論城鄉(xiāng)一體化社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展

【摘要】我國社會保障制度長期以二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)為特征，農(nóng)村的社會保障體系不健全。《社會保險法》的出臺確定了“廣覆蓋”的適度普惠型原則，同時將農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入社會保險范圍，但仍然存在一些不足，需要進(jìn)一步完善法律制度，以逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)一體化 農(nóng)民權(quán)益 社會保險法

我國城鄉(xiāng)社會保障制度發(fā)展現(xiàn)狀

我國農(nóng)村社會保障制度，由于長期受到二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，與城鎮(zhèn)社會保障體系相比還存在較為明顯的差距和不足，體現(xiàn)在社保項(xiàng)目以及政策、法規(guī)資源分配上的非均衡性。目前，我國農(nóng)村的社會保障以最低生活保障等社會救助為主體，逐步推行新農(nóng)保和新農(nóng)合。就整體而言，農(nóng)民生活保障仍然主要來自家庭和土地，農(nóng)村社會保障體系尚處于探索階段，法制建設(shè)仍然比較薄弱。農(nóng)村社會救助領(lǐng)域的法律規(guī)定主要有國務(wù)院制定的《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)工作條例》、民政部制定的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》和《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》等。而新農(nóng)保和新農(nóng)合只是處于試點(diǎn)階段，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到法律化、制度化。①

黨的十七大報(bào)告提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。2010年《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）的出臺，構(gòu)建了適度普惠型的社保體系，為保障城鄉(xiāng)居民的社會保險利益提供了較高層次的法律依據(jù)，標(biāo)志著我國社會保險事業(yè)進(jìn)入規(guī)范化的發(fā)展、運(yùn)作軌道。

《社會保險法》對實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障一體化的貢獻(xiàn)

確定發(fā)展社會保險事業(yè)的基本原則。《社會保險法》第三條規(guī)定：社會保險制度堅(jiān)持廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)的方針，社會保險水平應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)。其中廣覆蓋是指擴(kuò)大社會保險的受益范圍，使城鄉(xiāng)居民都能獲得基本的生活保障；?；臼侵冈谏鐣ｋU項(xiàng)目上強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險，社會保險要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，重點(diǎn)針對公民生存權(quán)；多層次是指社會保險應(yīng)與家庭保障和商業(yè)保險等相結(jié)合，多層次循序漸進(jìn)；可持續(xù)是要保障社會保險的長期穩(wěn)定運(yùn)行，不能過分透支后代的經(jīng)濟(jì)利益。該項(xiàng)基本原則體現(xiàn)了公平與效率的要求，在政府主導(dǎo)的社會保險制度上，首先應(yīng)當(dāng)做出適當(dāng)普惠性的安排，防止貧富兩極分化；同時考慮到現(xiàn)實(shí)可行性，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相適應(yīng)，把繳費(fèi)型的社會保險作為社會保障的核心制度，逐步建立多層次的社會保險體系。

明確國家在社會保險中的責(zé)任。《社會保險法》的國家責(zé)任主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，必要的財(cái)政稅收支持。社會保險事業(yè)的發(fā)展需要國家承擔(dān)必要的財(cái)政支出，以滿足資金要求。該法第五條第二款規(guī)定：國家多渠道籌集社會保險資金?？h級以上人民政府對社會保險事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持。第三款規(guī)定：國家通過稅收優(yōu)惠政策支持社會保險事業(yè)。同時，關(guān)于社會保險基金的設(shè)立和補(bǔ)貼等規(guī)定，都為社會保險事業(yè)的發(fā)展提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

