八項規(guī)定半年審視：根治公款濫用

述評由頭

“厲行節(jié)約、反對浪費”八項規(guī)定半年考

中央出臺“八項規(guī)定”，社會同感清新風氣，“白天會桌、晚上飯桌”的狀況大有改觀，“舌尖上的浪費”明顯得到遏制。但與此同時，一些“升級版”的違規(guī)手段也應引起更多注意。群眾普遍希望加大監(jiān)督、懲戒力度，別讓好作風成為“一陣風”。近段時間，中央紀委高度重視對八項規(guī)定落實情況的監(jiān)督檢查。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共查處違反中央八項規(guī)定精神的問題2665個，給予組織處理和黨政紀處分2290人次。

“三公消費”新變化

1. 高檔餐廳倒閉潮襲來，紛紛自救：中央出臺“八項規(guī)定”后，北京很多從前門庭若市的高檔餐廳，現(xiàn)在都變得冷清起來，一些餐廳甚至難以為繼，紛紛關門歇業(yè)。增速下滑、遭遇寒流、陷入困境，這就是目前高檔餐飲業(yè)面臨的現(xiàn)實。于是部分高檔餐廳紛紛開始“自救”，全聚德推烤鴨自助餐；凈雅大酒店繼湘鄂情之后，回歸大眾餐飲，開始賣起火鍋和包子。

2.茅臺放棄公務群體，銷量下跌：受中央出臺“八項規(guī)定”、遏制“三公”消費等因素影響，包括茅臺在內(nèi)的高端白酒業(yè)遭遇寒冬，茅臺亦下調(diào)了2013年的銷售目標。茅臺公司已開始逐漸轉(zhuǎn)變消費群體，由公務消費轉(zhuǎn)向大眾群體消費。茅臺集團已提出，茅臺應從過去的“官酒”轉(zhuǎn)型為“民酒”，讓老百姓可以消費得起，買得到真正的茅臺酒。

3.豪車市場降溫：公務車市場一直是豪華車消費的風向標?！鞍隧椧?guī)定”的出臺，在控制公務用車對豪華車的消費的同時，對市場形成示范效應，豪華車消費正在理性降溫。汽車工業(yè)協(xié)會的最新統(tǒng)計顯示，今年第一季度，國內(nèi)豪華轎車市場增幅只有4%，遠遠低于整個乘用車市場13%的增長率。而就在過去的2012年，國內(nèi)豪華車的漲幅首次突破100萬輛，銷量漲幅超過20%。

4.歌手停止“走穴”，高端禮品消費陷入寒冬：“公費看戲”長期支撐著演出行業(yè)的半壁江山。政府的各種招商活動、開閉幕式、頒獎禮儀、周年慶典、會議論壇等，都是以往演出商掙錢的好機會?！鞍隧椧?guī)定”出臺后，很多演出商稱已接不到政府單子，許多歌手也紛紛停止“走穴”，不再接受商演邀約。與此同時茶葉等高端禮品行業(yè)市場也是哀鴻遍野，茶商收購明顯減少、高檔茶葉乏人問津、價格幾近“腰斬”。據(jù)河南茶商介紹，往年3000-5000元/斤檔次的高端雨前茶，今年降至1500-2000元/斤仍大量滯銷。

升級版的“三公消費”

1.“機關食堂”成請客聚餐新場所：部分政府機關在處理一些重要的公務宴請時相當?shù)驼{(diào)、嚴謹、慎重，轉(zhuǎn)而將重要的客人請進單位小食堂。這些地方，裝潢可能不如高檔酒店，但飯菜之精致、服務之精細、花樣之精準，有過之而無不及。大龍蝦、海參、林蛙，樣樣都有；茅臺、五糧液、高端紅酒，客人任選。

2.茅臺酒裝進礦泉水瓶：凡事都有變通的方式，喝茅臺就是一例，現(xiàn)在通行的做法是，喝茅臺把商標先撕下來，更為隱秘的辦法則是，用舊瓶裝新酒，把茅臺酒倒進礦泉水瓶。這樣，就既可以“嚴防走光”，又可以讓官員喝好，可謂是一舉兩得。這種不斷翻新的新花樣，讓“八項規(guī)定”在實際中執(zhí)行起來有很大困難。

3.奢侈品發(fā)票開成“辦公用品”：一位業(yè)內(nèi)人士說，在中央“八項規(guī)定”等措施不斷出臺以來，那些從高端白酒、海參和鮑魚里轉(zhuǎn)移出來的送禮資金，部分溢到了奢侈品領域。據(jù)記者近日走訪發(fā)現(xiàn)，在國人奢侈品消費巨額數(shù)據(jù)的背后，暗藏公款消費、權(quán)錢交易等陰影。另外，以往一些單位之間“公對公”送禮不僅難以界定，而且還巧立名目，資金走賬非常方便，通常用“辦公用品”等名義就消化掉了。

