大部制改革的特點、目的與難點思考

【摘要】服務(wù)型政府是我國政府改革的目標。在當前，不同政府部門之間職能交叉重疊，權(quán)限職責(zé)不清，部門之間缺少協(xié)調(diào)機制和制度是阻礙服務(wù)型政府建立的一個重要原因。大部制改革就是通過界定政府、市場和社會的權(quán)界，調(diào)動各方的積極性和主動性，更好地為人民提供公共服務(wù)。

【關(guān)鍵詞】大部制改革 服務(wù)型政府 協(xié)調(diào)機制

大部制改革及其特點

改革開放以來，每隔五年，黨和政府都要對我國的政府管理機構(gòu)和體制進行改革，以適應(yīng)經(jīng)濟和社會不斷發(fā)展與變化的需要。2007年，中共十七大提出：“規(guī)范垂直管理部門和地方政府的關(guān)系。加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制?！?008年，中共十七屆二中全會通過《關(guān)于行政管理體制改革的意見》，十一屆全國人大一次會議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，對大部制改革進行了詳細部署。2012年，中共十八大提出：“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系?！?013年，中共十八屆二中全會通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》并獲得十二屆全國人大一次會議批準。該方案提出：“這次國務(wù)院機構(gòu)改革，重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革，實行鐵路政企分開，整合加強衛(wèi)生和計劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機構(gòu)?！?/p>

本輪大部制改革有兩個突出特點：第一，改革的目的是要建立部門之間的協(xié)調(diào)機制與制度，解決政府部門之間職能交叉重疊的局面?！秶鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》就是試圖通過政府部門的整合和調(diào)整，減少機構(gòu)數(shù)量，理順部門之間的職能，提高行政效率，降低行政成本。第二，轉(zhuǎn)變政府職能，加強市場和社會的力量。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會公共事務(wù)的復(fù)雜性與日俱增，單靠政府的力量已難以妥善應(yīng)對，且容易因政府治理失敗而影響政府形象和公信力。因此，現(xiàn)代社會更強調(diào)政府與市場、與社會組織等多元主體之間的合作治理。

本輪大部制改革的一個著力點就是通過界定政府、市場和社會在提供公共服務(wù)上的權(quán)界，把能夠由市場解決和社會解決的問題分別交給市場和社會，降低經(jīng)濟社會發(fā)展的交易成本，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，調(diào)動社會的積極性和主動性，更好地為人民提供公共服務(wù)。

大部制改革的目的是建立服務(wù)型政府

我國當前仍處于經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，需要政府提高公共服務(wù)能力。美國思想家塞繆爾·亨廷頓認為：“社會的動員和政治參與的擴大日新月異，而政治上的組織化和制度化卻步履蹣跚。結(jié)果發(fā)生政治動蕩和騷亂。政治上的首要問題就是政治制度化的發(fā)展落后于社會和經(jīng)濟變革。”①他給我們提供的重要解決方案是提高政治制度化的水平。為了解決發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題，增強民眾的幸福感和安全感，政府必須創(chuàng)新社會管理體系，提高執(zhí)政水平和服務(wù)能力。

2004年3月8日，溫家寶在十屆人大二次會議期間聽取陜西代表團意見時提出：“管理就是服務(wù)，我們要把政府辦成一個服務(wù)型的政府，為市場主體服務(wù)，為社會服務(wù)，最終為人民服務(wù)?！?006年10月，中共十六屆六中全會通過《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，進一步明確要求“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”，服務(wù)型政府第一次被寫入執(zhí)政黨的指導(dǎo)性文件當中。2007年10月15日，十七大報告強調(diào)把“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”作為發(fā)展社會主義民主政治的重要內(nèi)容。2012年11月8日，十八大報告強調(diào)把“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”作為推進行政體制改革的目標。

大部制改革以建設(shè)服務(wù)型政府為目標，需要通過行政管理體制改革來實現(xiàn)。十八屆二中全會明確指出：“行政體制改革是推動上層建筑適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)的必然要求，要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，健全部門職責(zé)體系，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府?！?/p>

當前不同政府部門之間職能交叉重疊，權(quán)限職責(zé)不清，部門之間缺少協(xié)調(diào)機制和制度是阻礙服務(wù)型政府建立的一個重要原因。比如，我國文化行政管理部門主要由文化部門、廣播電影電視部門、新聞出版總署等部門組成，他們之間存在著職能交叉問題，這種多頭管理局面影響了行政效率，不利于建設(shè)服務(wù)型政府。雖然本輪大部制改革沒有建立大文化部門，但是將新聞出版總署、廣電總局的職責(zé)整合，組建國家新聞出版廣電總局，已經(jīng)邁出了建立大文化部門的重要一步。