第二，社保基金監(jiān)管責(zé)任。《社會保險法》較為全面地對社?；鸬谋O(jiān)管進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范。首先，確定投資運(yùn)營的監(jiān)管模式。強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ茫绫；鸩坏眠`規(guī)投資運(yùn)營等。其次，明確監(jiān)管主體和途徑。監(jiān)督主體有社會公眾（包括專門的社會保險監(jiān)督委員會）、各級人民代表大會常務(wù)委員會、縣級以上人民政府及相關(guān)職能部門。政府監(jiān)督途徑包括專門監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等。最后，界定監(jiān)管范圍。具體包括社?；鸬氖罩?、管理、投資運(yùn)營以及監(jiān)督檢查情況等。

第三，提供司法救濟(jì)途徑?！渡鐣ｋU法》為組織和個人提供了兩條救濟(jì)途徑：一條是涉及行政爭議的：用人單位或者個人認(rèn)為社會保險費(fèi)征收機(jī)構(gòu)的行為侵害自己合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，由當(dāng)事人行使選擇權(quán)；一條是參照勞動爭議解決方式：個人與所在用人單位發(fā)生社會保險爭議的，可以依法申請調(diào)解、仲裁，提起訴訟。

規(guī)定兩類特殊主體的社會保險權(quán)益?！渡鐣ｋU法》除規(guī)定新農(nóng)保和新農(nóng)合外，還將進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民和被征地農(nóng)民這兩類特殊群體納入國家社會保險體系?！渡鐣ｋU法》第九十五條明確規(guī)定：進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會保險。第九十六條要求征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會保險費(fèi)，并將其納入社會保險體系。

《社會保險法》存在的不足

沒有充分體現(xiàn)社會法的性質(zhì)和作用。社會法的基本價值強(qiáng)調(diào)對社會弱勢群體的權(quán)益保障，以緩和社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定。而在中國，廣大農(nóng)民特別是進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民無疑是應(yīng)當(dāng)特殊保護(hù)的對象。②屬于社會法的《社會保險法》雖然對農(nóng)民工權(quán)益保障和失地農(nóng)民社會保險制度進(jìn)行了一定的規(guī)范，但涉及內(nèi)容很少，缺乏可操作性。該部法律中涉及較多政府對社保事務(wù)的監(jiān)管規(guī)定，具有較明顯的行政法色彩。

“廣覆蓋”的普適性社會保險目標(biāo)任務(wù)艱巨。由于受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、城市化進(jìn)程以及政府財(cái)政實(shí)力等因素的影響，我國城鄉(xiāng)和地區(qū)之間資源分布不均衡，城鄉(xiāng)居民收入和消費(fèi)水平差距較大，要實(shí)現(xiàn)普適性社會保險目標(biāo)還存在很大困難。而超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的社會保險也必將帶來一系列社會問題。

適用主體還存在城鄉(xiāng)區(qū)別，影響社會公平性?！渡鐣ｋU法》在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險項(xiàng)目中進(jìn)行了城鄉(xiāng)居民的區(qū)分。針對職工的基本養(yǎng)老保險和基本醫(yī)療保險法律規(guī)定“應(yīng)當(dāng)參加”，屬于強(qiáng)制性保險范疇，而城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的養(yǎng)老及醫(yī)療保險屬于自愿參加。其他社會保險項(xiàng)目如工傷保險、失業(yè)保險和生育保險也都是圍繞職工開展，將農(nóng)民排除在外，適用主體上有明顯的城鄉(xiāng)差別，嚴(yán)重影響社會保險的公平性要求。

城鄉(xiāng)一體化社會保障制度可持續(xù)發(fā)展的對策

完善立法，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益?！渡鐣ｋU法》中的授權(quán)性條款過多，影響到法律的具體實(shí)施。2011年7月1日起生效的《實(shí)施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規(guī)定》主要對涉及職工的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險和相關(guān)法律責(zé)任進(jìn)行了細(xì)化，但針對農(nóng)村居民的社會保障項(xiàng)目并沒有進(jìn)一步的實(shí)施意見。因此，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《社會保險法》立法原則，結(jié)合各地方的法律文件和政策經(jīng)驗(yàn)，以行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式為新農(nóng)保、新農(nóng)合以及農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會保障利益提供法律依據(jù)，也可以在《社會保險法》實(shí)施細(xì)則中進(jìn)行相關(guān)問題的具體規(guī)定。在條件成熟時，應(yīng)以《社會保障法》取代《社會保險法》，將社會保險和社會救助統(tǒng)一規(guī)定在一部法律中，建立起較為完整的社會保障體系，改變碎片化的立法模式，以更好地推進(jìn)社會保障事業(yè)的發(fā)展。

