公共政策制定過程中政府對公民參與的回應(yīng)

【摘要】公民參與對政府的政策過程、公共管理以及公民自身的發(fā)展等均有積極意義。因此，政府對公民參與的回應(yīng)尤為重要?，F(xiàn)階段，政府對公民參與的回應(yīng)仍存在官員觀念誤區(qū)、公民參與渠道缺失等問題。為此，需要在政府回應(yīng)的前提和基礎(chǔ)方面有所轉(zhuǎn)變，拓寬公民參與渠道，推動政府與公民互動，從而使公共政策走向科學(xué)化、民主化。

【關(guān)鍵詞】公共政策制定 公民參與 政府回應(yīng)

公共政策制定是政府管理的核心和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接決定政府管理的目標(biāo)和方向。伴隨我國經(jīng)濟(jì)、政治及社會體制的深入發(fā)展，“閉門造車”的政策制定方式已不能滿足社會多元化利益需求。“現(xiàn)代化政府能使所有的公民均在某種程度上參與……公共政策的全過程?！雹僖虼?，要實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化，要在公共政策中體現(xiàn)民意，就要強(qiáng)調(diào)公民參與的價值。在公共政策制定過程中，政府如何通過有效方式和途徑回應(yīng)公民參與，是值得深入思考的問題。

公共政策制定強(qiáng)調(diào)公民參與的現(xiàn)實(shí)意義

公民參與公共政策的制定過程，是經(jīng)濟(jì)市場化、政治民主化和社會信息化的必然趨勢，對政府的公共政策過程、公共管理以及公民自身的發(fā)展等都具有積極意義。

在政策過程方面，首先，公民參與有助于多元利益表達(dá)。公民參與可以整合社會各利益集團(tuán)的聲音，有利于政府聽到社會各方特別是弱勢群體的利益呼聲、充分考慮到政策相對人的態(tài)度和利益得失，從而制定出更符合民意、更科學(xué)的公共政策，實(shí)現(xiàn)公共利益。

其次，公民參與有助于提高政策質(zhì)量。通過公民參與，可以集中公民智慧，吸收不同領(lǐng)域的知識，并為公共政策制定提供及時、豐富的信息，這不僅保障了政策的科學(xué)性，而且增強(qiáng)了公民的共識感和責(zé)任感。

再次，公民參與有助于政策的有效執(zhí)行。公民參與能加深公民對政策意義的理解，增加公民配合政策的自覺性，進(jìn)而維護(hù)政策的穩(wěn)定性。公共政策的合法性基礎(chǔ)源于社會大眾的普遍認(rèn)同和接受。公民參與能使公民對政策的合法性確認(rèn)不疑，使公民對政府的信任感會大大提升，從而以正面的、積極的態(tài)度推動政策的實(shí)施，降低政策宣傳和實(shí)施的成本。

在政府公共管理方面，公民參與能有效促進(jìn)政府管理的創(chuàng)新。其一，公民參與可“保證公共服務(wù)更適合公民的需求，促進(jìn)一個更開放、更具回應(yīng)性的公共官員體系形成，以及建立對政府和公民自身更加積極和正面的認(rèn)識與情感”。通過公民參與，增進(jìn)政府與公民間的信息溝通，促進(jìn)公民與政府間的良性互動，提高公民對政府的信任程度。②

其二，“不斷增強(qiáng)的公民參與通過發(fā)展公民與政府間新的溝通渠道并保證對政府的監(jiān)督，來增進(jìn)政府及公共管理者的責(zé)任性?！雹壅咄该餍缘奶岣呖梢詼p少官僚主義和腐敗現(xiàn)象，強(qiáng)化政府責(zé)任意識，建立責(zé)任政府。

在公民自身發(fā)展方面，公民參與政策制定不僅提高了公民的主人翁意識，增強(qiáng)了公民的主體性，使公民依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)、社會事務(wù)的積極性創(chuàng)造性得到保障，而且還能滿足公民的多元群體利益。

在社會分化尤其是利益分化的社會背景下，公共政策是對社會資源進(jìn)行分配的動態(tài)過程。要體現(xiàn)政策公平，保證政策的貫徹實(shí)施，避免“上有政策，下有對策”的問題，在政策制定過程中就應(yīng)該重視政府與公民的互動。在這個互動過程中，不僅要強(qiáng)調(diào)公民的積極參與，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)政府對公民參與的積極回應(yīng)，即打破傳統(tǒng)政策制定中單方面強(qiáng)調(diào)政府的主體性，政府承認(rèn)并支持公民在公共政策制定中的獨(dú)立和自主作用，改變自上而下的中央集權(quán)式?jīng)Q策模式。政府怎樣有效回應(yīng)公民參與以保證公民參與的作用發(fā)揮，仍是不斷探討和實(shí)踐的過程。

