生突發(fā)性公共事件需要行政機(jī)關(guān)積極用權(quán)履職，及時(shí)為社會提供服務(wù)。但現(xiàn)實(shí)生活中，政府部門于法定期限內(nèi)推諉扯皮、消極應(yīng)付甚至不作為的現(xiàn)象頗多，不僅影響行政效能，而且直接影響到社會公眾的切身利益，甚至造成嚴(yán)重后果。

其次，公眾參與機(jī)制缺失。我國政府在應(yīng)對突發(fā)性公共事件時(shí)沒有充分挖掘民間組織治理突發(fā)性公共事件的功能。雖然國務(wù)院2006年頒布的《突發(fā)事件管理?xiàng)l例》規(guī)定：“研究制定動員和鼓勵(lì)志愿者參與應(yīng)急救援工作的辦法，加強(qiáng)對志愿者隊(duì)伍的招募、組織和培訓(xùn)”，但社會廣泛參與應(yīng)對機(jī)制的不健全使得突發(fā)性公共事件管理中的社會自我動員能力相對不足，危機(jī)意識亟待提高；公民自發(fā)組織和行動起來防范突發(fā)性公共事件、應(yīng)對突發(fā)事件以及事后恢復(fù)重建的主動性和積極性不足，公眾缺乏自救與互救能力；公民及社會組織在突發(fā)性公共事件管理中不能很好地在事先、事中和事后三個(gè)階段配合政府開展工作，嚴(yán)重制約了該力量的發(fā)揮。

構(gòu)建突發(fā)性公共事件中行政程序的若干建議

第一，加快應(yīng)急法制建設(shè)，健全和完善應(yīng)急行政程序立法。我國應(yīng)健全和完善突發(fā)性公共事件應(yīng)急法律體系，加快行政程序統(tǒng)一立法的進(jìn)程，完善應(yīng)對突發(fā)性公共事件的法律規(guī)范，建立健全行政應(yīng)急程序制度，為行政應(yīng)急管理實(shí)務(wù)中的行政緊急權(quán)提供必要的程序法律規(guī)范。在確立行政應(yīng)急程序時(shí)，尤其應(yīng)強(qiáng)調(diào)：其一，行政應(yīng)急程序以突發(fā)性公共事件的緊迫性和必要性為法定條件。其二，突發(fā)性公共事件應(yīng)對過程中，行政機(jī)關(guān)不得超越職權(quán)和濫用職權(quán)，且應(yīng)履行最低限度的程序義務(wù)，保障公民的基本權(quán)利。其三，突發(fā)性公共事件結(jié)束后，及時(shí)完善相應(yīng)程序；對實(shí)施緊急程序中給公眾造成特別損害的，及時(shí)給予救濟(jì)。

第二，構(gòu)建突發(fā)性公共事件的行政預(yù)防程序?；诰o急狀態(tài)的突發(fā)性、危害嚴(yán)重性以及緊迫性，必須堅(jiān)持預(yù)防為主，時(shí)刻做好充分準(zhǔn)備，這就需要在行政應(yīng)急程序中設(shè)定較完善的預(yù)防程序。首先，在全社會范圍內(nèi)積極開展公共應(yīng)急法制宣傳教育，逐步提高政府機(jī)關(guān)及社會公眾的危機(jī)意識，增強(qiáng)危機(jī)防范和應(yīng)對能力。其次，政府機(jī)關(guān)要通過多種方式面向社會公眾開展危機(jī)應(yīng)對教育，進(jìn)行突發(fā)性公共事件管理知識和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)公民自救互救能力，形成較強(qiáng)的社會整體危機(jī)應(yīng)對能力，并對我國現(xiàn)有的突發(fā)事件應(yīng)對法相關(guān)內(nèi)容有所了解。最后，發(fā)動社會力量應(yīng)對突發(fā)性公共事件，還需要加強(qiáng)社會動員制度和模擬演習(xí)制度。定期舉辦一定區(qū)域場所內(nèi)的專門演習(xí)，訓(xùn)練公眾的心理素質(zhì)和危機(jī)應(yīng)對能力，提高整體防控突發(fā)性公共事件的技能，充分發(fā)揮普通公民輔助支持國家應(yīng)急行動的作用。

第三，構(gòu)建突發(fā)性公共事件中的行政公開程序。行政應(yīng)急公開程序主要包括信息的收集、報(bào)告和公布制度。信息的收集應(yīng)采取多元化、多渠道的方式；信息的報(bào)告則應(yīng)堅(jiān)持迅速、及時(shí)和準(zhǔn)確的原則；信息的公布同樣確保及時(shí)、客觀、真實(shí)、準(zhǔn)確，且應(yīng)采取多種途徑和方式進(jìn)行。為此需要強(qiáng)調(diào)：其一，強(qiáng)化公民享有知情權(quán)、行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定義務(wù)的意識。其二，普遍確立應(yīng)急信息發(fā)布制度。其三，在應(yīng)急信息發(fā)布過程中，建立并落實(shí)快速反應(yīng)機(jī)制，對突發(fā)性公共事件有目的地選擇信息源和信息傳播渠道，防止錯(cuò)誤信息誤導(dǎo)民眾，惡化現(xiàn)實(shí)，擴(kuò)大恐慌。另外，政府機(jī)關(guān)須與媒體合作，掌握媒體的輿論導(dǎo)向，通過媒體使民眾及時(shí)了解事態(tài)的發(fā)展，一則有利于調(diào)動一切可用的社會資源，再則可讓應(yīng)急資源最有效地統(tǒng)籌分配。

第四，建立健全社會公眾參與制度。突發(fā)性公共事件的應(yīng)對是一個(gè)持續(xù)化的過程，不僅需要國家動員，還需要社會持續(xù)的互助，更需要社會持續(xù)的、大規(guī)模的公眾參與。應(yīng)以政府為突發(fā)性公共事件應(yīng)急管理的主導(dǎo)，加快構(gòu)建科學(xué)完善的突發(fā)性公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)。首先，進(jìn)一步完善社會公眾參與應(yīng)對突發(fā)性公共事件的法律制度和程序，在突發(fā)性公共事件的相關(guān)立法中明確各社會主體的突發(fā)性事件應(yīng)急職責(zé)，形成全民參與的應(yīng)急管理機(jī)制。其次，突發(fā)性公共事件應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)除政府以外，應(yīng)充分授予共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會、基金會、村民委員會和居民委員會應(yīng)急性職權(quán)，包括普及應(yīng)急知識、實(shí)施應(yīng)急演習(xí)、進(jìn)行宣傳動員、協(xié)助維護(hù)秩序、參加應(yīng)急救助、配合行政機(jī)關(guān)采取行政應(yīng)急措施等。最后，進(jìn)一步重視包括志愿者在內(nèi)的社會力量在應(yīng)對突發(fā)性公共事件中的專業(yè)優(yōu)勢和能動作用。充分借鑒國外民眾應(yīng)對突發(fā)性事件的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對公民危機(jī)意識的培養(yǎng)和志愿者應(yīng)對災(zāi)害的訓(xùn)練。圍繞應(yīng)急救援開發(fā)志愿服務(wù)項(xiàng)目，動員志愿者參與防災(zāi)避險(xiǎn)、疏散安置、急救技能等突發(fā)性公共事件的應(yīng)急處置工作。

【作者為中原工學(xué)院政法學(xué)院副院長、副教授】

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）