循序漸進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力有待增強(qiáng)、區(qū)域發(fā)展不均衡，對社會保障項(xiàng)目的安排不可能一蹴而就?！渡鐣ｋU法》已經(jīng)對社保項(xiàng)目和受益人群進(jìn)行了明確，筆者認(rèn)為，下一步的立法應(yīng)當(dāng)以社會保障項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)。

首先，建立城鄉(xiāng)一體化的社會救助體系。目前我國社會救助項(xiàng)目主要包括四個方面：救災(zāi)、救濟(jì)、五保和扶貧。其中最低生活保障制度可以說是整個社會保障體系的底線，應(yīng)當(dāng)針對所有社會成員。我國目前急需出臺一部《最低生活保障法》，保障每位社會成員的基本生存權(quán)。當(dāng)然，在具體救助標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)適度考慮地區(qū)差異和消費(fèi)水平等因素，可借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，由國家統(tǒng)一制定最低生活保障的確定標(biāo)準(zhǔn)，各地根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算實(shí)施。

其次，進(jìn)行社會保險制度的城鄉(xiāng)銜接。社會保險是現(xiàn)代國家社會保障制度的核心，目前我國還處于社會轉(zhuǎn)型時期，加之二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長期影響，要實(shí)現(xiàn)社會保險的城鄉(xiāng)一體化還存在很大困難，因此當(dāng)務(wù)之急應(yīng)搞好城鄉(xiāng)社會保險的銜接。所謂社會保險的城鄉(xiāng)銜接，就是要打通城鄉(xiāng)社會保險的通道。農(nóng)民可以通過進(jìn)城務(wù)工的勞動付出或是基于公共利益的土地征收兩種途徑，獲得城鎮(zhèn)社會保險，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地保障和城鎮(zhèn)社會保障的轉(zhuǎn)化，為逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化奠定基礎(chǔ)。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，提供資金保障。社會保險作為一項(xiàng)國家主導(dǎo)、惠及全民的福利措施，需要大量資金支持。我國幅員遼闊，地區(qū)間發(fā)展不均衡，要保證社會保障的基本支付，就需要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務(wù)能力的均等化。③目前我國應(yīng)制定專門的《社會保障轉(zhuǎn)移支付辦法》，對社會保障轉(zhuǎn)移支付的原則、目標(biāo)、方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范。社會保障轉(zhuǎn)移支付應(yīng)遵循公平性原則，以實(shí)現(xiàn)社會保障的“廣覆蓋”為目標(biāo)，采取兩種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式：一是縱向轉(zhuǎn)移，即由中央向地方支付，一是橫向轉(zhuǎn)移，即財(cái)力由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)適當(dāng)向落后地區(qū)轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)采用國際通行的“因素法”，衡量各地社會救助和社會保險的困難程度，并在此基礎(chǔ)上確定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。

【作者為河北金融學(xué)院副教授；本文系2010年度教育部人文社會科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“我國城鄉(xiāng)社會保障一體化法律制度研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：10YJC820025】

【注釋】

①夏正林：《社會權(quán)規(guī)范研究》，濟(jì)南：山東人民出版社，2007年，第86頁。

②張桂琳，彭潤金：《七國社會保障制度研究》，北京：中國政法大學(xué)出版社，2005年，第92頁。

③劉翠霄：“中國農(nóng)民的社會保障問題”，《法學(xué)研究》，2001年第6期。

責(zé)編/許國榮（實(shí)習(xí)）