政府回應(yīng)公民參與的困境

改革開放以來，政府在回應(yīng)公民參與方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐與探索，在立法、行政、司法等方面，公民參與的深度和廣度日益增加，并逐步建立起相應(yīng)的制度和措施。但實(shí)際操作中，在觀念、制度、程序等方面依然存在諸多不足。政府回應(yīng)公民參與的困境具體表現(xiàn)為：

對公民參與的觀念誤區(qū)。一方面，兩千多年的封建專制統(tǒng)治使中國缺乏民主決策的行政文化傳統(tǒng)和社會思想基礎(chǔ)，加上受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)遺留下的高度集中的決策模式影響，一些官員頭腦中殘存官僚主義思想，將行政管理作為政府控制的手段，認(rèn)為公民與政策制定過程無關(guān)，忽視公民應(yīng)有的參與權(quán)利。政策制定者、執(zhí)行者可能利用政策的彈性空間和自由裁量權(quán)尋租、設(shè)租，使政策失去合法性、權(quán)威性，降低政策應(yīng)有的效率。同時，“官本位”、“管本位”的執(zhí)政理念壓抑了公民參與的熱情，使公民在行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利時顧慮重重。

另一方面，政府雖然意識到公民在公共政策制定中的參與權(quán)，卻對公民參與效果有種種爭議。認(rèn)為公民參與往往存在代表群體不充分、威脅政策質(zhì)量、阻礙政府管理績效提升等問題。④如，公民參與只能在公共政策中體現(xiàn)特殊群體利益而導(dǎo)致公共利益缺失，公民常常不能理解政策質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中包含的知識，公民參與導(dǎo)致公共項(xiàng)目運(yùn)作成本增加、阻滯改革創(chuàng)新等。

公民參與渠道的缺失。由于傳統(tǒng)的行政決策思想模式和思維方式的慣性以及各種制度建設(shè)的滯后，經(jīng)常出現(xiàn)公民參與渠道缺失、信息被阻塞等情況。例如，公民尤其是弱勢群體上訪無門、電子政務(wù)處理緩慢、聽證過程受權(quán)威部門導(dǎo)向等現(xiàn)象時有發(fā)生。這些阻力直接打擊公民的參與熱情，導(dǎo)致公民對政府的不信任，甚至引發(fā)公民對政府的不滿情緒或非理性參與。

公民參與方式單一，公民參與流于形式。目前，我國公民參與政策過程的正式方式主要是選舉投票—人民通過選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式參與政策過程，對普通民眾來說能直接參與的機(jī)會很少，公民參與的作用不大。此外，聽證被認(rèn)為是公民參與決策的新平臺，但聽證制度在我國尚處于起步階段。

從1998年試行以來，政府曾在煤氣、自來水、電信等自然壟斷部門的定價方面召開過一系列聽證會，但大多數(shù)聽證會都不符合公開性這一基本要求，存在公民參與人數(shù)不足、代表性有限、缺乏公正的程序保證、受行政導(dǎo)向影響等問題，使得聽證離普通百姓相去甚遠(yuǎn)。

利益表達(dá)機(jī)制不健全。公共政策是一個利益表達(dá)、利益選擇、利益綜合、利益實(shí)現(xiàn)的綜合過程。利益訴求的體現(xiàn)是公共政策的基礎(chǔ)。在以往的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，強(qiáng)調(diào)利益分配的一元化，利益的單一性和同質(zhì)性形成指令式的行政決策，使得我國的公共政策制定過程簡單化，缺少相關(guān)利益群體的有效利益表達(dá)機(jī)制。

市場經(jīng)濟(jì)強(qiáng)化了利益主體各自的利益，改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“利益無差別”的格局，利益主體、利益結(jié)構(gòu)、價值取向趨于多元化，傳統(tǒng)的政策制定模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會需要?，F(xiàn)實(shí)中，大量政策出臺后遭到公民的質(zhì)疑和批評，甚至遭到公民的抵制，使政策執(zhí)行失靈或失敗。

轉(zhuǎn)變與創(chuàng)新：政府對公民參與有效回應(yīng)的途徑

及時回應(yīng)公民需求，不僅是民主政治的基本要求，也是政府管理的崇高使命。面對政府對公民參與的回應(yīng)困境，政府既需要在觀念上有所轉(zhuǎn)變，也需要不斷完善現(xiàn)有利益表達(dá)機(jī)制、拓寬參與渠道，增強(qiáng)政府對公民參與的回應(yīng)性，從而實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化目標(biāo)。