4.變著“法子”公車私用，人下車走，人走車來：如果領導干部到朋友家赴私宴，司機把領導送到后，隨即把車開走，等領導需要時再來接；因規(guī)定公車不能在夜晚出入賓館娛樂場所，就索性將車停在僻靜處之后再步行前往，以避人耳目。更為惡劣的是，有媒體爆出有些公務車使用者甚至故意以遮擋號牌，或套用軍車牌和假牌等方式逃避社會監(jiān)督。

八項規(guī)定實施半年了，人民群眾有目共睹，上自政治局下到基層，在工作作風上確實發(fā)生了很大變化。這里不做全面分析，只就其中有關“厲行節(jié)約、反對浪費”的要求進行討論。

公款大吃大喝絕非小事

就我個人出國所見所聞或者從媒體所得到的信息而言，發(fā)達民主國家的政要及公務員，對于吃飯的要求都是很低的，和普通人沒什么區(qū)別。一般沒有等級差別，更不會大吃大喝，用公款吃喝更是非常少見，即使有，也特別節(jié)省。比如有些國家的總統(tǒng)，午飯也經(jīng)常到街頭的餐館排隊買快餐。有些人當了總統(tǒng)，一年要吃幾百份便當。有些國家的軍校，軍官與學員一樣在食堂自己掏錢買飯吃，并沒有因等級而設不同的食堂，吃不一樣的飯菜，更沒有白吃飯的。這些國家的政府官員或公務員或軍官，并沒有把吃喝與身份等級聯(lián)系起來，更不會隨意使用公款吃喝。在這些國家，總統(tǒng)或高官吃普通飯菜，并沒有成為新聞，更不會刻意宣傳去感動世人，因為這是他們司空見慣的事情，是不值一提的。

而我國則是公款吃喝非常普遍而且奢侈浪費非常驚人。另外在吃飯上也很注意等級差別。所謂高級領導的“小灶”早就存在了，某些特權(quán)部門的“特供”也為民眾所詬病。有些部門的食堂是分不同等級的。這里面就包含封建社會的等級觀念在內(nèi)，與現(xiàn)代民主社會格格不入。大吃大喝，花天酒地，也帶有嚴重的暴發(fā)戶心理，是素質(zhì)低下的表現(xiàn)。從社會層面來說，也是文明程度低下的表現(xiàn)。官場的吃喝風帶動了一大片，學術(shù)界、教育界等也都加入了公款（包括科研經(jīng)費）吃喝的隊伍。由此也帶動了餐飲業(yè)不正常的興旺發(fā)達，有些食品或酒類漲價也達到令人驚詫的程度。政府宴會專用酒也堂而皇之地成為高檔酒的標志。更為重要的是，請吃請喝或公款吃喝背后除了鋪張浪費揮霍公款外，還有拉關系搞幫派或行賄受賄等更嚴重的腐敗行為。有很多時候，大吃大喝的干部還認為自己是為工作而作出自我犧牲了。公款吃喝對市場和社會也產(chǎn)生了不良影響。所以，公款大吃大喝絕非小事！

公款濫用不只“三公消費”

國外的公務員是帶飯上班或者中午在外買飯的，政府機關沒有食堂。機關和大學一般都有工作人員或教師吃飯的房間，那里有冰箱、微波爐、咖啡壺這些設備以供使用，但沒有公費可以用于吃喝。國內(nèi)則普遍有政府機關食堂，食堂往往還有政府明的暗的補貼，或者挪用其他款項，所以政府食堂的飯菜往往特別便宜。近年來在互聯(lián)網(wǎng)上也時?？吹接腥藢Υ颂岢鲑|(zhì)疑。我個人看，這確實是個問題，是政府部門利用職權(quán)侵占公款、搞特權(quán)的表現(xiàn)，也是公私界限不明的表現(xiàn)。有些政府機關出租房屋給餐館，也為公款吃喝提供了方便。