新公共管理運動認為政府具有自利性，為了建立服務(wù)型政府，應(yīng)當盡可能減少政府對市場和社會的干預(yù)，把市場和社會能夠做好的事情交給市場和社會，并把市場機制引入官僚體制內(nèi)部?！叭藗兤毡榧僭O(shè)提高政府組織效率的最佳甚至惟一的辦法是用某種建立在市場基礎(chǔ)上的機制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制?！雹凇秶鴦?wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》指出要“轉(zhuǎn)變國務(wù)院機構(gòu)職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系，深化行政審批制度改革，減少微觀事務(wù)管理，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用、充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性”。

因此，大部制改革絕不僅僅是對政府機構(gòu)的撤并和人員的裁減，而是要從根本上改變建立在計劃經(jīng)濟體制上的傳統(tǒng)政府部門體制，建立起適應(yīng)現(xiàn)代服務(wù)型政府的大職能、寬領(lǐng)域的政府事務(wù)綜合管理的大部門體制?！按蟛恐啤钡拇笾饕傅氖恰按蠓?wù)”和“高效率”，而不是一味擴大某些部門的權(quán)力。政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的不同階段所面臨的行政任務(wù)是不同的，建立服務(wù)型政府必須要考慮的是政府規(guī)模與組織必須與其面臨的政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展相適應(yīng)。

大部制改革的難點和應(yīng)注意的問題

大部制改革是適應(yīng)經(jīng)濟、社會和文化發(fā)展的必然要求，通過機構(gòu)調(diào)整使政府權(quán)力配置更加科學(xué)，行政效率越來越高，政府理念日趨服務(wù)而非管制。但是，改革是比較困難的，正如李克強總理談到大部制改革時所說：“這是削權(quán)，是自我革命，會很痛，甚至有割腕的感覺，但是這是發(fā)展的需要，是人們的愿望。”所以，我們對大部制改革的困難和面臨的問題應(yīng)由充分的認識。

首先，大部制改革不可能一蹴而就，只能是循序漸進，朝著理想化的方向逐步改進。因為大部制改革牽涉面廣，涉及利益分配和調(diào)整、人員分流和領(lǐng)導(dǎo)安排等問題，這些問題必須要有一定的時間去消化和整合。

大部制改革的實踐也證明了改革不可能一蹴而就。比如，2008年，國務(wù)院組建了工業(yè)和信息化部，將國家發(fā)展和改革委員會的工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責(zé)、國防科學(xué)技術(shù)工業(yè)委員會核電管理以外的職責(zé)、信息產(chǎn)業(yè)部和國務(wù)院信息化工作辦公室的職責(zé)，整合劃入工信部。這一改革舉措雖然明確了某一職責(zé)原則上由一個部門負責(zé)或牽頭負責(zé)，但在實際運作時職能交叉重疊的現(xiàn)象較為突出，“大部”內(nèi)職能司局之間亦出現(xiàn)職能交叉現(xiàn)象。因此，如何進行職能整合，仍需進一步調(diào)整和改革。

其次，大部制改革后，必須考慮對“大部”權(quán)力實施有效的監(jiān)督和制約。從中央到地方的大部制改革實踐來看，多是將原來職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的部門合并成一個“大部”，這種合并固然有利于規(guī)避職能分散，但也容易引起權(quán)力過分集中，人、財、物等資源向一個部門集聚，如何對“大部”實施有效監(jiān)督和制約，成為改革方案設(shè)計者面臨的一道新的難題。

法國思想家孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人們都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”、“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！雹圻@就意味著，如果缺少對“大部”的監(jiān)督制約機制，改革的結(jié)果可能會事與愿違。因此，對職能范圍擴寬、權(quán)力過分集中的機構(gòu)進行適當分流，改變部門間資源分配權(quán)力過于不均衡的狀況，防止權(quán)力進一步向強勢部門集中，將部門的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)予以分離，或許是下一步改革的基本方向。

最后，大部制的目的是要建立服務(wù)型政府。大部制改革不僅要進行機構(gòu)調(diào)整和整合，更重要的是要轉(zhuǎn)變政府職能，放權(quán)于市場和社會。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會公共事務(wù)的復(fù)雜性與日俱增，單靠政府的力量已難以妥善應(yīng)對，且容易因政府治理失敗，使自身己成為社會發(fā)泄不滿的對象，影響政府形象和政府的公信力。

因此，現(xiàn)代社會更強調(diào)政府、市場與社會組織等多元主體之間的協(xié)同治理。按照政企分開、政社分開的原則，市場能發(fā)揮作用的領(lǐng)域交由市場處理，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，提高資源配置效率；社會組織能為的事情則交給社會組織去做，這樣既能減輕政府的財政負擔(dān)，又能逐步提升社會組織的治理能力，增強社會的活力。

【作者為南陽理工學(xué)院副教授；本文系河南省科技廳課題項目“社會主義和諧社會建設(shè)中的基層政府管理模式創(chuàng)新研究”的階段性成果，項目編號：112400430044】

【注釋】

①[美]塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華、劉為等譯，上海世紀出版集團、上海人民出版社，2008年，第4頁。

②[美]蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明、夏宏圖譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2001年，第25頁。

③[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，北京：商務(wù)印書館，1993年，第154頁。

責(zé)編/韓露（實習(xí)）