政府回應(yīng)的前提：轉(zhuǎn)變觀念，營造參與環(huán)境。理念是行動的先導(dǎo)，認(rèn)識到位才能為問題解決提供扎實(shí)基礎(chǔ)。政府是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，“如果沒有行政官員個人認(rèn)可公民參與發(fā)揮的作用，公民參與的各種創(chuàng)新行動就沒有辦法產(chǎn)生效果”⑤。政府官員的認(rèn)可是公共政策制定中政府與公民互動的前提。政府要轉(zhuǎn)變“官本位”思想和“管本位”執(zhí)政理念，從“統(tǒng)治者”、“控制者”轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薰芾碚吆凸卜?wù)者。只有樹立公共服務(wù)理念，堅(jiān)持公民導(dǎo)向，才能真正形成面向公民的公共政策。

另一方面，政府官員要提倡科學(xué)、民主的精神，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，認(rèn)可公民在公共政策運(yùn)行中的主體地位，在關(guān)系到群眾利益的公共政策上積極征求公民的意見，在平等對話的基礎(chǔ)上，讓公民理解和認(rèn)同公共政策，加強(qiáng)與公民的合作。同時，應(yīng)樹立現(xiàn)代化的決策觀念，如重視公民參與的民主決策觀念、集體決策觀念、調(diào)查研究、實(shí)事求是、專家咨詢觀念等，以滿足廣大人民群眾的最大利益為政策制定的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

營造良好的參與環(huán)境，就是要在全社會形成一種民主、平等、協(xié)商的氣氛，創(chuàng)造一種人人均可暢所欲言、充分表達(dá)自己利益要求、積極提出政策建議的局面。

首先，加強(qiáng)公民參與的制度化建設(shè)。在充分遵循憲法和法律賦予的公民權(quán)利的前提下，對政策制定中的公民參與內(nèi)容、方式、途徑作出詳細(xì)、明確的規(guī)定，使公民參與按照一定程序操作，并用法律形式固定下來，使公共政策制定中的公民參與制度化、經(jīng)常化。

其次，完善政務(wù)公開制度。信息公開是公民有效參與的前提，政策信息的公開程度，在某種意義上決定公民參與的程度。信息技術(shù)可改善公民參與的途徑和手段，提高公民參與興趣和能力。⑥因此，要借助現(xiàn)代先進(jìn)信息技術(shù)，加大信息的開放程度，推行電子政務(wù)。公民可以方便地、快捷地掌握所需要的各種政策信息，暢通地與政府進(jìn)行溝通，促進(jìn)政府提高對公民需求的回應(yīng)性，保證公共政策的質(zhì)量。

再次，優(yōu)化政府內(nèi)部的組織設(shè)置與運(yùn)行程序，使政府更加透明、開放、簡潔，以便為公民的深入?yún)⑴c掃清障礙。

政府回應(yīng)的基礎(chǔ)：健全利益表達(dá)機(jī)制。利益訴求的表達(dá)是公共政策的基礎(chǔ)。多元、開放、公平的社會利益表達(dá)機(jī)制，為不同社會群體的利益表達(dá)提供公平的制度平臺，引導(dǎo)社會公民以理性、合法的形式表達(dá)自己的利益需求。因此，政府能否給予不同社會利益主體公平的利益表達(dá)機(jī)會，并及時予以回應(yīng)，依賴于完善的社會利益表達(dá)機(jī)制。

首先，拓寬政府信息溝通渠道，提供合理化利益表達(dá)通道。民眾的利益需求需要合理、順暢的渠道，公共政策才能合理地、民主地吸納社會的利益需求，政府才能提供有效的政策產(chǎn)品。在完善人民代表大會渠道、民主黨派及社會團(tuán)體的渠道、大眾傳播媒介的渠道、群眾自治組織的渠道等利益表達(dá)渠道基礎(chǔ)上，還要通過完善聽證制度、決策咨詢制度、信訪制度、行政領(lǐng)導(dǎo)接待制度等制度體系，應(yīng)用在政務(wù)網(wǎng)站開辟論壇等方式，清除利益表達(dá)的障礙，理順不同環(huán)節(jié)和渠道的關(guān)系，讓不同利益主體都享有足夠的利益表達(dá)空間。

其次，完善利益協(xié)商機(jī)制。制定公共政策過程的實(shí)質(zhì)就是對社會利益進(jìn)行重新分配的過程。在這個過程中需要一套完善的社會利益協(xié)商機(jī)制最大程度上協(xié)商各方利益。政府不再是利益整合的唯一承擔(dān)者，在進(jìn)行決策時，政府要采取召開座談會、聽證會、專家論證會等多種方式，廣泛征求相關(guān)組織、公民、專家的意見，尋求多方合作，有效的利益協(xié)商機(jī)制為各種利益沖突提供了妥協(xié)和緩解的平臺。