這里我之所以提到機關食堂，是想說明“三公消費”中的公款吃喝并沒有把濫用公款吃喝的現(xiàn)象都包括進去。而且就“三公消費”來說，也沒有把濫用公款的現(xiàn)象全包括進去。比如：除了機關食堂之外，還有各級政府（各部委、研究單位、學會、協(xié)會等各類政府機關及企事業(yè)單位）在各地建設的樓堂館所（招待所、賓館、飯店、培訓中心……），使用公款數(shù)量其實是非常驚人的。又比如：公務員用公款上學或培訓的費用也是很驚人的；還有其他類型的公款消費，比如公款報銷家庭私人消費金額，公款為政府工作人員辦幼兒園托兒所（有些地方甚至用公款為政府工作人員建立墓地）；還有包括豪華國宴在內(nèi)的各種政府公務招待吃喝的總花費，這些恐怕在世界各國中也是最多的……這些形形色色的公款濫用，匯總起來，其消費豈止“三公”？很可能是“四公消費”、“五公消費”、“六公消費”或者更多。據(jù)說我國政府的行政支出數(shù)額在世界各國中是最高的，其中很大一部分是濫用的結(jié)果。所以，根本問題就是公款濫用問題，亦即利用職權(quán)濫用納稅人交納的錢。如果不把“三公消費”背后的真正問題揭示出來，沒有認識到這是官員利用權(quán)力濫用公款這樣一個巨大問題中的一部分表現(xiàn)，只是局部地加以批評、加以禁止，亦即采用大題小作的辦法，實際上是根本不可能解決這一痼疾的。

公款濫用的原因

為什么中央三令五申而公款吃喝這樣的行為還一直不能徹底糾正？前邊提到大題小作，實際上就是采用的方法不當。這種不當表現(xiàn)在幾個方面。

首先是沒有從思想源頭加以正確認識，沒有認識并消除封建等級觀念，以及特權(quán)思想，從而從提高文明素質(zhì)著手，加以教育，樹立正確的平等觀、權(quán)力觀；而是把公款吃喝看作局部的不正之風，個別現(xiàn)象，沒有下大力氣加以糾正，沒有在黨員干部中樹立起公私分明的正確觀念。我想，在黨和政府的官員心目中，對于公款如何使用，還沒有一個正確的認識，還較多地處于為所欲為的狀態(tài)。比如外交官員出國要坐頭等艙，美其名為“外交人員代表國家自然要坐頭等艙”，殊不知這正是官員高人一等的特權(quán)思想在作怪。與發(fā)達民主國家外交官員坐經(jīng)濟艙公務出國相比，中國的老百姓也知道誰是誰非。比如中國重要官員出國，在國外住的是私營賓館，因為外國沒有政府辦的酒店或賓館。而中國各級政府很多部門都有招待所，有的甚至有好多家。有些官員甚至長期全家住在公家的賓館。官員擺闊氣、講排場、恣意揮霍公款，在中國表現(xiàn)是非常驚人的。

其次是沒有上升到法制的高度，采取嚴謹?shù)牧⒎ǖ姆绞綄钍褂眉右韵拗?，而是以各種臨時性規(guī)定來加以管理。國外的官員根本不可能像我們的很多官員那樣，天天有飯局，局局有酒喝，走到哪里吃到哪里，不僅全免費而且越貴越好，山珍海味，食不厭精。一方面，為什么人家的官員不把吃喝看得這么重？另一方面，人家為什么不吃？從法律角度看，人家的法律嚴格，公私分明，公款是絕對不能被隨便用來讓官員任意吃喝的。發(fā)達民主國家的財政是由議會管著的，政府要用錢必須由議會批準，如果政府揮霍公款，議會就會不批準其預算，或者對這些官員予以質(zhì)詢，所以政府官員根本不敢隨意打公款的算盤。這就是政治學所說的權(quán)力制衡，以議會權(quán)力監(jiān)督制約政府權(quán)力，實踐證明這是最有效的監(jiān)督制度設計。

但是，現(xiàn)在我們的法律還沒有很好地解決公私分明的問題，甚至以黨或政府的規(guī)定代替國家法律，這些現(xiàn)象都說明我們必須繼續(xù)加強法制。這是我們必須予以充分注意的。法律的制訂權(quán)應該歸于人大，人大應該有完全獨立的立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)，這些都是原則性的問題。如果政府自己制訂規(guī)定去約束自己，而不注意人大的立法權(quán)與監(jiān)督權(quán)，那實際上實行的是自我約束與自我監(jiān)督，其效果可想而知是很差的，因為從監(jiān)督學理論來說，自律必須有他律才可以起作用，內(nèi)部監(jiān)督遠不如外部監(jiān)督效果好。所以以權(quán)力制約權(quán)力是不可違背的規(guī)律，違背規(guī)律必受苦果。我們幾十年不能有效地解決官員濫用公款吃喝這樣一個問題，其實與我們的制度設計有很大關系?；乇苓@個問題、甚至維護現(xiàn)行不合理的制度，只能使我們繼續(xù)蒙受嚴重腐敗的羞辱。

第三是沒有有效的外部監(jiān)督，而是倡導黨員領導干部的表率作用。其實，沒有有效的監(jiān)督，任何人都有濫用權(quán)力的可能，這是監(jiān)督學一個最基本的常識，是歷史事實一再證明的一個基本道理?？款I導干部的表率作用，正如封建時代宣稱皇帝是圣明天子，為天下作表率一樣，只能成為自欺與欺人之談。另外有一個問題也值得注意，就是我國對于腐敗分子的懲罰總體來說偏輕，這也在某種程度上助長了腐敗風氣的蔓延。有很多腐敗分子應該及時被清理出黨的隊伍和公務員隊伍，但實際上卻只是給以通報批評、黨內(nèi)警告、留黨察看、停職等處分，停職的官員往往很快復出或異地作官。

完善法制是解決問題的正確途徑

我個人覺得，公款濫用包括公款吃喝在內(nèi)，都可以稱為“非法特權(quán)享受”。必須明白一點，政府自己給自己訂的規(guī)定不能等同于立法機關制訂的法律。從法律體現(xiàn)民意這一角度看，公款吃喝以及其他濫用公款現(xiàn)象實質(zhì)上都是不合法的，因為人民群眾對于公款吃喝不僅不認同，而且是極其反感的。我相信，如果人大立法嚴禁公款濫用，通過各種方式對官員的濫用公款行為進行有效的監(jiān)督，那么我國的公款濫用現(xiàn)象就不會像現(xiàn)在這樣嚴重。

總之，希望我們的黨、政府，不僅通過規(guī)定來約束公款吃喝等不正之風，還要進一步從法律的層面采取必要的步驟，使我們的有關法律更完善、政治制度更健全、給人民更多的監(jiān)督權(quán)力、讓人大充分發(fā)揮其立法與監(jiān)督作用。對于公款的使用一定要有更嚴格的規(guī)定，真正區(qū)分公私界限，使得任何濫用權(quán)力、濫用公款的行為都能得到制止，使黨員干部真正成為廉潔奉公的楷模，真正做到讓人民滿意。

（作者為北京大學政府管理學院教授、北京大學政治發(fā)展與政府管理研究所研究員）

責編/馬靜 美編/石玉

延伸觀點

只有將“公事”徹底“公辦”才能防止制度漏洞

目前，公務接待環(huán)節(jié)的漏洞主要體現(xiàn)在“堵住上面堵不住下面；堵住里面堵不住外面”，上面限制住了，但地方尤其是基層政府的相關措施還沒到位，所以可以由下級買單；黨政機關限制住了，但企業(yè)可以為官員買單。所以整治這一問題仍需“上下聯(lián)動，里外兼治”，內(nèi)部要細化制度規(guī)定（如公車使用登記、吃喝消費比例限定等），外部要加大曝光力度。從目前貫徹八項規(guī)定的情況看，社會媒體的作用非常顯著。

中國官場文化存在著“公事私辦”和“私事公辦”并存的現(xiàn)象。本來是公事公辦的事情，也要靠關系、靠找人才放心，結(jié)果形成了“不拉關系、不找人，公事也不給你好好辦”的惡習；本來是私事，你用自己的錢送禮別人管不著，結(jié)果現(xiàn)在都用公款來送禮，結(jié)果就強化了目前中國“公私不分”的官場文化。我認為，只有將“公事”徹底“公辦”才能防止制度漏洞。解決的根本之道還是十八大報告中提到的“推行權(quán)力運行公開化和規(guī)范化”，即公權(quán)力的運行，一要規(guī)范，在程序上要具有可操作性；二要透明，要允許和鼓勵社會各界對公權(quán)力運行過程進行全方位監(jiān)督，媒體要及時進行披露和曝光?！獓倚姓W院領導干部測評中心主任 劉旭濤

遏制公款浪費需健全組織考核問責制

遏制公款浪費要做到持久化、常態(tài)化，制定干部貫徹“八項規(guī)定”組織考核問責制，非常必要。組織考核問責制是干部行為的“指揮棒”，是公權(quán)濫用的“緊箍咒”。實踐證明，對黨政領導干部的要求和規(guī)定，列入組織考核問責的內(nèi)容要比沒有列入的執(zhí)行得好?？己藛栘熞彩潜O(jiān)督權(quán)力運行的重要舉措，是把權(quán)力關進籠子的重要內(nèi)容。

廉潔從政、勤儉節(jié)約本來是對干部進行考核問責的內(nèi)容。但長期以來，由于缺少具體要求和考核的具體辦法，考核流于形式，形同虛設，問責更無從談起。要堵住公款浪費的漏洞，有效實施遏制公款浪費的組織考核問責制度，當前，特別要作好以下工作：一，制定公款消費的相關規(guī)定和實施細則。二，加強對遏制公款浪費制度的考核監(jiān)督問責。三，公款請客、送禮、接待、用車、出國考察等，需要保密的除外，一律向黨員和群眾公開，記者可以要求查看并報道。四，管住預算外收入。五，考核結(jié)果與干部使用掛鉤?！醒肷鐣髁x學院原副院長、教授、博導 甄小英