再次，完善聽證制度。健全現(xiàn)有聽證制度，將公民聽證作為公共政策過程的必要環(huán)節(jié)。其一，擴(kuò)大聽證的政府決策范圍，不僅限于價格決策聽證，應(yīng)更多著眼于與公民生活密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)管理等領(lǐng)域，以法律形式規(guī)定必須進(jìn)行聽證會的政策項(xiàng)目。

其二，明確聽證會操作程序。對聽證委員會的組成、聽證內(nèi)容、選擇或邀請聽證人、收集證言、準(zhǔn)備資料、聽證意見處理等環(huán)節(jié)進(jìn)行明確規(guī)定。

總之，宏觀上，要根據(jù)不同群體尤其是弱勢群體利益表達(dá)的需要，不斷完善社會利益表達(dá)制度的規(guī)范體系，以滿足不同群體利益表達(dá)的需求。利益表達(dá)的規(guī)范體系包括公民利益表達(dá)的形成、利益表達(dá)的準(zhǔn)則程序等多方面內(nèi)容，完善這些制度還需要以法律形式加以強(qiáng)化，以法律的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，防止和克服征求意見“表面化”、“走過場”的現(xiàn)象，使公民的利益表達(dá)落實(shí)到實(shí)處。

政府回應(yīng)的發(fā)展：拓寬參與渠道。參與渠道是公民切實(shí)參與公共政策制定、實(shí)現(xiàn)政府與公民互動的載體。在實(shí)踐中應(yīng)進(jìn)一步拓寬公民參與渠道，改變以往公民參與的被動局面，深化政府對公民參與的回應(yīng)。一方面，政府可探索使用多元參與方法，如在政策組織中加入公民代表、基層意見搜集法、深入交流法、價值取向法等。同時，民眾可借助電視、報刊等大眾傳媒及信息網(wǎng)絡(luò)、民間調(diào)研機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)等多種形式的民間渠道，表達(dá)政策建議，評價政策效果。

另一方面，要嘗試實(shí)現(xiàn)參與渠道創(chuàng)新。參與渠道創(chuàng)新主要包括以下幾方面內(nèi)容：

一是建立思想庫。伴隨公共事務(wù)的增加，政府社會管理的內(nèi)容不斷豐富。在一些專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策領(lǐng)域，有必要借助“外腦”力量。政府做出重大決策和專業(yè)性較強(qiáng)的決策時，首先要組織專家進(jìn)行必要性分析和可行性論證。

二是建立申述專員制度。政府組織制度化的投訴機(jī)制有利于幫助政府及時回應(yīng)政策制定中的公民意見。申述專員是政府雇傭的中立的第三方人士，是政策制定中政府與民眾互動的專業(yè)性橋梁。申訴專員可以幫助公民就具體問題請求或投訴政府部門，并得到回應(yīng)。

三是重視“論壇”、“微博”等網(wǎng)絡(luò)模式。網(wǎng)絡(luò)論壇等模式主要借助網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的信息交流方式，使包括各個領(lǐng)域?qū)＜以趦?nèi)的志同道合的人們以會員形式不斷交流自己掌握的信息，廣泛征求他人意見，通過會員間的咨詢獲得必要信息。⑦制定公共政策過程中，公民可以利用網(wǎng)絡(luò)方式進(jìn)行溝通對話，既有助于公民議題的形成，也有利于政府對政策的解釋和說明?！罢搲?、“微博”等網(wǎng)絡(luò)模式可為政府和公民在政策制定中的互動提供便捷渠道。

總之，在公共政策過程中，公民參與不僅僅體現(xiàn)在政策制定中，在政策內(nèi)容的確立和選擇、政策執(zhí)行和評估等過程中，公民都可以積極地介入。在這一過程中，最重要的是政府放棄原有的官僚作風(fēng)，充分尊重公民權(quán)益，認(rèn)可公民參與的重要作用，不斷完善相關(guān)制度，積極回應(yīng)公民參與。

【作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后】

【注釋】

①[美]C.G.布萊克：《現(xiàn)代化的動力》，段小光譯，成都：四川人民出版社，1988年，第21～22頁。

②④⑤[美]約翰·克萊頓·托馬斯：《公共政策中的公民參與》，孫柏瑛等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2005年，第29頁，第22～25頁，第118頁。

③Ham.C and Hill.M， The Process in the Modern Capitalist State， London： West Sheat， 1984.

⑥胡佳：“政治參與：和諧社會視角下的政治民主訴求”，《教書育人》，2006年第3期。

⑦林莉：“論公共政策制定過程中政府與公民的互動”，《四川行政學(xué)院學(xué)報》，2005年第6期。

責(zé)編/張蕾